La maîtrise des armements nucléaires, enjeux et perspectives

RAPPORT¹

présenté au nom de la Commission de défense par M. Schloten, président et rapporteur

RECOMMANDATIOn n° 675

sur la maîtrise des armements nucléaires, enjeux et perspectives
pour la politique européenne commune de sécurité et de défense
______

L'Assemblée,

0. Reconnaissant que la prolifération d'armes de destruction massive constitue une menace majeure pour la sécurité et la stabilité internationales;
1. Rappelant que la mise en _uvre des outils juridiques et politiques demeure le fondement de la lutte contre la prolifération des armements nucléaires;
2. Soulignant l'importance du Traité de non-prolifération (TNP), pierre angulaire du régime de non-prolifération nucléaire, qui fut signé le 1^er juillet 1968 et prorogé pour une durée indéfinie en avril 1995, et dont les conférences d'examen périodiques permettent de faire avancer le débat de façon constructive;
3. Appuyant sans réserve la signature, la ratification, l'entrée en vigueur rapide et la pleine application du Traité d'interdiction complète des essais (TICE) adopté le 10 septembre 1996 par l'Assemblée générale des Nations unies;
4. Réaffirmant la nécessité de conclure au plus vite un traité d'interdiction de la production de matières fissiles (TIPMF), sans lequel les efforts pour combattre la prolifération nucléaire seront vains;
5. Notant que la multiplication de zones exemptes d'armes nucléaires (ZEAN) ne peut que renforcer le régime de non-prolifération;
6. Rappelant que le Traité ABM de 1972 est un des piliers de l'équilibre stratégique mondial;
7. Se félicitant de la ratification par la Douma, en avril 2000, de l'accord américano-russe STARTII qui a une nouvelle fois démontré l'importance de la diminution du nombre de missiles balistiques pouvant emporter des armes de destruction massive;
8. Préoccupée par les risques que fait peser le développement exponentiel des forces nucléaires chinoises, indiennes et pakistanaises sur la sécurité internationale et par les difficultés d'éliminer le programme nucléaire clandestin nord-coréen malgré les assurances données dans le cadre du programme international KEDO pour le développement énergétique de la péninsule coréenne, et préocupée également par les récents accords passés entre la Russie et l'Inde en vue d'une coopération dans le domaine de l'énergie nucléaire, alors que l'Inde continue de refuser les inspections de l'AIEA;
9. S'inquiétant des programmes d'armement en cours en Iran et en Irak et des difficultés de parvenir à un accord avec Bagdad pour que la nouvelle Commission de contrôle, de vérification et d'inspection des Nations unies (COCOVINU) puisse effectuer ses inspections;
10. Consciente des conséquences potentiellement néfastes qu'un retrait unilatéral des Etats-Unis du Traité ABM, en raison du déploiement éventuel de la NMD, pourrait avoir pour la stabilité internationale et le dialogue russo-américain sur la maîtrise des armements nucléaires;
11. Craignant que des troupes européennes engagées dans une opération extérieure (OPEX) puissent, dans un futur proche, être menacées par l'emploi d'une arme nucléaire tactique acquise par un «Etat préoccupant» ;
12. Constatant les difficultés récurrentes rencontrées par les Etats européens pour adopter sur ce dossier une position commune en raison de la différence intrinsèque qui les sépare, à savoir la possession ou non de l'arme nucléaire,

RECOMMANDE AU CONSEIL

D'inciter les gouvernements des pays membres :

1. A parvenir à une position européenne commune sur les questions relatives à la non-prolifération et au désarmement nucléaires et à la défendre durant les négociations internationales;
2. A chercher à convaincre les Etats qui ne sont pas parties au TNP d'y adhérer afin de rendre ce traité universel;
3. A oeuvrer pour la ratification et l'application du TICE par toutes les puissances nucléaires;
4. A multiplier les initiatives au sein de la Conférence du désarmement de Genève en vue de relancer les négociations sur le TIPMF;
5. A favoriser la création pertinente de zones exemptes d'armes nucléaires (ZEAN);
6. A essayer de convaincre les autorités américaines et russes de la nécessité de maintenir en vigueur le Traité sur les missiles antibalistiques (ABM) et de parvenir à un accord sur le déploiement ou le non-déploiement d'une NMD;
7. A inviter tous les Etats participant à l'UEO à mettre en route un programme commun de développement d'une défense contre les missiles balistiques de théâtre (TBMD), en envisageant la possibilité d'une coopération avec les partenaires extérieurs à l'UEO;
8. A inviter Washington et Moscou à accélérer l'entrée en vigueur du Traité START II et à négocier sérieusement un Traité START III;
9. A soutenir financièrement, si possible en liaison avec l'administration américaine, les programmes internationaux visant au démantèlement des armes nucléaires obsolètes de la Fédération de Russie;
10. A améliorer, en collaboration avec leurs partenaires, les pouvoirs et les moyens de l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA) afin de renforcer les garanties du dispositif de surveillance de l'application du TNP;
11. A chercher à s'assurer que tous les Etats mettent en place des mesures de contrôle pour toutes les exportations de matières, d'équipements et de technologies ayant un lien avec le développement ou l'acquisition d'armes de destruction massive.

Exposé des motifs

présenté par M. Schloten, président et rapporteur

I. Introduction

1. La fin de la guerre froide a suscité de nombreux espoirs chez ceux qui croyaient y voir le moment propice au règlement définitif des questions liées à la maîtrise des armements et à la prolifération nucléaire. Ces espoirs ont été malheureusement déçus car la prolifération d'armes de destruction massive est aujourd'hui encore une réalité et demeure un des problèmes les plus complexes auxquels est confrontée la communauté internationale.
2. En effet, après une période favorable pour la maîtrise des armements, le désarmement et la non-prolifération, les conditions de la stabilité internationale ont récemment connu des développements préoccupants. Les essais nucléaires indiens et pakistanais de 1998, les ambitions nucléaires de l'Irak et de la Corée du Nord, les incertitudes pesant sur le Traité ABm liées au projet américain de défense antimissile (NMD) et, récemment, le refus du Sénat américain de ratifier le Traité d'interdiction complète des essais nucléaires (TICE) ont à plus d'un titre remis les questions de non-prolifération nucléaire au premier plan des préoccupations stratégiques occidentales et européennes.
3. Conscients que la maîtrise des armements nucléaires participe à l'édification et au renforcement de la sécurité internationale, les pays d'Europe occidentale ont aujourd'hui intégré, à des degrés divers, la lutte contre la prolifération dans leurs politiques de sécurité, et ont manifesté à plusieurs reprises leur volonté de combattre énergiquement ce phénomène.
4. Toutefois, au delà d'actions ponctuelles importantes, à l'instar de la position commune adoptée en avril 2000 en vue de la Conférence de révision du TNP (24 avril - 19 mai 2000), la mobilisation de l'Union européenne sur ces questions semble actuellement peu avancée, qu'il s'agisse d'instruments juridiques et politiques ou de la réflexion sur d'éventuelles réponses politico-militaires.
5. Pourtant, la maîtrise des armements et la non-prolifération nucléaire constituent un véritable enjeu pour l'avenir de la sécurité européenne et internationale et devrait dès lors faire l'objet d'une réflexion commune dans le cadre de la politique européenne commune de sécurité et de défense.

II. Maîtrise des armements nucléaires : état des lieux

1. Spécificités de l'arme nucléaire

6. L'arme nucléaire est une arme de destruction massive (ADM) spécifique; elle produit des effets dévastateurs et irréversibles. En outre, elle ne présente pas la souplesse d'emploi des armes conventionnelles. Sa logique d'emploi est fondée sur le concept de dissuasion. Dans le contexte de l'après-guerre froide, celle-ci paraît ne plus jouer un rôle aussi important dans un monde multipolaire, alors qu'un monopole nucléaire officiel est réservé à une poignée d'acteurs (P5) (Chine, Etats-Unis, France, Royaume-Uni, Russie) et qu'un petit nombre d'«Etats du seuil»⁴ en dispose de facto (Inde, Pakistan, Israël).
7. La seconde spécificité de l'arme nucléaire est liée à l'existence de vecteurs, pouvant amener la charge nucléaire sur la cible. Parmi ces vecteurs, les plus importants sont les missiles, parmi lesquels on distingue les missiles balistiques et ceux de croisière, les aéronefs et les autres véhicules aériens non pilotés (drones). Le MTCR (Missile Technology Control Regime), régime de contrôle de la technologie des missiles, régit les transferts de technologie «missile» dans un cadre juridique pour éviter leur prolifération. Il compte aujourd'hui 28 Etats membres. Son but est de limiter à certains pays la détention de vecteurs à longue portée. En effet, 23 pays en développement posséderaient actuellement des missiles balistiques. Parmi les principaux Etats concernés, on peut citer l'Inde, la Corée du Nord, le Pakistan, l'Iran et Israël.

2. Les accords internationaux

(i) TNP - TICE - ZEAN - TIPMF

Les enceintes de négociation et de discussion

8. On distingue trois enceintes principales au sein desquelles sont discutées et négociées les décisions relatives à la réglementation des armes nucléaires: d'abord, la Conférence du désarmement (CD), dont le siège est à Genève (Suisse), puis l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA), à Vienne (Autriche), enfin, la Commission des Nations unies à l'énergie atomique, à New York (Etats-Unis).
9. Créée en 1956, l'AIEA est le principal mécanisme pour vérifier que les parties au Traité de non-prolifération (TNP) respectent leurs obligations. Elle est notamment chargée de vérifier que les transferts de technologies nucléaires civiles ne sont pas détournés vers des usages militaires. Les garanties prévues par le traité, notamment les inspections internationales, aident à dissuader ceux qui essaieraient de se servir de matière nucléaires «civiles» pour produire des armes. Le récent protocole sur les garanties, approuvé en 1997, donne à l'AIEA un outil mieux adapté à cette fin.
10. On peut noter que c'est la Résolution 1(I) de l'Assemblée générale des Nations unies (AGNU), du 24 janvier 1946, qui a créé la Commission des Nations unies à l'énergie atomique. Le fait que cette toute première résolution de l'AGNU ait concerné le fait nucléaire montre combien cette question a, dès l'origine, motivé les esprits. Depuis plus d'une trentaine d'années, les préoccupations en matière de lutte contre la prolifération d'armements nucléaires n'ont cessé de se renforcer. Lors de la réunion du Conseil de sécurité des Nations unies de janvier 1992, les chefs d'Etat et de gouvernement déclaraient que la prolifération nucléaire constituait «une menace contre la paix au sens du chapitre VII» de la Charte des Nations unies.

Le Traité de non-prolifération nucléaire (TNP): pierre angulaire du régime de non-prolifération

11. Le TNP est l'instrument le plus important pour la maîtrise des armements nucléaires et leur non-prolifération. Il faut d'ailleurs distinguer deux sortes de prolifération : d'une part, la prolifération verticale, qui est l'augmentation du nombre d'armes nucléaires au sein des arsenaux des puissances nucléaires reconnues, d'autre part, la prolifération horizontale, qui est l'augmentation du nombre d'Etats possédant l'arme nucléaire. C'est de ce deuxième aspect dont traite le TNP.
12. Le TNP, signé le 1^er juillet 1968, fut prorogé pour une durée indéterminée par la Résolution 984 d'avril 1995, sous réserve de la création de garanties de sécurité pour les Etats parties non dotés de l'arme nucléaire et il compte, à la mi-2000, 187 Etats parties. Par ailleurs, la conférence de 1995 a relancé l'idée de zones dénucléarisées par la création de deux nouvelles zones (Moyen-Orient et Asie du Sud).
13. Le TNP a pour but de limiter au maximum le nombre d'Etats dotés d'armes nucléaires afin de réduire autant que possible le risque de guerre nucléaire. Il crée donc un déséquilibre de fait entre Etats nucléaires et non nucléaires. Ce traité est presque universel, puisque seuls l'Inde, Israël, le Pakistan, Cuba et la Corée du Nord n'y adhèrent pas. La France et la Chine n'y ont adhéré qu'en 1992, la Corée du Nord s'en est retirée en 1993.
14. Le TNP est considéré par la majorité des Etats comme la pierre angulaire des efforts mondiaux en matière de non-prolifération (articles I et II) et comme l'un des piliers de la poursuite du désarmement (article VI).
15. Aux termes de l'article I, les Etats nucléaires s'engagent à ne pas transférer d'armes nucléaires, ni à aider en aucune manière un Etat à acquérir ce type d'armes. Aux termes de l'article II, les Etats non nucléaires renoncent à acquérir ou à fabriquer de telles armes, ce qui explique le refus de certains Etats de souscrire à ce traité. En outre, le traité prévoit que ces engagements sont contrôlés par une agence internationale, l'AIEA, qui surveille les installations nucléaires. C'est là véritablement une innovation majeure, les Etats étant toujours très soucieux de leur souveraineté.
16. Par l'article VI, toutes les parties s'engagent à prendre des mesures efficaces pour le désarmement et à oeuvrer en faveur d'un désarmement nucléaire général et complet.
17. Entre autres contributions essentielles à la sécurité et au bien-être économique dans le monde, on note que le TNP représente un outil indispensable pour prévenir la dissémination des armes nucléaires et constitue une base essentielle pour réduire les arsenaux nucléaires existants. En outre, il encourage l'utilisation pacifique de l'atome pour la production d'électricité et de nombreuses applications dans divers domaines comme la médecine, l'industrie, l'agriculture, etc.; il crée un cadre essentiel à la coopération nucléaire pacifique entre Etats, sous le contrôle de l'AIEA.

La problématique nucléaire après la Conférence d'examen du TNP (New York : 24 avri-19 mai 2000)

Le Traité d'interdiction complète des essais nucléaires (TICE)

18. Le Traité d'interdiction complète des essais nucléaires (TICE), adopté par l'ONU en 1996, est une convention liée à l'existence du TNP. Il constitue la première réponse des puissances officiellement nucléaires aux demandes formulées par les puissances non nucléaires lors de la Conférence du TNP de 1995. La légitimité des armes nucléaires de dissuasion étant ouvertement mise en cause, les puissances nucléaires ont dû faire face à ces demandes sans céder sur l'essentiel. Ce traité est original dans la mesure où il ne fait pas de discrimination entre les Etats dotés d'armes nucléaires et ceux qui n'en sont pas dotés. Aux termes de l'article premier, les Etats parties s'engagent à «ne pas effectuer d'explosion expérimentale d'armes nucléaires ou d'autre explosion nucléaire» et à s'abstenir d'encourager l'exécution de toute explosion nucléaire expérimentale et, aux termes de l'article II, ils s'engagent à établir une Organisation du Traité d'interdiction complète des essais nucléaires (OTICE) afin de réaliser l'objet et le but du traité.
19. Actuellement, le TICE a été signé par plus d'une centaine d'Etats dont Israël et la Chine depuis septembre 1996, mais l'Inde, le Pakistan et la Corée du Nord n'en sont pas parties. Cependant, le Pakistan a assoupli sa position, dans la mesure où il ne conditionne plus sa signature à la décision indienne, mais à une avancée du dossier du Cachemire. Le Sénat américain a refusé de ratifier le traité en octobre 1999. La clause de mise en _uvre du TICE prévoit que le traité ne sera en vigueur que lorsque 44 Etats - ayant des capacités de prolifération nucléaire - l'auront ratifié, dont les cinq Etats officiellement nucléaires, mais aussi les Etats dits «du seuil». En juin 2000, le traité n'avait pas encore réuni le nombre de ratifications nécessaires. Il était alors signé par 151 Etats et ratifié par 21.

Les traités interdisant le déploiement des armes nucléaires dans certains espaces et créant des zones exemptes d'armes nucléaires (ZEAN)

20. Traités ayant trait aux espaces de prolifération. Il s'agit d'interdire dans certaines zones de placer ou d'expérimenter des armes nucléaires. Ces traités concernent deux espaces : d'une part, l'espace extra-atmosphérique et l'atmosphère, et d'autre part, la mer.
21. Le Traité de Moscou du 5 août 1963 interdit les essais nucléaires dans l'atmosphère. Les essais souterrains restent autorisés ; d'ailleurs, à l'époque, il aurait été impossible de contrôler une interdiction de ce type d'essais.
22. Ce traité a été signé par les Etats-Unis, l'URSs et la Grande-Bretagne. D'autres Etats pouvaient y adhérer. Au moment de sa signature, Pékin et Paris protestèrent contre ce traité destiné, selon eux, à maintenir le duopole américano-soviétique. Cependant, ces pays se rallièrent au traité quelques années plus tard.
23. L'Accord sur l'utilisation pacifique de l'espace extra-atmosphérique ou Traité de l'espace du 27 janvier 1967 interdit de mettre en orbite tout objet porteur d'armes nucléaires.
24. L'Accord sur la lune de 1979 prévoit la libre utilisation de la lune à des fins pacifiques et interdit la militarisation des autres corps célestes.
25. En ce qui concerne la mer, le traité du 11 février 1971 fixe les mêmes interdictions que les ZEAn pour les fonds des mers. Enfin, la Convention de Montego Bay sur le droit de la mer du 10 décembre 1982 pose le principe d'une utilisation de ceux-ci à des fins exclusivement pacifiques (article 141).
26. Aires géographiques régionales. Cinq zones régionales sont actuellement dénucléarisées : l'Antarctique, l'Amérique latine, le Pacifique Sud, l'Asie du Sud-Est et l'Afrique. Historiquement, les négociations se déroulèrent dans l'ordre suivant : le 1^er décembre 1959, les Etats géographiquement proches de l'Antarctique ou ayant des revendications territoriales sur cette zone se sont mis d'accord pour geler leurs revendications territoriales et démilitariser cette région. Il est désormais interdit d'y stocker des armes ou d'y édifier des installations militaires. Le 14 février 1967, les Etats latino-américains ont signé le Traité de Tlatelolco sur la dénucléarisation de l'Amérique latine. Ce traité fait directement suite à l'affaire des fusées de Cuba. Un protocole spécial au traité demandait, en échange de cette dénucléarisation, aux puissances nucléaires de ne pas menacer avec leurs armes nucléaires les Etats parties au traité. Le 6 août 1985, le Traité de Rarotonga prévoyait la dénucléarisation du Pacifique Sud. Le 15 décembre 1995, le Traité de Bangkok instaurait la dénucléarisation de l'Asie du Sud-Est. Sur le même modèle, le 11 août 1996 , le Traité de Pélindaba faisait du continent noir une zone exempte d'armes nucléaires. En sont signataires notamment le Maroc, l'Algérie, la Tunisie, l'Egypte et la Libye.
27. Ces traités comportent des protocoles annexes ouverts à la signature des cinq puissances nucléaires. A ce jour, celles-ci y ont souscrit, à l'exception du Traité de Bangkok en raison de difficultés d'interprétation concernant la zone d'application.
28. Une juxtaposition des ZEAN fait apparaître qu'une grande partie des terres sont interdites de nucléaire militaire. Par ailleurs, dans le cadre du Traité d'interdiction complète des essais nucléaires ont émergé des propositions de création de nouvelles ZEAN entre les Etats d'Asie centrale, les Etats de la Baltique, voire en Europe centrale (ce qui fait l'objet d'une proposition de l'Ukraine). En outre, les Etats du Sud proposent également la création, dans l'hémisphère Sud et les zones adjacentes, de zones exemptes d'armes nucléaires. Enfin, dans les conclusions de la Conférence de révision du TNP de l'an 2000, il est proposé l'établissement de zones exemptes d'armes nucléaires au Moyen-Orient et en Asie du Sud.

En projet : le TIPMf (Traité d'interdiction de la production de matières fissiles ou cut-off)

29. Prévue par la Déclaration de 1995 sur les principes et objectifs de la non-prolifération et du désarmement nucléaires, la négociation d'un traité interdisant la production de matières fissiles (plutonium et uranium hautement enrichi) pour la fabrication d'armes nucléaires (Fissile Material Cut-Off) devait s'ouvrir à la Conférence du désarmement à Genève. Les négociations sur le «cut-off» ont été longtemps gelées à Genève du fait des Pakistanais qui voulaient que les stocks de matières fissiles soient inventoriés en raison de l'infériorité de leurs stocks par rapport à ceux détenus par l'Inde. Depuis le début d'août 1998, l'Inde, le Pakistan et même Israël ont accepté que les négociations débutent, ce qui est encourageant, même s'il est probable que la différence de définition des stocks et les différentes approches de leur gestion conduisent rapidement à une impasse. Il apparaît donc que la position de ces Etats sera déterminante pour aboutir à un accord.
30. Les alliés sont favorables à la conclusion, dans un avenir proche, d'un traité universel et vérifiable sur l'arrêt des transferts de matières fissiles. Le Royaume-Uni, la France et les Etats-Unis ont arrêté il y a plusieurs années la production de matières fissiles destinées aux armes nucléaires (uranium ou plutonium hautement enrichi). A titre d'exemple, on peut rappeler que les Etats-Unis ont retiré 226 tonnes de matières fissiles de leurs stocks militaires et ont annoncé en 1992 l'arrêt de la production de matières fissiles de qualité militaire.

L'Avis consultatif de la Cour internationale de justice (CIJ) du 8 juillet 1996 sur la «licéité de la menace ou de l'emploi des armes nucléaires»

31. En 1996, la CIJ a publié un avis consultatif sur la licéité de l'utilisation des armes nucléaires. Dans cet avis, qui n'est pas juridiquement contraignant, la Cour exprime les conclusions suivantes :

• ni le droit international coutumier, ni le droit international conventionnel n'autorisent spécifiquement la menace ou l'emploi d'armes nucléaires, pas plus qu'ils ne comportent d'interdiction complète et universelle à ce double égard;
• est illicite la menace ou l'emploi d'armes nucléaires qui serait contraire à l'article 2, paragraphe 4, de la Charte des Nations unies et qui ne satisferait pas à l'article 51.

32. La Cour a été unanime à reconnaître dans son avis qu'«il existe une obligation de poursuivre de bonne foi et de mener à terme des négociations conduisant au désarmement nucléaire dans tous ses aspects, sous un contrôle international strict et efficace». Il est à noter qu'il s'agit là d'une obligation de résultat et non de comportement. Par ailleurs, la CIJ n'a pu conclure de façon définitive (sept voix contre sept) que la menace ou l'emploi d'armes nucléaires serait licite ou illicite dans une situation extrême de légitime défense. Il existe donc là un vide juridique.

(ii) Les accords bilatéraux russo-américains

Le Traité sur les forces nucléaires de portée intermédiaire (FNI)

33. Le Traité FNI est un traité soviéto-américain sur les forces nucléaires intermédiaires signé le 8 décembre 1987, par lequel les deux Etats décident d'éliminer leurs missiles basés à terre et de croisière, d'une portée comprise entre 500 et 5 500 kilomètres. Des mesures de vérification, comportant des inspections sur place, sont prévues par ce traité.

Les accords SALT et STARt (Limitation puis réduction des armements stratégiques)

34. Les accords internationaux visant au désarmement nucléaire ont, en premier lieu, été négociés dans le cadre bilatéral soviéto-américain de la guerre froide et perçus comme un symbole de la détente. Ils ont été décomposés en deux phases: d'abord, ont été conclus des traités ayant pour but une limitation de la production des arsenaux nucléaires stratégiques (accords SALT), puis il s'est agi de négocier des accords ayant un objectif plus ambitieux: celui du démantèlement des matériels nucléaires existants (accords START). Aussi les Etats-Unis et la Russie sont-ils fortement engagés dans un processus visant à réduire massivement le nombre de leurs armes nucléaires stratégiques.

SALT: accords de maîtrise des armements

35. Les accords SALt I (Strategic Arms Limitation Talks), signés en mai 1972, comprennent deux volets: d'une part, la limitation des armes nucléaires défensives et offensives et d'autre part, le non-déploiement par les deux parties de systèmes ABM (Anti-ballistic Missile), c'est-à-dire de missiles antimissiles, à l'exception de deux sites définis en 1974. Il s'agit donc de la fixation d'un plafond quantitatif aux missiles nucléaires. Cependant, le nombre de têtes nucléaires pouvant être portées par un missile n'étant pas limité, ces accords laissaient la porte ouverte à une course qualitative aux armements.

START I et II: accords de désarmement

36. Les accords STARTi (Strategic Arms Reduction Talks) de juillet 1991 sont entrés en vigueur le 5 décembre 1994. Ils prévoient une réduction d'un tiers, par les Etats-Unis et la Russie, de leurs arsenaux nucléaires de portée stratégique sur une durée de sept ans (1994 à 2001). Ils visent à faire passer le nombre maximum de têtes nucléaires à 8 556 aux Etats-Unis et à 6 449 en Russie. A la suite de la disparition de l'URSS, un protocole fut signé à Lisbonne en mai 1992 pour définir les obligations de la Russie, de la Biélorussie, du Kazakhstan et de l'Ukraine. Les réductions programmées sont en cours d'exécution.
37. Les accords STARt II viennent compléter les accords START I et ont pour but une réduction de plus de deux tiers des stocks de 1990 (c'est-à-dire 13372 têtes nucléaires américaines et 11815 têtes soviétiques). Chacun des deux pays réduira à 3 000-3 500 le nombre de ses têtes nucléaires d'ici à 2007. Pour Washington, l'objectif de la négociation a été d'obtenir l'élimination des missiles sol-sol intercontinentaux à têtes multiples (SS-18 et SS-24 russes et MX Peacekeeper et Minuteman IIi américains). Pour Moscou, il s'est agi de parvenir à limiter au plus bas niveau possible (pas plus de 1750 par pays) le nombre des missiles embarqués à bord des sous-marins stratégiques. START II n'a été ratifié par la Douma russe que le 14 avril 2000, par 288 voix pour, 131 contre et quatre abstentions. Dans les ICBM, les MIRV sont supprimés. En outre, des procédures de vérification très contraignantes sont prévues.

START III (à l'étude)

38. Ces trois accords START, une fois appliqués, auraient pour résultats cumulés de réduire de 80% le nombre des ogives nucléaires qui étaient déployées à la fin de la guerre froide.

Le Traité ABM

39. Le Traité soviéto-américain ABM, signé dans le cadre des accords SALTI (1972), limite à deux, puis ramène à un par un protocole en 1974, le nombre de sites de défense antimissile balistique de chacune des parties. Il impose des limites aux systèmes de défense (100 missiles par site - localisation des radars, etc.).

(iii) Le programme KEDO (Korean Peninsula Energy Development Organisation) avec la Corée du Nord

40. Une politique de non-prolifération a été mise en place par les Etats-Unis pour la Corée du Nord. En 1994, un accord-cadre a ainsi été conclu entre les deux pays, par lequel la Corée du Nord gèlerait son programme nucléaire militaire moyennant la construction, aux frais de la Corée du Sud et du Japon (et aussi de l'UE pour une part plus modeste), d'un réacteur à finalité énergétique non proliférant, et par ailleurs la fourniture gratuite de pétrole par les Etats-Unis.

3. Les initiatives unilatérales

(i) Etats dotés de l'arme nucléaire (EDAN)

Protocoles additionnels conclus par les EDAN et garanties de sécurité

41. Les EDAN ont conclu des protocoles additionnels aux conventions portant création de zones exemptes d'armes nucléaires, afin d'assurer qu'eux-mêmes ne proliféreront pas dans ces zones géographiques.
42. Dans le contexte du TNP, les cinq Etats dotés d'armes nucléaires désignés dans le traité ont donné des garanties négatives de sécurité aux Etats non dotés de l'arme nucléaire parties au traité. Cet engagement politique des pays concernés contribue aux efforts globaux de non-prolifération. Cependant, on constate un paradoxe dans les démarches des tenants de l'abolition de l'arme nucléaire. Ces derniers ne sont pas toujours logiques dans leur approche puisqu'ils demandent, parallèlement à la suppression totale de cette arme, des garanties positives des Etats nucléaires, c'est-à-dire l'intervention de ceux-ci avec leurs armes nucléaires dans le cas où ils seraient eux-mêmes attaqués ou menacés avec des armes de ce type.

Déclaration des EDAN lors de la Conférence d'examen du TNP de l'an 2000

43. Lors de la récente Conférence de révision du TNP tenue à New York du 24 avril au 19 mai 2000, les Etats dotés de l'arme nucléaire ont fait une déclaration commune, stipulant que leurs arsenaux nucléaires ne sont plus désormais orientés vers des Etats ou cibles prédéterminés.

Initiatives récentes de la Fédération de Russie

44. En déclin inéluctable, la force nucléaire russe inquiète par sa faible capacité d'investissement et l'état déplorable, voire dangereux, de ses arsenaux. C'est pourquoi Européens et Américains aident au démantèlement des armes nucléaires russes à travers des programmes tels que AIDA et AIDA MOX.
45. Par ailleurs, la Russie se caractérise par une imprévisibilité bien plus forte que du temps de l'Union soviétique et, de fait, fait partie des Etats proliférants car elle a aidé des Etats tels que l'Inde, l'Iran et la Corée du Nord à développer leur programme nucléaire en transférant certaines technologies.
46. Cependant, l'élection de Vladimir Poutine à la présidence de la Russie a apporté des avancées dans le domaine de la non-prolifération nucléaire car deux décisions majeures ont été adoptées: la ratification du TICE par la Douma en avril 2000, suivie de la ratification de START II, quelques jours plus tard.

Situation de la Chine

47. La Chine inquiète car elle est dans une phase de prolifération: elle continue à accroître ses capacités nucléaires et balistiques, notamment dans le domaine intercontinental. Aujourd'hui, sa force d'ICBM est modeste (18 lanceurs recensés). L'Inde la soupçonne, par ailleurs, de déployer des missiles au Tibet.

Politique de la France et du Royaume-Uni en matière nucléaire militaire

48. Etats dotés de l'arme nucléaire et parties au TNP, la France et la Grande-Bretagne adhèrent pleinement à l'objectif ultime d'«élimination complète des armes nucléaires et de conclusion d'un traité sur le désarmement général et complet» (Préambule de la décision 2 de la Conférence d'examen et de prorogation du TNP, 11 mai 1995). Elles ont ainsi mis en _uvre, de façon volontaire et unilatérale, les grands principes suivants: application stricte du principe de suffisance; réduction du format de leurs forces de dissuasion depuis la fin de la guerre froide; soutien aux ZEAN; garanties de sécurité; arrêt définitif des essais nucléaires; contribution à l'OTICE; arrêt de la production de matières fissiles pour les armes nucléaires et enfin contrôles internationaux sur les installations nucléaires.

(ii) Le cas des Etats-Unis (NMD)

49. Deux événements ont eu récemment un impact sur la perception de la politique des Etats-Unis dans le domaine de la maîtrise des armements nucléaires :

• la non-ratification du TICE par le Sénat américain le 13 octobre 1999 et
• la volonté américaine de doter les Etats-Unis d'une défense antimissile balistique (NMD-National Missile Defense).

Le vote du Congrès, à majorité républicaine, refusant la ratification du Traité sur l'interdiction complète des essais nucléaires (TICE), et ce malgré les efforts du Président Clinton et de l'administration démocrate, dénote une tendance croissante dans l'opinion publique américaine à ne pas faire confiance à la politique négociée de non-prolifération et à n'admettre aucune contrainte imposée par la participation à un traité international.

Conséquences du projet de bouclier antimissile américain (NMD)

50. Le projet de NMD, contraire aux termes actuels du Traité ABM, rencontre une forte opposition tant en Russie qu'en Chine. La politique américaine visant à faire amender le Traité ABM s'est, pour l'instant, avérée vaine. La crainte d'une relance de la course aux armements, notamment en Asie, et d'une mise en cause des grands équilibres stratégiques est assez généralisée, même parmi les alliés européens des Etats-Unis (Allemagne, France, Italie, Pays-Bas), qui considèrent le Traité ABM comme la pierre angulaire de la politique de non-prolifération nucléaire.
51. Le choix récent du Président Clinton de repousser après l'élection présidentielle la décision de déployer ou non un bouclier antimissile ne change rien au fond du problème. Comme l'a dit lui même le Président des Etats-Unis⁵:

«Soyons clair : aucune nation n'aura jamais un droit de veto sur la sécurité des Etats-Unis... Correctement mise au point, la NMD donnerait un surcroît d'assurance dans un monde où la prolifération rend la préservation de la paix plus compliquée. C'est pourquoi nous avons le devoir de déterminer la faisabilité, l'efficacité et l'impact d'un tel système.»

52. Il est sûr que les Américains développeront une NMD si cela est techniquement possible, en faisant un choix conforme à leurs intérêts propres, un choix égoïste, diront certains. Il faut noter à ce propos que l'échec de l'essai d'interception, au mois de juillet dernier, a renforcé les arguments de ceux qui, aux Etats-Unis, critiquent ce projet qu'ils estiment techniquement trop compliqué et facile à déjouer avec des systèmes de leurres. Cependant, ce projet se réalisera très probablement, en dépit des regrets de certains Européens, mais en fait avec l'acquiescement de certains autres.
53. Pourtant, de récentes déclarations faites à l'ONu en septembre 2000 tant par les Russes que par les Chinois montrent que ce déploiement risque de donner un réel coup d'arrêt à la politique internationale de maîtrise des armements nucléaires. A ce propos, le ministre russe des affaires étrangères a déclaré que la conclusion d'un nouveau traité sur les armements nucléaires (START III) ne serait possible que si le Traité ABM «demeurait intact», ce qui revient à lier START III à l'abandon du projet de NMD.
54. Enfin, de nombreuses personnalités européennes accusent le projet de NMD de créér un découplage de fait entre le Vieux Continent et les Etats-Unis, en mettant la population américaine à l'abri en cas de crise mondiale majeure. Cet argument peut être contré par ceux qui pensent que la NMD permettra au contraire aux dirigeants américains de s'impliquer plus facilement dans des crises, notamment en Europe, puisque leur territoire sera protégé face au chantage d'un éventuel perturbateur disposant d'armes balistiques de destruction massive.

(iii) Les Etats du seuil

Motivations des Etats proliférants

55. Comme il a été déjà mentionné au début de cette partie, les motivations des Etats proliférants ont essentiellement trait aux retombées politiques, prestige et liberté d'action, qui sont susceptibles d'émerger sur la scène internationale à la suite de la conduite d'un ou plusieurs essais nucléaires. A titre d'illustration, les essais menés en mai 1998 par l'Inde expriment peut-être la volonté de cette puissance régionale de s'affirmer comme pôle de décision, comparable à ceux que représentent l'Europe, les Etats-Unis ou encore la Chine. On peut également penser que le statut de puissance nucléaire aurait été un argument supplémentaire pour la deuxième puissance démographique mondiale afin d'obtenir un siège de membre permanent au Conseil de sécurité des Nations unies (CSNU). Or, ce statut ne lui a pas été reconnu - ni au Pakistan, d'ailleurs. En effet, juridiquement, le TNP reconnaît comme Etats dotés de l'arme nucléaire les seuls Etats ayant effectivement exécuté un essai nucléaire avant le 1^er janvier 1967.

Panorama des manifestations les plus récentes de prolifération nucléaire

56. Après une période favorable à la non-prolifération, les conditions de la sécurité internationale et le contexte stratégique ont connu récemment des développements préoccupants. Politiquement, le comportement de certains Etats est devenu un défi majeur à la politique de non-prolifération.

Essais nucléaires Inde/Pakistan

57. Les essais nucléaires de l'Inde et du Pakistan, en mai 1998, ont fait brutalement entrer ces deux pays dans le «club nucléaire». De part et d'autre, leurs évolutions politiques ont éloigné ces deux voisins de leurs objectifs en matière de non-prolifération nucléaire. En effet, avant les explosions de 1998, l'Inde et le Pakistan s'étaient engagés à signer le TICE. Depuis ces essais et l'adoption en juin 1998 de la Résolution 1172 du Conseil de sécurité des Nations unies, condamnant ces campagnes d'essais, les deux Etats ont déclaré des moratoires et manifesté leur volonté de signer et de ratifier le TICE. En juillet 2000, cet engagement n'était rempli ni par l'Inde, ni par le Pakistan.
58. En définitive, pour l'Asie - qui représente un tiers de la population mondiale - on peut noter le choix de l'arme nucléaire comme instrument d'affirmation. Ces Etats ne partagent pas les idées occidentales sur le moindre rôle du nucléaire militaire après la guerre froide.

Corée du Nord

59. La prolifération des vecteurs, et particulièrement, la capacité d'emporter à une grande distance et en grand nombre des charges nucléaires, mais aussi chimiques ou biologiques, renforcent les menaces qui pèsent sur la sécurité internationale. A cet égard, on constate que les Etats proliférants développent la portée de leurs missiles balistiques, qui pourraient, à moyen terme, atteindre les territoires américain ou européen. L'Etat le plus actif dans ce domaine est actuellement la Corée du Nord.
60. Le 31 août 1998, le survol du Japon par son missile de moyenne portée Taep'o-dong 1 provoqua une véritable panique. Au cours de l'été 1999, les spécialistes s'attendaient à un essai imminent d'un nouveau missile nord-coréen, le Taep'o-dong 2, d'une portée de 4000 à 6000 km, lui permettant d'atteindre Hawaï et l'Alaska. Cet essai n'a pas encore été réalisé.
61. Par ailleurs, depuis 1998, d'autres Etats ont testé leurs missiles: le Pakistan avec son missile Ghauri d'une portée estimée à 1500 km; l'Iran avec le Shahab 3; l'Inde avec l'Agni 2, d'une portée de 2000 km, donc capable d'atteindre tout le territoire pakistanais et une grande partie de la Chine.
62. Les connexions entre certains de ces Etats multiplient la menace de prolifération balistique. Dans ce cadre, la Corée du Nord s'affirme comme le plus important proliférateur en vendant secrets, missiles et composants à qui lui fournira les devises qu'elle ne peut obtenir par ailleurs. Les missiles pakistanais et iraniens sont ainsi directement issus du Taep'o-dong nord-coréen. A l'heure actuelle, la plupart de ces pays échappent au régime de lutte contre la prolifération balistique puisqu'ils ne sont pas membres du MTCR (Missile Technology Control Regime) qui limite, par des règles de bonne conduite, la capacité et la portée des vecteurs que ses membres sont autorisés à exporter.

Irak

63. L'opération «Tempête du désert», en 1991, a mis fin au programme nucléaire irakien. A l'issue de la guerre du Golfe, fut créée l'UNSCOM (Commission spéciale des Nations unies), dont la mission comportait deux volets: d'une part, la destruction du potentiel irakien et, d'autre part, l'élaboration d'un système de contrôle, telles que prévues par la Résolution 687 du Conseil de sécurité.
64. L'AIEA estime que l'Irak ne détient désormais plus de matériel fissile, d'équipements proscrits ou de capacités de production.

Israël

65. Israël, incontestablement doté d'un arsenal nucléaire, poursuit son programme de façon clandestine. On crédite ce pays d'une centaine de têtes nucléaires et d'à peu près le même nombre de missiles balistiques d'une portée allant jusqu'à 1 500 km, et de capacités virtuelles de grande portée puisqu'il a mis un satellite sur orbite. Israël fait par ailleurs obstacle à la conclusion d'un traité, réclamé par l'Egypte, qui ferait du Proche-Orient une ZEAN.

4. Les risques pour l'Europe

(i) Risques dus à la prolifération

66. Dans le domaine de la prolifération, il convient d'écarter l'éventualité qu'à moyen terme, un nouvel Etat européen entreprenne un programme nucléaire militaire. En effet, les spéculations de certains commentateurs américains sur la possibilité de voir l'Allemagne intéressée par l'acquisition d'une capacité nucléaire militaire sont totalement infondées dans la mesure où ce pays est signataire du TNP et où il s'est en outre à nouveau engagé en 1990, lors de sa réunification, à rester non nucléaire par le traité dit «Deux plus Quatre».
67. Avant d'examiner la menace que peut constituer effectivement la prolifération nucléaire pour l'Europe, il convient d'en rappeler les faits les plus significatifs.
68. Depuis les années 1960, seuls trois Etats sont devenus nucléaires clandestinement, à savoir Israël, l'Inde et le Pakistan. Il est vrai que trois autres Etats avaient également entrepris un programme nucléaire clandestin, mais ils y ont mis fin: l'Afrique du Sud volontairement, l'Irak sous la contrainte militaire, et la Corée du Nord par la négociation.
69. Il est possible de dresser une typologie des situations proliférantes en fonction du gain politique recherché:
• le rang sur la scène internationale (France et Chine);
• le gain politique et peut-être la recherche d'une position de suprématie et de puissance régionale (archétypes : Irak et Corée du Nord);
• le fruit d'un effet de miroir, recherche de l'équilibre des forces et de la sécurité mutuelle (Pakistan/Inde), ou de la parité (logique de la course aux armement pendant la guerre froide).

70. En ce qui concerne cette dernière motivation, on notera que l'adhésion quasi universelle de la communauté internationale au TNP semble montrer que les Etats se sentent désormais plus en sécurité si leurs voisins ne sont pas dotés d'armes nucléaires que s'ils s'en dotent eux-mêmes.
71. Par ailleurs, il faut d'énormes moyens pour entreprendre un programme nucléaire: outre les spécialistes scientifiques qui doivent être formés, il faut y consacrer des moyens financiers importants. A cet égard, on estime le coût du programme irakien à 10 milliards de dollars. Mais c'est surtout l'acquisition de matières fissiles de qualité militaire, c'est-à-dire, pour s'en tenir à la bombe A, du plutonium retraité (7 kg) ou de l'uranium très enrichi (25 kg) qui est déterminante. La fabrication d'une bombe H nécessite en outre d'autre matières fusionnables sous forme gazeuse (tritium et deuterium) et les délais de mise au point à partir de la possession de la bombe a peuvent être longs - pour la France, huit ans.
72. Quant aux vecteurs adaptés à l'emploi des armes nucléaires, tous les pays pouvant actuellement proliférer possèdent des avions à double capacité, d'origine russe ou occidentale. Ils disposent également des vecteurs mieux adaptés que sont les missiles balistiques à courte portée, tels les Scud d'origine soviétique ou à moyenne portée, développés localement à partir de missiles d'origine étrangère. En août 1998, la Corée du Nord a déjà réussi le lancement d'un missile de portée intermédiaire qui a survolé le Japon. Israël et l'Inde possèdent virtuellement des capacités du même ordre puisqu'ils ont réussi à mettre des satellites sur orbite.

(ii) Risques d'une frappe du territoire européen

73. Etant donné la situation en Russie, et malgré certaines déclarations liées au projet de NMD américaine, le renouveau d'une menace nucléaire russe contre l'Europe est très peu probable.
74. C'est donc la situation des Etats riverains de la Méditerranée et du Moyen-Orient qui mérite d'attirer l'attention des Européens, et tout particulièrement celle des Etats qualifiés de rogue states («Etats voyous») par les Etats-Unis ou plus récemment d'« Etats préoccupants».
75. En ce qui concerne la rive sud, l'Algérie, qui avait acquis clandestinement, en 1983, un réacteur de recherche, a signé et ratifié le TNP, ainsi que le Traité de Pélindaba sur la dénucléarisation du continent africain. Quant à la Libye, si elle a servi de plaque tournante à des trafics suspects en la matière, elle n'a certainement pas la capacité de développer un programme nucléaire militaire.
76. Il faut donc plutôt se pencher sur le cas d'autres Etats de cette zone, en particulier Israël, qui est incontestablement doté d'un arsenal nucléaire, même si celui-ci n'est pas officialisé. La Syrie ne semble pas avoir envisagé de se doter de telles armes. En revanche, la Turquie a récemment fait part des préoccupations que lui causerait la disparition de la garantie des Etats-Unis résultant de leur présence nucléaire et militaire sur son sol, en raison des risques de prolifération nucléaire dans la région, notamment en Iran ou au voisinage de la Russie.
77. Un éventuel processus d'engrenage nucléaire entre Israël, l'Iran et la Turquie pourrait constituer un risque pour l'Europe. Cependant, il nous semble que, dans l'immédiat et même à plus long terme, l'Europe n'a guère de raisons de se sentir particulièrement menacée par la prolifération des armes nucléaires.

(iii) Menaces sur les troupes en opérations extérieures

78. La menace par un «Etat préoccupant» de lancer des armes nucléaires sur des troupes occidentales en opération sur un théâtre extérieur paraît faible du fait que le pays menaçant serait alors proche du théâtre d'opérations, mais des concentrations de troupes à quelques centaines de kilomètres de l'Etat menaçant sont des cibles tout à fait plausibles. Ce qui est plus à craindre, c'est la menace d'emploi de missiles balistiques dotés d'une tête nucléaire sur les territoires des pays participant à l'opération. Le critère déterminant est alors la portée des missiles. C'est bien de ce risque que veulent se protéger les Etats-Unis avec leur projet de NMD.

(iv) Menaces terroristes

79. Des menaces nucléaires terroristes pourraient être seulement le fait d'organisations étatiques qui s'inscriraient dans une stratégie d'action de puissances régionales visant des pays occidentaux, d'autant que la fabrication d'armes nucléaires paraît aller bien au-delà des capacités techniques et financières de simples groupes terroristes.
80. Dans ce domaine du «terrorisme d'Etat», le risque d'un chantage nucléaire exercé par un Etat du seuil doit être pris au sérieux, notamment l'introduction d'une arme dans un port par un bâtiment marchand sous pavillon de complaisance.

III. Enjeux et perspectives de la politique européenne commune de sécurité et de défense

1. Bilan critique pour la politique européenne de maîtrise des armements nucléaires

(i) Les divergences européennes intrinsèques

Statut

81. La première divergence entre les pays européens est fondamentale : il existe en effet en Europe deux Etats dotés de l'arme nucléaire (EDAN), la France et le Royaume-Uni, et des Etats non dotés de l'arme nucléaire (ENDAN), à savoir ceux qui regroupent l'ensemble des autres pays du Vieux Continent. L'harmonisation des positions européennes s'est donc heurtée et se heurte toujours à cet obstacle de taille.
82. La France et le Royaume-Uni ont ainsi souvent privilégié la recherche et la préparation de positions élaborées entre puissances nucléaires en format dit P5, regroupant les cinq membres permanents du Conseil de sécurité qui sont aussi les cinq puissances nucléaires officielles depuis la signature du TNP, le 1^er juillet 1968. Il peut arriver également lors des négociations internationales que les puissances nucléaires occidentales (format P3) soutiennent une position commune.
83. Certains pays européens ont aussi choisi d'autres cadres que l'Union européenne pour faire entendre leur voix. En février 1999, à Genève, l'Allemagne, la Belgique, l'Italie, les Pays-Bas et la Norvège, associés dans le cadre du «NATO 5», ont proposé une initiative sur le désarmement nucléaire afin de relancer la Conférence sur le désarmement. De même, la participation depuis juin 1998 de l'Irlande et de la Suède à la «Coalition pour un nouvel agenda» aux côtés de l'Afrique du Sud, du Brésil, de l'Egypte, du Mexique et de la Nouvelle-Zélande, coalition qui a notamment proposé la négociation d'une «convention sur l'interdiction des armes nucléaires», illustre parfaitement les difficultés qu'éprouvent les acteurs à utiliser l'enceinte européenne lorsqu'il s'agit de discuter de désarmement nucléaire.
84. Les relations avec les Etats-Unis et la Russie sont appréhendées de façon différente selon les acteurs européens. S'il convient de rappeler la special relationship régissant les rapports entre Londres et Washington, il faut également souligner par exemple que les autorités allemandes se montrent logiquement plus sensibles au dossier russe que les autorités de pays du Sud-Ouest de l'Europe.

Absence d'initiative majeure

85. Décidée lors du Conseil européen de Madrid (15-16 décembre 1995), l'action commune «relative à la participation de l'Union européenne à l'Organisation pour le développement énergétique de la péninsule coréenne» (KEDO) a suscité de vifs débats. Néanmoins, même si elle marquait la volonté européenne de «contribuer à trouver une solution globale au problème de la prolifération nucléaire dans la péninsule coréenne», elle n'a pu contrebalancer la gestion quasi unilatérale du dossier par Washington. Il ne pouvait en être autrement; ni l'Union européenne, ni aucun gouvernement européen n'avait avancé une seule autre option crédible. Les Quinze sont finalement parvenus à un accord minimal afin de soutenir financièrement le consortium international.
86. De même, face à la crise ouverte par les essais nucléaires indiens et pakistanais (mai 1998), l'absence des Européens sur un dossier essentiel pour l'avenir du régime de non-prolifération et de la sécurité internationale a une nouvelle fois été flagrante, malgré l'élaboration d'une position commune visant «à contribuer à assurer la non-prolifération des missiles nucléaires et balistiques en Asie du Sud et à instaurer un climat de confiance» (octobre 1998). La timidité européenne sur une question dont la réponse est loin d'être évidente n'a fait qu'accentuer le rôle prééminent de la diplomatie américaine. En outre, le refus de l'Inde et du Pakistan de signer le TNP empêche ce traité de devenir réellement universel. Israël n'est pas partie non plus à ce traité. La bienveillance de Washington à l'égard des capacités nucléaires de l'Etat hébreu n'est pas partagée par les Européens. Toutefois, même si l'Union européenne n'hésite pas à reconnaître le problème posé par l'abstention israélienne, elle se refuse toujours à stigmatiser spécifiquement Tel-Aviv.
87. Le dossier irakien a cristallisé les dissensions européennes autour des positions française et britannique. En effet, le gouvernement travailliste, en coopération étroite avec Washington, a privilégié la fermeté face au régime de Bagdad en participant depuis décembre 1998 à l'opération «Renard du Désert». Paris a préconisé au contraire une approche diplomatique afin de concevoir les moyens d'une sortie de l'embargo compatible avec le maintien d'une forme de contrôle à long terme des projets irakiens. Les autres Etats du Vieux Continent se sont le plus souvent répartis entre ces deux pôles. Ces divisions ont longtemps interdit aux Européens de proposer conjointement une solution conforme à la fois à l'objectif de la lutte contre la prolifération et à la nécessité de sortir de la situation présente.
88. Néanmoins, la Résolution 1284 du Conseil de sécurité (17 décembre 1999) créant une nouvelle commission de contrôle, de vérification et d'inspection des Nations unies (COCOVINU) a relancé le débat en accordant une levée partielle de l'embargo si Bagdad accepte les inspections de cette commission. Les Européens ont approuvé cette résolution et appuyé collégialement la candidature du Suédois Hans Blix à la présidence de la COCOVINU face au candidat de Washington.

(ii) Bilan mitigé des acquis européens en matière de non-prolifération nucléaire

Les prémices d'une politique européenne de non-prolifération nucléaire

89. Au début des années 1980, la non-prolifération des armes de destruction massive (ADM) est apparue de plus en plus comme une dimension incontournable des relations internationales, ce qui explique son introduction dans le mécanisme intergouvernemental de la Coopération politique européenne (CPE) instituée en 1970. La CPE, relayée en 1992 par la PESC, a donné naissance à des groupes de travail comme le Comité sur la non-prolifération (CONOP) ou le Comité sur les affaires nucléaires (CONUC). Ces comités se réunissent plusieurs fois par an au niveau approprié pour tenter d'harmoniser les positions européennes sur ces dossiers afin d'afficher lors des conférences internationales une position commune.
90. La découverte du programme irakien d'ADM à l'issue de la guerre du Golfe (1991) a incité les Européens à multiplier les initiatives afin de sortir définitivement du cadre bilatéral qui caractérisait, durant la guerre froide, les négociations internationales sur le désarmement et la non-prolifération des ADM. En effet, conscients de la nécessité de relancer le débat, les Européens ont été à l'origine de la déclaration commune du Conseil de sécurité des Nations unies du 31 janvier 1992, assimilant la prolifération des armes de destruction massive à une «menace pour la paix et la sécurité internationale». Quelques mois après la signature du Traité de Maastricht (7 février 1992), le Conseil européen de Lisbonne (26-27 juin 1992), déterminant les compétences de la politique étrangère et de sécurité commune, mentionna immédiatement «les questions relatives à la non-prolifération nucléaire (...) qui pourraient, dès l'entrée en vigueur du traité [de Maastricht], faire l'objet d'actions communes» au titre de la PESC. Dans ce cadre, le Conseil de l'Union européenne a adopté le 19 décembre 1994 une réglementation communautaire sur les exportations de biens à double usage, c'est-à-dire susceptibles d'avoir une utilisation tant civile que militaire.
91. Après l'effondrement de l'ex-Union soviétique au début des années 1990, l'Union européenne a mené sa propre politique, qui est venue compléter les efforts entrepris par les Etats-Unis, pour promouvoir le contrôle des armements et des ressources matérielles et humaines. A cet égard, elle est un des membres fondateurs du Centre international pour la science et la technologie (CIST) créé à Moscou en 1992, dont l'objectif est de faciliter financièrement la reconversion de la recherche militaire russe. Les premières mesures prise par l'Europe pour aider la Russie ont visé également la protection et la destruction des matières fissiles extraites lors du démantèlement progressif des armes nucléaires russes. Même si cette aide n'a pas atteint l'ampleur du programme «Cooperative Threat Reduction» (CTR) lancé en février 1993 par Washington, elle n'a pas été pour autant négligeable, notamment grâce au programme AIDA-MOX (réunissant la France, l'Allemagne, l'Italie et la Russie), visant à retraiter plus d'une tonne de plutonium militaire russe par an et à charger en MOX (Mixed Oxide Fuel) des réacteurs russes modifiés pour cet usage.

La Conférence d'examen du TNP (24 avril - 19 mai 2000) : le constat d'un repli européen

92. La préparation de la Conférence d'examen du TNP de 1995 a fait l'objet de la première action commune européenne au titre de la PESC en matière de non-prolifération nucléaire. Décidée lors du sommet de Corfou (24-25 juin 1994), son principal objectif était de parvenir, à travers une campagne diplomatique efficace, à un «consensus parmi les partenaires en faveur d'une prorogation illimitée et inconditionnelle du TNP». Cet objectif fut atteint. Cependant, ces débuts prometteurs de l'Union européenne ont malheureusement été réduits à néant dès l'ouverture de la Conférence par les divergences traditionnelles entre pays européens qui ont empêché les Quinze d'apporter une contribution commune véritablement constructive aux débats.
93. Trois réunions du Comité préparatoire (Prepcom) ont précédé en 1997, 1998 et 1999 la Conférence d'examen du TNP (24 avril-19 mai 2000). Ces réunions n'ont pu bénéficier du climat euphorique qu'avait suscité la prorogation illimitée du TNP. En effet, les essais indiens et pakistanais en 1998-99 ainsi que la prolifération des vecteurs (Corée du Nord) ramenèrent les participants du Prepcom aux âpres réalités internationales. Même si ces trois réunions ont eu peu de résultats tangibles, l'Union européenne a tenté à chaque fois d'afficher une position commune, à l'image de celle du 23 avril 1998 qui mit en particulier l'accent sur les efforts que les pays européens devraient déployer «pour convaincre les Etats qui ne sont pas encore parties au TNP d'y adhérer». Toutefois, ces déclarations d'intention n'ont pas eu d'impact véritable tant elles masquaient difficilement les divisions larvées entre Etats européens.
94. Néanmoins, avant l'ouverture de la Conférence d'examen du TNP 2000, le Conseil de l'Union européenne a adopté le 13 avril 2000 une position commune qui visait «à renforcer le régime international de non-prolifération nucléaire en favorisant le succès de la Conférence d'examen du TNP de l'an 2000».⁶ Cette volonté de présenter un front uni avant l'ouverture de la Conférence est à mettre à l'actif des Quinze. La réussite de cette Conférence internationale était cependant incertaine car les maigres résultats des réunions du Prepcom avaient éveillé la crainte d'une paralysie des débats. Toutefois, le succès fut au rendez-vous puisque les Etats parties au TNP sont parvenus contre toute attente à un consensus sur un document final renforçant le régime de non-prolifération. Mais ce résultat n'est malheureusement pas à mettre au bénéfice de l'Union européenne. Pendant le déroulement de la Conférence, des divisions flagrantes ont resurgi et ont conduit les Etats européens à se regrouper par affinités entre membres du P5, du NATO 5 et de la Coalition pour un nouvel agenda.

(iii) PECSD et maîtrise des armements nucléaires : l'urgence du débat

La convergence des intérêts européens quant à la préservation du régime de non-prolifération

95. Le succès de la lutte contre la prolifération des ADM repose d'abord sur une perception commune de la sécurité qui implique une convergence politique vers les mesures à instaurer pour limiter les risques potentiels. Or, les développements récents de la politique européenne commune de sécurité et de défense (PECSD) lors des Conseils européens de Cologne, d'Helsinki et de Feira ont démontré que les Quinze partagent des intérêts stratégiques communs. La non-prolifération nucléaire y occupe dès lors une place légitime, d'autant plus que toute menace n'est pas écartée. En effet, même si, aujourd'hui, une frappe directe du territoire européen par des missiles balistiques ou de croisière à charge nucléaire provenant d'un pays proliférant est à exclure, le risque existe pourtant à moyen ou à long terme de voir plusieurs pays du Proche ou Moyen-Orient se doter de vecteurs de moyenne et longue portées, équipés éventuellement d'ogives nucléaires.
96. Ces menaces potentielles doivent être appréhendées collectivement par les Etats européens. En effet, il ne faut pas oublier qu'au-delà des perceptions croisées, les Quinze, en collaboration avec leurs associés et partenaires, doivent pouvoir travailler ensemble sur ce dossier, comme ils l'ont prouvé pour d'autres depuis deux ans. Partageant unanimement la logique de non-prolifération qui est aujourd'hui remise en question par certains acteurs majeurs de la scène internationale, les capitales européennes se doivent de prendre collégialement des mesures efficaces pour renforcer le régime de non-prolifération et contribuer activement aux débats lors des négociations internationales.

2. Quelles initiatives l'Europe peut-elle prendre en matière de maîtrise des armements nucléaires ?

(i) Le renforcement du régime de non-prolifération

Mesures de prévention économiques

97. Dès 1994, l'Union européenne, «considérant que des listes communes de biens à double usage (...) sont des éléments essentiels d'un contrôle efficace», a adopté une réglementation communautaire régissant le contrôle des exportations de matériels et de technologies qui pourraient contribuer à la fabrication d'ADM. Ce système de contrôle actuellement en vigueur couvre divers domaines : matériaux avancés, électronique avancée, calculateurs, télécommunications, capteurs et lasers, navigation, avionique. Ainsi, les biens, les technologies et les logiciels figurant sur ces listes doivent faire l'objet d'une licence pour pouvoir être exportés hors du territoire de l'Union européenne.
98. De plus, le code de conduite sur les exportations d'armements, que se sont fixé les Quinze le 8 juin 1998, réaffirme la nécessité de respecter les «sanctions décrétées par le Conseil de sécurité des Nations unies et (...) celles décrétées par la Communauté [ainsi que les] accords en matière, notamment, de non-prolifération», en particulier les prescriptions internationales du régime de contrôle de la technologie des missiles (Missile Technology Control Regime) et du Groupe des pays fournisseurs (Nuclear Suppliers Group). Les autorités européennes ont donc instauré des barrières juridiques pour tenter de contenir la prolifération d'ADM dans le monde. Elles participent aussi activement à la coopération transatlantique.
99. Le Pentagone publie régulièrement une liste de produits technologiques sensibles (Military Critical Technology List) afin de surveiller les exportations ou les mouvements suspects. La collaboration transatlantique est rapidement devenue indispensable. Réunies pour élaborer le «Nouvel ordre du jour transatlantique», les autorités américaines et européennes ont ainsi décidé le 3 décembre 1995 de coordonner leurs efforts afin d'établir «un nouvel arrangement multilatéral pour les contrôles à l'exportation [en vue de] répondre aux menaces que fait peser la prolifération (...) de technologies liées aux armes ainsi que de produits sensibles à double usage».
100. Ainsi, en 1996, sous l'impulsion transatlantique, 33 pays, parmi lesquels les Etats-Unis, la Russie et les membres de l'Union européenne, ont conclu à Wassenaar (Pays-Bas) un accord important sur la définition de réglementations régissant l'exportation des technologies à double usage. Cet accord montre à quel point la coopération euro-américaine dans ce domaine est vitale. Même si l'Europe ne souscrit pas toujours aux positions américaines, la solidarité transatlantique sur ce dossier mérite d'être renforcée afin de sauvegarder les valeurs et les intérêts partagés par nos démocraties.

Mesures de prévention politico-diplomatiques

101. Même si les Quinze sont unanimement favorables à la préservation du TNP, des différences d'appréciation sur certains dossiers sont apparues au cours des discussions lors de la Conférence d'examen du TNP 2000. Néanmoins, la position commune adoptée un mois avant par les Européens (avril 2000) demeure un document important puisqu'elle a laissé entrevoir une possibilité de coopération entre les capitales européennes. Dans cet esprit, le suivi de la Conférence d'examen devrait leur permettre de dépasser le stade des déclarations dans leur collaboration. A cet égard, une préparation sérieuse des Prepcom par le mécanisme du CONOP devrait viser à établir des objectifs communs. Cette réflexion commune pourrait engendrer par exemple une rédaction collective de documents de travail et «d'éléments de langage» susceptibles d'inspirer les travaux préparatoires de la prochaine conférence d'examen du TNP.
102. Le rejet du Traité d'interdiction complète des essais nucléaires (TICE) par le Sénat américain, le 13 octobre 1999, a eu un impact international majeur. En effet, ce traité ne peut pas pour le moment entrer en vigueur car certaines puissances nucléaires (Chine, Inde, Pakistan) conditionnent leur signature ou leur ratification au vote favorable du Sénat américain. Dès lors, les Quinze, qui, conscients de son importance, ont une attitude exemplaire vis-à-vis du TICE, doivent poursuivre leurs efforts diplomatiques afin d'obtenir sa signature et sa ratification par l'ensemble des Etats de la communauté internationale.
103. A la fois traité de désarmement et de non-prolifération, le TIPMF (Traité d'interdiction de la production de matières fissiles) est aujourd'hui dans l'impasse. En effet, la position des Etats non alignés se heurte fondamentalement à celle des Etats nucléaires puisque les premiers souhaitent traiter ce dossier dans le cadre de la Conférence du désarmement de Genève, ce que refusent catégoriquement les seconds. Afin de dépasser cette opposition, les cinq pays européens du NATO 5 ont proposé en février 1999 la création d'un groupe de travail ad hoc pour étudier les voies et moyens de mettre en place un échange d'informations et de vues au sein de la conférence sur les efforts à faire pour parvenir au désarmement nucléaire. Les Quinze pourraient ainsi à l'avenir multiplier les initiatives de ce type et jouer un rôle moteur dans l'adoption du TIPMF, dont l'entrée en vigueur ne pourrait que renforcer le dispositif de lutte contre la prolifération nucléaire.

Mesures de confiance et de sécurité

104. Les mesures de confiance et de sécurité, ainsi que des procédures de vérification strictes, sont des éléments importants des régimes internationaux de désarmement et de non-prolifération. Une fois le TICE ratifié par les Etats parties, se mettra progressivement en place sous les auspices de l'OTICe (Organisation du Traité d'interdiction complète des essais) un réseau international de surveillance qui comprendra un système de surveillance international (SSI), un centre international de données, des infrastructures de communication, des inspections sur place et des évaluations. Toutefois, même si le rejet du TICE par le Sénat américain n'a pas pour le moment remis en cause l'engagement technique et financier (16 millions de dollars par an) des Etats-Unis, la prochaine administration américaine pourrait revoir à la baisse la participation de Washington au fonctionnement de l'OTICE, qui reposerait dès lors sur les épaules des Européens. Les Quinze doivent donc envisager cette hypothèse et consolider leur participation au budget de l'OTICE afin d'assurer une efficacité optimale au futur système international de vérification.
105. L'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA) est à juste titre le bras séculier du régime international de non-prolifération nucléaire. L'Union européenne doit veiller, en étroite collaboration avec ses partenaires, au renforcement de ses garanties en lui donnant dans un premier temps les moyens financiers qui lui permettent d'accomplir ses missions. Il est également capital que l'Agence de Vienne puisse affermir ses capacités de détection des activités nucléaires clandestines. Cette priorité, soulevée une première fois en mai 1997 lors de l'adoption du programme 93 + 2, doit faire l'objet d'un soutien inconditionnel des Quinze qui doivent améliorer en particulier la circulation de l'information, vitale pour les «inspections spéciales» préventives de sites suspectés par l'AIEA. De plus, la lutte contre les trafics de matières nucléaires et radioactives doit aboutir à des résultats plus efficaces. A cet égard, il faut souligner l'initiative des membres du G8 qui ont décidé de mettre en place un programme d'action contre le trafic illicite des matières nucléaires.

(ii) Combattre la prolifération

106. L'effondrement du potentiel nucléaire de la Russie depuis l'implosion de l'ex-URSS constitue un des principaux défis lancés au régime international de non-prolifération. Le drame récent du sous-marin Koursk en mer de Barents nous l'a une nouvelle fois démontré. Toutefois, l'Union européenne avait déjà pris conscience des risques engendrés par l'abandon, faute de crédits, d'une partie de l'arsenal nucléaire russe. Elle a ainsi engagé plusieurs programmes en collaboration avec les autorités moscovites. Les Quinze participent à la dénucléarisation de la péninsule de Kola où sont entreposés plus de 100 sous-marins nucléaires déclassés. Le Conseil européen a également approuvé en juin 1999 la mise en _uvre d'un programme «en faveur de la non-prolifération et du désarmement dans la Fédération de Russie», visant «à encourager le désarmement et la non-prolifération des armes de destruction massive, la maîtrise des armements, la mise en _uvre des accords existants et le renforcement du contrôle des exportations», dont le budget s'est élevé pour les années 1999-2000 à 8 900 000 euros.
107. Néanmoins, l'aide européenne n'est pas comparable à celle accordée par Washington, qui dépense 10 à 15 fois plus que Bruxelles. C'est pourquoi les actions en faveur du désarmement de la Russie devraient faire l'objet d'une véritable stratégie commune, d'autant que la sécurité immédiate du Vieux Continent est en jeu.
108. Les alliés soulignent régulièrement que la maîtrise des armements, le désarmement et la non-prolifération jouent un rôle majeur dans la réalisation des objectifs de sécurité de l'OTAN. Dès le sommet de Bruxelles (janvier 1994), l'OTAN a affirmé que «la prolifération des armes de destruction massive et de leurs vecteurs [constituait] une menace pour la sécurité internationale et un motif de préoccupation pour l'Alliance». Afin d'y remédier, l'Alliance a lancé une initiative sur les ADM et créé une nouvelle structure pour traiter de ces questions, un groupe politico-militaire de haut niveau sur la prolifération (Senior political-military Group on Proliferation : SGP). Ainsi s'est instauré un dialogue plus intense et plus structuré entre les alliés sur les questions de non-prolifération et les moyens d'y répondre. Lors du sommet de Washington, en avril 1999, les dirigeants des pays de l'Alliance ont rappelé avec insistance que «la prolifération des armes NBC et de leurs vecteurs peut faire peser une menace directe sur les populations, le territoire et les forces des pays alliés». Ces préoccupations sont partagées également par les Quinze. C'est pourquoi une amélioration qualitative et quantitative du partage, entre l'Alliance et l'Union européenne, d'informations et de données sur les questions de prolifération est plus que souhaitable.

Problématique de la NMD américaine

109. S'estimant menacés par certains «Etats voyous», les Etats-Unis ont l'intention de mettre en place un bouclier antimissile balistique pour protéger leur territoire (NMD - National Missile Defence). En outre, se fondant sur l'expérience de la guerre du Golfe, ils estiment qu'il faut protéger les forces qui, projetées pour des opérations extérieures, sont menacées par des missiles de courte ou moyenne portée. Partageant cette crainte, la plupart des pays européens participent à l'étude d'un projet de défense contre les missiles de théâtre (TMD) dans le cadre de l'OTAN. Certains pays sont même engagés dans des projets industriels (MEADS pour l'Allemagne et l'Italie, ASTER pour la France et l'Italie).
110. Mais ces projets contribueront-ils à combattre la prolifération? La réponse est généralement négative, sauf aux Etats-Unis. Tout d'abord, le projet de NMD déroge au Traité ABM, considéré par tous comme la pierre angulaire de la stabilité stratégique mondiale. En conséquence, les pays européens devraient insister auprès des Etats-Unis sur l'importance d'obtenir l'accord des Russes pour amender le Traité ABM avant de déployer leur NMD.
111. En outre, ce projet a été vivement critiqué par la Russie et la Chine lors de la Conférence de révision du TNP car il donne un alibi aux pays proliférants pour ne pas adhérer au traité. Ceci favorise de facto la course aux armements nucléaires en Asie en donnant une excuse à la Chine pour moderniser son arsenal nucléaire, ce qui peut entraîner l'Inde puis le Pakistan à se doter d'un plus grand nombre de missiles. L'Europe doit définir une position commune sur cette question et faire savoir aux Etats-Unis que son projet de NMD risque de mettre en échec la politique de non-prolifération.

(iii) «Du discours commun à une culture commune»⁷

112. Les positions des Quinze sur le dossier du désarmement nucléaire paraissent encore inconciliables. Néanmoins, ils ont tous la même conception d'un TNP reposant sur des obligations équitablement réparties entre Etats nucléaires et Etats non nucléaires. De plus, les EDAN européens ont pris récemment des décisions ambitieuses marquant leur volonté d'avancer sur la voie du désarmement aussi rapidement que leur permet la préservation de leurs intérêts de sécurité. Même s'il est aujourd'hui illusoire d'espérer une convergence absolue entre les Quinze, il faut persévérer dans la construction d'une véritable politique européenne de lutte contre la prolifération d'ADM, car il existe indéniablement un espace politique de coopération.
113. La concertation européenne en matière de non-prolifération nucléaire ne peut faire l'économie d'un débat sur la dissuasion européenne. Une interprétation strictement nationale de la dissuasion nucléaire de la part de la France et de la Grande-Bretagne ne paraît plus en effet répondre aux défis stratégiques et politiques internationaux contemporains. Une collaboration existe déjà entre les deux EDAN européens depuis le début des années 1990. Une commission commune pour l'élaboration d'une politique et d'une doctrine nucléaires a été créée, réunissant de hauts responsables des ministères de la défense et des affaires étrangères. Londres et Paris ont d'abord échangé des informations sur leurs concepts et leurs stratégies nucléaires, puis abordé des questions telles que l'avenir de la dissuasion nucléaire en Europe. Il serait donc souhaitable d'ouvrir le cadre franco-britannique à des Etats non nucléaires, l'Allemagne en tête, qui pourraient ainsi participer aux débats sans remettre en question la souveraineté des deux EDAN sur leurs armes nucléaires respectives. Cette enceinte élargie permettrait ainsi de développer une attitude commune à l'égard du nucléaire et de parvenir à un consensus sur le rôle de l'arme nucléaire dans la réorganisation de la sécurité européenne.
114. Les développements de la PECSD démontrent que les Européens sont désormais soucieux de préserver des valeurs communes. Or, la prolifération nucléaire menace ou pourrait menacer à l'avenir ces valeurs unanimement partagées. Même s'il est parfois contesté par certains acteurs de la scène internationale, le TNP demeure le principal édifice du régime de non-prolifération. Afin d'en consolider les fondations, l'Union européenne doit utiliser les moyens mis à sa disposition pour donner une dimension universelle à ce traité. Elle doit également orienter ses efforts diplomatiques vers la signature et la ratification d'autres conventions internationales relatives à la non-prolifération (TICE, TIPMF). Par ailleurs, l'adoption de positions communes dans le cadre d'une véritable politique européenne de non-prolifération doit permettre à nos partenaires internationaux de prendre conscience qu'il est possible, à l'instar des Quinze, de surmonter les réticences de chacun. La sécurité internationale est à ce prix.