DOCUMENT A/1734

19 juin 2001

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Mise en oeuvre des décisions du sommet de Nice dans le domaine opérationnel de la politique européenne de sécurité et de défense (PESD)

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Document A/1734

19 juin 2001

Mise en oeuvre des décisions du sommet de Nice dans le domaine opérationnel
de la politique européenne de sécurité et de défense (PESD)

RAPPORT¹

présenté au nom de la Commission de défense²

par Mme Bakoyianni, rapporteur

__________

¹Adopté par la commission à l’unanimité le 16 mai 2001.

²Membres de la commission : M. Schloten (président) ; MM. Baumel, McNamara (vice-présidents) ; MM. Acosta Padrón, de Arístegui San Román, Mme Bakoyianni, MM. Blaauw, Cioni, Colla, Contestabile, Cox, Dhaille, Díaz de Mera, Dolazza (remplaçant : De Carolis), Dreyfus-Schmidt, Glesener, Goris, Goulet, Henry, Irmer, Kotsonis, Koulouris, Leers, Lemoine, Medeiros Ferreira, Mota Amaral, Neumann (remplaçant : Behrendt), Pereira Coelho, Polenta, de Puig, Rapson, Lord Russell-Johnston, Selva, Siebert (remplaçant : Hornung), Valk, Wilshire (remplaçant : Townend), Zierer.

Membres associés : MM. Bársony, Bielecki, Braun, Chobot, Docekal, Mme Fjeldsted, Godal, Gul, Kalkan, Kelemen, S. Konarski, W. Konarski, Mutman, Necas, Pastusiak (remplaçant : Adamczyk).

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RECOMMANDATION N° 686¹

L’Assemblée,

(i) Constatant la détermination des pays membres de l’Union européenne « de développer une capacité autonome afin de décider, dans les cas où l’OTAN n’est pas directement engagée, de lancer et conduire des opérations militaires sous la direction de l’Union européenne, en réaction à des crises internationales » ;

(ii) Notant avec satisfaction la volonté de nombreux pays non membres de l’UE de participer activement à cette capacité de gestion de crise, notamment les membres associés et les associés partenaires de l’UEO ;

(iii) Soulignant l’importance des décisions du sommet européen de Nice dans le domaine opérationnel de la politique européenne de sécurité et de défense visant à créer une capacité autonome de réaction rapide permettant le déploiement d’une force de 60 000 hommes en deux mois, conformément à l’objectif global défini à Helsinki ;

(iv) Se félicitant du bon développement des relations entre l’UE et l’OTAN ;

(v) Se réjouissant de l’effort des pays membres de l’UE pour mettre à la disposition de l’Union européenne les forces nécessaires à la réalisation de l’objectif défini à Helsinki ;

(vi) Prenant acte des engagements pris par les pays européens non membres de l’UE qui sont membres de l’OTAN et candidats à l’adhésion à l’UE de contribuer à la mise sur pied des capacités de réaction rapide de l’Union européenne,

RECOMMANDE AU CONSEIL

1. De veiller à ce que les 28 pays membres, membres associés, associés partenaires et observateurs de l’UEO soient associés au mieux, selon leur statut, aux opérations de gestion de crise dans le cadre d’opérations conduites par l’UE, tant au niveau gouvernemental que parlementaire ;
2. D’inciter les gouvernements des pays membres de l’UE à :

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EXPOSÉ DES MOTIFS

1. Lors du sommet de l’Union européenne d’Helsinki (11-12 décembre 1999), «le Conseil européen a souligné sa détermination de développer une capacité autonome de décider et, là où l’OTAN en tant que telle n’est pas engagée, lancer et conduire des opérations militaires sous la direction de l’Union européenne, en réponse à des crises internationales ». Il a été convenu par ailleurs que « ce processus évitera d’inutiles doubles emplois et n’implique pas la création d’une armée européenne ».
2. Le principe d’une « entité européenne de défense » est acquis depuis le sommet franco-britannique de Saint-Malo, par lequel le Royaume-Uni a admis que l’Union européenne puisse recourir à des moyens militaires hors du cadre de l’OTAN. Il faut désormais inscrire ce principe dans les faits. Les Conseils européens d’Helsinki et de Feira se sont attelés à cette tâche ambitieuse, et leurs efforts ont été formalisés dans le Traité de Nice du 11 décembre 2000. Les principaux objectifs de capacité étant atteints, la conclusion d’arrangements avec l’OTAN et la mise en place définitive des structures et des capacités sont encore en cours.
3. L’enjeu principal de la défense européenne est de définir et concrétiser une capacité autonome de l’Union européenne (UE) en matière de gestion et de prévention des crises, c’est-à-dire d’en faire « un acteur international complet », comme le souligne le Général Kelche, chef d’état-major des armées françaises. L’UE doit disposer de moyens et capacités lui permettant, lors d’une opération, de «savoir, choisir et conduire». Cela signifie disposer de renseignements, évaluer la situation, planifier une action, puis la mener avec efficacité aux divers niveaux de commandement, sans dépendre de capacités extérieures aux Etats membres, notamment américaines, tout en restant à l’intérieur du réseau existant d’organisations internationales traitant des questions de sécurité (ONU, OSCE, Conseil de l’Europe), et dans le cadre d’une relation transparente avec l’OTAN.

1. Etat des lieux

4. Lors du Conseil européen de Nice, l’Union européenne s’est dotée de nouveaux instruments dans le domaine de la sécurité et de la défense en décidant de mettre sur pied une capacité autonome de décider et d’agir «là où l’OTAN est tant que telle n’est pas engagée». L’UE a ainsi poursuivi la définition et la mise en oeuvre de capacités civiles et militaires de gestion de crise, ainsi que la création de structures politiques et militaires permanentes et la conclusion d’arrangements permanents sur la consultation et la coopération UE-OTAN. Ces arrangements permettront, lors de la gestion militaire des crises par l’UE, la consultation et la participation des Etats européens membres de l’OTAN ne faisant pas partie de l’UE et d’autres pays candidats à l’adhésion à l’UE. Des arrangements sur la consultation et la participation d’autres partenaires potentiels sont également prévus. Ces outils conféreront à l’UE une capacité de gestion globale des crises et de prévention des conflits au service de la PESD, lui permettant de couvrir l’éventail complet des missions de Petersberg². Ces nouveaux instruments de politique européenne de sécurité et de défense (PESD) n’impliquent pas la création d’une armée européenne.

2. Les décisions du sommet de Nice

5. Le travail de la présidence française de l’Union européenne s’est concentré sur la création de structures permanentes de gestion de crise, la définition de capacités militaires européennes, la poursuite des travaux en vue d’établir des relations institutionnelles avec l’OTAN et les pays non membres de l’UE, et la mise en oeuvre des objectifs en matière de police. Les principaux objectifs fixés à Feira ont été atteints et la transformation des organes intérimaires en structures permanentes a fait l’objet d’une décision du Conseil le 22 janvier 2001.
6. La conférence d’engagement de capacités du 20 novembre 2000 à Bruxelles a marqué une étape importante de ce processus. Elle a rassemblé les engagements nationaux correspondant aux objectifs de capacités militaires du Headline Goal fixé à Helsinki. Bien qu’il reste des lacunes à combler, la réalisation de l’objectif global pour 2003 semble en bonne voie. Les Etats s’appuieront notamment sur un mécanisme d’évaluation assurant le suivi des progrès effectués et l’adaptation aux objectifs, tandis que les aspects civils de la gestion de crise seront mieux pris en compte. S’il est prématuré de juger de la solidité des instruments avant tout engagement concret, et que pèsent encore de fortes incertitudes, budgétaires notamment, la mise en place de la nouvelle architecture de défense européenne s’est néanmoins effectuée dans un climat de cohésion et de consensus.
7. Le rôle de l’OTAN comme fondement de la défense collective de ses membres et acteur important dans la gestion de crise demeure inchangé. Les liens entre l’UE et l’OTAN s’en trouveront même renforcés, car «le développement de la PESD contribue à la vitalité d’un lien transatlantique rénové». Un «partenariat stratégique» dans la gestion des crises doit s’établir dans le respect de l’autonomie de décision et de la nature différente des deux organisations. Toute opération de l’UE se fonde sur une base juridique internationale et européenne solide (la charte des Nations unies, les Traités sur l’Union européenne) et sera effectuée en coopération avec d’autres organisations internationales telles que l’ONU, l’OSCE et le Conseil de l’Europe, outre l’OTAN. A cet égard, l’UE «reconnaît la responsabilité première du Conseil de sécurité des Nations unies en matière de maintien de la paix et de la sécurité internationale».
8. Enfin, lors du sommet de Nice, l’UE a modifié le rôle dévolu à l’UEO dans le précédent Traité d’Amsterdam (modification des articles 17.1 et 17.3 du TUE) en lui reprenant sa fonction de «gestion de crise», comme l’avait prévu le Conseil des ministres de l’UEO à Marseille, et en incorporant des fonctions appropriées, sous forme «d’agences», du Centre satellitaire et de l’Institut d’études de sécurité. Ce dernier développera, en outre, des activités similaires au «Forum transatlantique» de l’UEO. Les missions sous mandat de l’UEO non achevées en 2001 seront reprises ; ainsi, l’UE assurera la gestion directe de la coopération technique en matière de police en Albanie, tandis que la mission de déminage en Croatie sera achevée.
9. L’UE a déclaré que son objectif est «d’être rapidement opérationnelle»³ ; une mise en place rapide des structures est donc attendue. Une décision doit être prise à cet effet au plus tard au Conseil européen de Laeken/Bruxelles. Ainsi, avant même que ne soient atteints tous les objectifs en matière de capacités militaires (prévus pour 2003) et en présumant la conclusion rapide des arrangements avec l’OTAN, l’UE veut pouvoir s’appuyer sur ses propres structures et se dispenser des outils mis à sa disposition par l’UEO. Par exemple, la poursuite au même rythme des exercices auparavant effectués par l’UEO, dont le prochain a lieu en juin 2001 avec l’OTAN, pourrait opportunément lui permettre de profiter de l’expérience acquise par l’UEO.
10. Mais l’UE ne court-elle pas le risque de précipiter son «entrée en scène» et d’être obligée, en cas d’opération, de recourir aux capacités de l’OTAN, faute de préparation suffisante ? Une défense européenne ne disposant pas de capacités réelles pendant plusieurs années peut conduire à un échec de la PESD, alors que l’UE cherche à s’affirmer comme acteur politique sur la scène internationale. Aussi la préservation de l’autonomie de décision et d’action de l’UE est-elle l’enjeu stratégique et politique essentiel de l’Europe de la défense qui doit mobiliser tous les Etats de l’UE.

11. Le processus engagé depuis le Conseil européen de Cologne doit permettre à l’Union européenne « d’assumer la globalité de la gestion de crise ». L’UE a donc décidé de se doter d’une structure de décision et de conduite d’opérations impliquant un recours à la force, en vue de « développer une approche européenne, cohérente et globale de gestion de crise et de prévention des conflits » en liant aspects civils et militaires, et en se rendant apte à toutes les missions de Petersberg. A ce titre, la création d’une chaîne décisionnelle et de commandement strictement européenne est la clé de l’autonomie de décision et d’action de l’UE.
12. L’UE a donc créé des organes permanents, politico-diplomatiques et militaires (le Comité politique et de sécurité ou COPS, le Comité militaire ou CMUE et l’Etat-major ou EMUE). Elle entend institutionnaliser ses relations avec l’OTAN dans le cadre d’arrangements permanents, et accueillir les contributions de tout autre Etat européen volontaire. Elle souhaite enfin la création d’une synergie entre gestion civile et gestion militaire des crises.

1. Organe politico-diplomatique : le COPS

13. Au coeur du nouveau dispositif institutionnel européen de la PESD se trouve le Comité politique et de sécurité (COPS). Il propose au Conseil des objectifs politiques et recommande des options stratégiques ; il est assisté par un Comité militaire et par le Comité pour les aspects civils de la gestion de crise (mis en place depuis le 24 mai 2000). Clé de l’autonomie de l’UE en matière de PESD, le COPS a donc un rôle central dans la définition et le suivi de la politique de gestion civilo-militaire de crise, comme force d’initiative, de communication et d’action.
14. Composé des représentants permanents des pays membres (pour la plupart les mêmes qu’au Conseil permanent de l’UEO), il exerce en outre le contrôle politique et la direction stratégique d’une opération de gestion de crise. Selon l’approche d’Helsinki, le COPS est la « cheville ouvrière » de la politique européenne de sécurité et de défense : sous l’autorité du Conseil, « il traite tous les aspects de la PESC, y compris la PESD », mais « sans préjudice du rôle de la Commission ». Le Secrétaire général/Haut représentant pour la PESD (SG/HR) peut présider le COPS, après consultation de la présidence.
15. En temps normal, le COPS exerce notamment les fonctions suivantes : tout d’abord, au profit du Conseil Affaires générales, il est chargé de suivre la situation internationale et d’émettre des avis à son intention. Ensuite, il est l’« interlocuteur privilégié » à la fois du SG/HR, des représentants des quinze membres, ainsi que des pays alliés non UE (membres européens de l’OTAN et/ou candidats à l’UE). Il conduit le dialogue politique sur la PESD en animant différents groupes de travail. Enfin, il donne les orientations aux autres organes chargés de la PESD : le Comité militaire et le Comité pour les aspects civils de la gestion de crise auxquels il adresse des directives, et dont il reçoit avis et recommandations. Il assume également, sous l’autorité du Conseil, la responsabilité de la direction politique du développement des capacités militaires, avec l’avis du CMUE, assisté de l’EMUE.
16. En temps de crise, « le COPS est, en principe, l’instance du Conseil qui traite des situations de crise et examine toutes les options envisageables pour la réponse de l’Union ». « Ainsi le Conseil, dont les travaux sont préparés par le Coreper, et la Commission sont les seuls compétents, chacun dans leur domaine de compétence respective et selon les procédures fixées par les Traités, pour prendre des décisions juridiquement contraignantes. ⁴ » Lors d’une crise, le COPS saisit donc le Coreper « en temps utile ». Il propose des objectifs politiques, recommande des options cohérentes de résolution de la crise, élabore un avis à l’intention du Conseil en vue d’une action commune, surveille la mise en oeuvre des mesures, les évalue, et centralise les informations sur les actions envisagées par la Commission ou par les Etats membres à leur niveau. Dans le cas d’une réponse militaire à une crise, le COPS joue alors un rôle de « contrôle politique et de direction stratégique » des opérations, sur la base des avis et recommandations du CMUE.
17. La prise de décision en cas de crise revient au Conseil Affaires générales, mais il est question de la déléguer pour les affaires courantes en temps d’opération au Secrétaire général, tandis qu’est suggérée la création d’un conseil des affaires de défense réunissant ministres des affaires étrangères et de la défense des Quinze. Le COPS supervise la mise en oeuvre de la décision et en évalue les effets. Pour le lancement d’une opération, les procédures entre les acteurs sont celles en vigueur au sein du Conseil. Le COPS adresse une recommandation, appuyée sur les avis du CMUE, sur la base de laquelle le Conseil prend sa décision.
18. Pendant l’opération éventuelle, le SG/HR agit sur avis conforme du COPS pour mettre en oeuvre son contrôle politique et sa direction stratégique. Le SG/HR rend compte de son action au Conseil sous forme de rapport présenté par le COPS. Pour exercer ses fonctions, le COPS s’appuie sur le «Centre de situation» qui lui fournit toute information utile à la gestion de crise, et dont les activités sont orientées par le SG/HR. Par ailleurs, le Comité militaire, assisté de l’Etat-major, transmet les directives du COPS au commandant d’opération. Le COPS recueille aussi l’avis du Comité des contributeurs pour la gestion courante de l’opération, en associant ainsi à ses décisions tous les Etats participant à l’opération.
19. Afin de donner une cohérence institutionnelle à l’élaboration de la PESD, il convient d’être attentif à la place et à l’autorité qui seront reconnues au COPS. Au sein du deuxième pilier en particulier, un rapport clair doit être établi, notamment à l’égard du Coreper, ce dernier devant se limiter à la vérification de la conformité juridique des décisions. En temps de crise, il convient de savoir si le Conseil Affaires générales lui déléguera un pouvoir de décision. A l’égard du Comité politique (COPO), qui est formé des directeurs politiques des Quinze et définit la politique générale du deuxième pilier de l’Union, le COPS doit jouer pleinement son rôle en traitant toutes les questions de sécurité. Il doit enfin compter avec la Commission qui jouit de facto d’attributions importantes en matière de PESD du fait de l’intégration des aspects civils et militaires de la gestion de crise.
20. Nous constatons que les différentes cellules nouvelles ou préexistantes risquent fort d’entrer en concurrence les unes avec les autres dans leurs activités de conseil des instances de décision, si elles ne relèvent pas d’une autorité directe qui les fédère. Par exemple, l’UPPAR (Unité de planification de la politique et d’alerte rapide), est un organisme à la disposition du SG/HR pour la gestion des crises : quel sera son rôle à l’avenir par rapport à la Direction générale extérieure ? Le maintien de l’UPPAR telle quelle auprès du SG/HR est-il souhaitable et ne pourrait-elle pas plutôt être intégrée dans cette direction ? Pour l’instant, un accord est acquis sur l’organisation du Centre de situation dont le personnel viendra de l’UPPAR et de l’Etat-major.

2. Les organismes militaires

21. Le Conseil européen d’Helsinki a décidé d’instituer un organe militaire permanent « afin que l’UE puisse assumer ses responsabilités pour l’ensemble des activités de prévention des conflits et des missions de gestion de crise définies dans le Traité sur l’UE, les missions de Petersberg ». En conséquence, un Comité militaire de l’Union européenne (CMUE) a été mis en place et son premier président devait être nommé en avril 2000.
22. Le CMUE est composé des quinze chefs d’état-major des armées des Etats membres (CEMA), représentés en temps normal par leurs délégués militaires (Repmil), auxquels se joint, le cas échéant, le commandant de l’opération en cours. Chargé de traduire en termes militaires les directives du COPS, le CMUE est l’organe militaire le plus élevé au sein du Conseil. Sa mission est double : il est chargé d’une part de fournir au COPS des recommandations et des avis sur toutes les questions militaires au sein de l’UE. D’autre part, il exerce la direction militaire de toute activité menée dans le cadre de l’UE, et à ce titre coiffe l’Etat-major de son autorité.
23. En temps normal, le CMUE est tout d’abord une enceinte de consultation et de coopération militaire entre les Etats membres dans le domaine de la prévention des conflits et de la gestion des crises. Avec les autres Etats non membres de l’UE, notamment ceux qui sont membres de l’OTAN, ainsi qu’avec d’autres organisations internationales, il assure les relations militaires extérieures de l’UE. Il conseille en outre le COPS sur toute question militaire dans le cadre des directives reçues (par voie de recommandations et avis militaires). Il lui revient également de développer un concept général sur les aspects militaires de la « gestion des crises », d’évaluer les risques de crises et leurs implications militaires en s’appuyant sur les analyses du Centre de situation. Enfin, en vue d’opérations éventuelles, il évalue les besoins en capacités militaires et en donne une estimation financière.
24. En cas de crise, le CMUE doit tout d’abord, à la demande du COPS, adresser une directive initiale au directeur général de l’EMUE (DGEMUE), afin que celui-ci élabore et lui présente des options militaires stratégiques. Après les avoir évaluées, il les transmet au COPS, assorties d’un avis militaire. Sur la base de la décision du Conseil, il autorise alors l’élaboration d’une « directive initiale de planification » destinée au commandant de l’opération. Enfin, s’appuyant sur l’évaluation de l’EMUE, il adresse au COPS avis et recommandations sur le concept d’opération (CONOPS) et le plan d’opération (OPLAN) préparés par le commandant de l’opération. Au cours de celle-ci, le CMUE traite les aspects militaires du contrôle politique et de la direction stratégique de la situation. Il contrôle la bonne exécution des opérations militaires et siège au Comité des contributeurs.
25. Conçu sur le modèle du Comité militaire de l’OTAN, le CMUE est présidé par un officier général trois ou quatre étoiles (le PCMUE), de préférence ancien CEMA d’un Etat membre, désigné par le Conseil sur recommandation du CMUE. Il exerce un mandat de trois ans, sauf circonstances exceptionnelles. Il représente le CMUE au COPS, et au besoin au Conseil. Le CMUE est assisté par un groupe de travail (Groupe CMUE). Parmi ses autres fonctions, il doit notamment assister au réunions du Comité militaire de l’OTAN et peut y intervenir, de même que le DSACEUR participe au CMUE.

26. L’état-major de l’Union européenne (EMUE) est en pratique un état-major à la disposition du Comité militaire, qu’il assiste. Sa principale mission est d’assurer l’alerte rapide, l’évaluation de situation et la planification stratégique pré-décisionnelle en cas de crise émergente. L’importance de l’EMUE est incontestable : il est la source de l’expérience et du savoir-faire militaire de l’Union européenne. La coordination avec l’OTAN sera réglée dans un document à venir relatif aux arrangements permanents avec l’UE, tandis que seront nouées des « relations appropriées » avec des correspondants précis à l’ONU et à l’OSCE.
27. L’EMUE est administrativement un service du Secrétariat du Conseil, rattaché au SG/HR. Il est dirigé par un directeur général, officier général trois étoiles OTAN, et travaille sous la direction du CMUE. L’état-major est organisé de façon classique, comme les états-majors OTAN de ce type, avec cinq divisions : politique et plans, renseignement, opérations/exercices, logistique et ressources, communication et systèmes d’information. Il comprend plus d’une centaine d’officiers, dont une trentaine pour la seule division renseignement, élément clé de l’autonomie d’évaluation de situation. En cas de crise, l’EMUE pourra mettre en place des cellules spécialisées, chargées d’évaluer la situation et de préparer les options stratégiques en faisant appel, si nécessaire, à un renfort de personnel temporaire.
28. En temps normal, l’EMUE formule des recommandations sur le concept de gestion de crise et sur la stratégie militaire générale de l’UE. Il contribue aussi au processus d’élaboration, d’évaluation et de réexamen des objectifs en termes de capacités militaires, en tenant compte du besoin, pour les Etats membres concernés, d’assurer la cohérence avec les processus d’établissement des plans de défense de l’OTAN (DPP) et le processus de planification et d’examen du Partenariat pour la paix (PARP). En outre, il est responsable du suivi, de l’évaluation et de la formulation de recommandations pour ce qui concerne l’entraînement, les exercices et l’interopérabilité des capacités militaires.
29. En temps de crise, l’EMUE doit assister le Comité militaire dans sa contribution aux directives de planification du COPS, et élaborer des options militaires stratégiques servant de base aux avis militaires du CMUE. De plus, il identifie les forces pouvant intervenir en liaison avec les planifications nationales et celles, au besoin, de l’OTAN. Il assiste enfin le commandant des opérations dans ses relations avec les pays tiers contributeurs et pour la préparation de la « conférence de génération de forces ». Pendant une opération, agissant sous la direction du CMUE, il assure le suivi des aspects militaires des opérations et l’analyse stratégique en liaison avec le commandement opérationnel, en vue de conseiller le COPS. Au besoin, il fournit de nouvelles options au CMUE.
30. De même que pour le COPS à l’égard de la Commission ou du Coreper, l’EMUE aura à disputer sa fonction d’expertise à des structures déjà existantes, avec lesquelles il faudra définir une articulation exacte, comme l’UPPAR et la «Direction générale extérieure» relevant du Secrétariat général, qui ne comportent pas de militaires. En pratique, c’est dans le cadre du Centre de situation que se fera la synthèse de l’évaluation de la situation dans ses aspects civils et militaires, puisque l’UPPAR et l’EMUE y participeront conjointement. Enfin, des questions sont encore soulevées sur la classification et la protection de l’information.

31. En cas d’opération conduite par l’UE, la chaîne de commandement comportera trois niveaux d’état-major (EM) :

32. Une distinction est nécessaire entre le cas où l’UE recourt aux moyens et capacités de l’OTAN et celui où elle conduit l’opération de manière autonome. Dans le premier cas, les négociations sont toujours en cours pour que l’OTAN mette à disposition de l’UE ses capacités de planification, un état-major d’opérations et un état-major déployé sur le théâtre de type GFIM (groupe de forces interarmées multinationales).
33. Dans le deuxième cas, l’UE appliquera le principe de la « nation cadre ». Le Conseil choisira une nation cadre qui mettra à la disposition de l’UE un état-major interarmées de commandement d’opération de niveau stratégique, en vue de le multinationaliser avec des participants de tous les pays contributeurs. Les arrangements seront préparés entre certains états-majors pré-identifiés dès le temps de paix.
34. A cet égard, votre rapporteur insiste comme dans le précédent rapport sur la nécessité de doter à terme l’Union européenne d’un véritable état-major multinational permanent de commandement d’opération de niveau stratégique. Le caractère permanent contribuera au développement de la coopération étroite, au niveau stratégique et opérationnel, entre les 15 états-majors d’armées nationaux, au bon fonctionnement des services de l’EMUE et au bon déroulement des opérations en cas de crise. C’est en effet à ce niveau qu’il manque un maillon à la chaîne de commandement, ce qui risque de rendre l’UE, dans certains cas, très dépendante de l’OTAN, y compris au plan politique.

3. Relations de l’UE avec l’OTAN

35. Au cours du deuxième semestre 2000, la présidence française a poursuivi le travail d’établissement d’une « étroite collaboration », en vue d’une « relation permanente et efficace entre les deux organisations » et de l’établissement d’un véritable « partenariat stratégique » au moyen « d’arrangements permanents de consultation et de coopération ». Lors du Conseil européen de Nice, l’Union européenne a fait ainsi une proposition à l’OTAN dans l’annexe VII du projet de rapport de la présidence française, en vue d’institutionnaliser définitivement leurs relations. Cette proposition n’a pas encore reçu l’agrément de l’Alliance atlantique, notamment à cause de l’opposition de la Turquie.
36. Eu égard au rôle traditionnel qu’entendent toujours jouer les Etats-Unis en Europe et à l’enchevêtrement des organisations internationales de sécurité, la nécessité d’une relation UE/OTAN transparente et équilibrée est primordiale. Des « relations confiantes » se sont d’ores et déjà établies grâce à des rencontres régulières entre le COPS et le Conseil atlantique, complétant le travail des quatre groupes⁵ ad hoc mis en place à Feira et celui des experts sur les capacités (HTF plus). Un accord intérimaire de sécurité et de défense a été par ailleurs signé entre les deux secrétaires généraux, ouvrant la voie aux arrangements permanents.
37. Conformément aux décisions du Conseil européen d’Helsinki, le partenariat stratégique UE/OTAN couvrira les questions de sécurité, de défense et de gestion de crise d’intérêt commun. La relation entre les deux organisations devra assurer une « consultation efficace, une coopération et une transparence » dans le but « d’apporter la réponse militaire la plus appropriée et de garantir une gestion efficace d’une crise ».
38. Le Conseil européen de Feira a ensuite établi les principes directeurs suivants : le respect total de l’autonomie de prise de décision de l’UE, le renforcement mutuel des capacités UE et OTAN, l’égalité et le respect de la différence de nature entre les deux organisations, dont le partenariat stratégique repose sur des valeurs communes, et l’absence de discrimination à l’égard des Etats membres. Comme le prévoyait le communiqué du sommet de Washington, publié le 24 avril 1999, l’UE a aussi demandé la garantie d’accès aux moyens et capacités de l’OTAN, notamment de planification. Enfin, le principe de réciprocité s’appliquera en matière d’information et de mise à disposition des moyens respectifs des deux organisations.
39. En temps normal, le rythme et la nature des consultations ont fait l’objet d’un consensus entre l’UE et l’OTAN. Au premier niveau, elles réuniront régulièrement :

40. Un dialogue complémentaire s’établira selon les besoins, notamment en cas de recours aux compétences et expertises de l’OTAN. Conformément aux dispositions du TUE et sur une base de réciprocité, invitation sera ainsi faite au Secrétaire général de l’OTAN de se joindre aux réunions ministérielles de l’UE (notamment de la défense), au président du Comité militaire pour les réunions des comités militaires, et au DSACEUR à ce même niveau, au titre du pilier européen de l’OTAN et de son rôle potentiel dans les opérations conduites par l’UE. Une relation suivie a également été jugée « souhaitable et utile » entre les Secrétaires généraux ou leurs adjoints, les secrétariats et les états-majors, sur la base des directives du CMUE, pour répondre aux principes de transparence et d’échanges de documents, et devant faire l’objet de comptes rendus réguliers au COPS et au CMUE.
41. En temps de crise, les relations consisteront essentiellement en un échange d’informations et, éventuellement, la mise à la disposition de l’UE par l’OTAN de certains moyens et capacités. Il faut distinguer trois cas : l’émergence de la crise, l’opération sans recours à l’OTAN, l’opération faisant appel aux capacités et moyens de l’OTAN.

42. Le recours aux moyens et capacités de l’OTAN se réalisera dans le cadre de la mise en oeuvre des décisions de l’OTAN prises lors du sommet de Washington, faisant suite aux résolutions dites de «Berlin plus» (sur l’identité européenne de sécurité et de défense). Lors du sommet de Nice, l’UE a ainsi demandé à l’Alliance atlantique, sans avoir obtenu de réponse à ce jour :

43. L’accord de sécurité intérimaire actuel permet seulement la circulation de documents, mais on ne sait quel sera le niveau de confidentialité de l’information échangée. Les arrangements pour les relations UE/OTAN en temps de crise, sur le rôle du DSACEUR (commandant potentiel d’une opération recourant aux moyens de l’OTAN) et la garantie d’accès aux moyens de planification sont toujours particulièrement attendus. En fait, le recours aux moyens de l’OTAN reste toujours soumis à la décision politique des Etats-Unis, voire d’autres alliés : les Américains laisseront-ils se développer, au sein de l’OTAN, un pilier purement européen avec sa propre chaîne de commandement que l’UE pourrait actionner à sa guise ?
44. Pour qui connaît les rouages de l’Alliance, la possibilité d’isoler une chaîne proprement européenne au sein de l’OTAN paraît douteuse. Les Etats-Unis développent en effet une position très réservée à l’égard du développement d’une défense européenne autonome : ils souhaitent que le DSACEUR soit dans tous les cas le commandant des forces européennes, que les rencontres UE/OTAN se tiennent en format à 23 (les 19 membres de l’OTAN et les 4 membres de l’UE non membres de l’OTAN) au lieu de 15 + 6 (Etats européens de l’OTAN non membres de l’UE⁶) ; ils souhaitent aussi exclure les forces américaines de l’accès garanti de l’UE à l’OTAN et se réserver un droit de « final say », dit de « premier refus ».
45. Toutefois, un accord politique général sur le contenu des arrangements et le rythme des consultations a été accepté. L’enjeu principal est le respect de l’autonomie de décision de l’UE. Le droit de premier refus des Etats-Unis a donc été écarté par les Quinze. Cependant, l’influence des Etats-Unis se fera toujours sentir : comme l’a dit lui-même le ministre français de la défense, Alain Richard, lors de la conférence d’engagement de capacités : « il n’y a pas de perspectives dans laquelle l’Europe utiliserait ses capacités collectives contre la volonté de l’OTAN »⁷.
46. L’OTAN ne doit pas pouvoir, certes, même par sa simple présence, influencer la décision des Quinze. Mais autonomie ne signifie pas séparation totale. Si l’UE entend développer sa propre capacité de planification, elle compte aussi s’appuyer sur l’OTAN, notamment dans le contexte d’une opération utilisant des moyens et capacités de cette dernière. L’UE s’appuiera donc selon les cas sur le SHAPE (PC stratégique de l’OTAN), sur les capacités de planification du SACEUR (CJPS) ou sur les PC stratégiques nationaux/multinationaux. Les capacités de planification sont la clé des opérations, indispensable pour traduire une option stratégique en concept d’opération et couvrir les trois niveaux de planification nécessaires : stratégique, opératif et tactique.
47. Il n’en demeure pas moins que les approches stratégiques et opérationnelles peuvent diverger entre Européens et Américains, d’où la nécessité de développer des outils propres de planification en cas d’opération dirigée par l’UE sans recours à l’OTAN. Aussi l’idée de confier l’ensemble d’une opération à une nation cadre déjà expérimentée, appuyée par d’autres pays et prédisposée selon un tour de rôle, est-elle à approfondir, malgré les moyens encore inégaux dont disposent les Etats de l’UE.

4. Relations avec les Etats non membres de l’UE

48. A Helsinki, l’UE a convenu de renforcer « dialogue, coopération et consultations » sur les questions de sécurité, de défense et de gestion de crise avec tous les pays membres de l’OTAN non membres de l’UE et tout autre pays candidat à l’adhésion dans le respect de son autonomie de décision. A Feira, l’UE a précisé que tout Etat ayant entamé un « dialogue politique » avec l’UE (Russie, Ukraine) ou se déclarant «intéressé» (Canada) peut être invité à participer à ses opérations s’il répond aux besoins des missions de Petersberg et qu’il a la volonté d’engager des moyens.
49. La conférence ministérielle du 21 novembre 2000 et les premières réunions du COPS intérimaire ont permis d’accorder les contributions aux objectifs de capacités, institué une consultation régulière hors crise et prévu une «association la plus large possible» pendant une crise. L’UE souhaite permettre à tous les Etats membres de participer aux opérations de l’UE avec les moyens de l’OTAN, même s’ils ne sont pas membres de cette organisation. Les candidatures des Etats tiers seront examinées «dans un esprit positif, selon les modalités à déterminer».
50. Le Conseil européen de Feira a posé le principe d’une structure unique, non encore dénommée, associant aux Quinze l’ensemble des pays concernés pour permettre le dialogue avec les pays de l’OTAN non membres de l’UE (format 15 + 6) et les candidats à l’UE non membres de l’OTAN (format 15 + 6 + 9 dit 15+15)⁸. Le fonctionnement de cette structure s’appuiera sur le cadre des accords existants de dialogue et de coopération. En période de routine, est prévu un échange d’informations une fois par semestre avec la Troïka au sein du COPS. En outre, la présidence française a proposé un schéma indicatif pour des arrangements permanents de consultation «pragmatiques et efficaces», dont la fréquence et les modalités seront fonction des besoins. Par présidence, au moins deux réunions en formation UE + 15 seront organisées, et deux autres en formation UE + 6 (membres européens de l’OTAN mais non de l’UE).
51. Une rencontre ministérielle tous membres confondus se déroulera en outre une fois par présidence. Le COPS jouera un rôle essentiel dans cette structure de dialogue en ajoutant des réunions au niveau des représentants au Comité militaire et de l’Etat-major (en particulier pour les questions relatives aux objectifs de capacités). Ces réunions compléteront les rencontres organisées dans le cadre du dialogue politique renforcé en cours en matière de PESC. Chaque Etat pourra nommer un interlocuteur auprès du COPS et un officier sera accrédité auprès de l’EMUE.
52. En période de crise, des consultations supplémentaires seront organisées en trois étapes sous la conduite de la Troïka ou du SG/HR. Tout d’abord, la phase pré-opérationnelle (avant la décision du Conseil) exigera une intensification des consultations à tous les niveaux pour identifier les contributeurs potentiels et les informer des intentions de l’UE (notamment en matière d’options militaires) en privilégiant les six membres européens de l’OTAN non membres de l’UE. En phase opérationnelle (après le choix d’une option stratégique par le Conseil), tous les Etats qui se sont portés a priori contributeurs seront informés de la planification opérationnelle en cours afin que soient précisés la nature et le volume de leur contribution. En cas de crise régionale, les pays membres de l’UE dont les intérêts vitaux sont en danger ou dont le voisinage l’exige, doivent avoir le droit de faire partie de la Troïka et de jouer un rôle primordial dans les phases pré-opérationnelles et opérationnelles. La connaissance de l’environnement militaire, où les opérations vont se déclencher, peut assurer la protection des intérêts nationaux et européens à la fois.
53. Après approbation de la planification opérationnelle par le Conseil, celui-ci les invitera formellement à participer à l’opération selon les dispositions prévues à Helsinki. Deux cas de figure se présentent alors :

54. La planification opérationnelle aura lieu au sein des organes de l’Alliance en cas de recours à ses moyens et concernera donc les membres européens de l’OTAN non membres de l’UE. Si au contraire, l’UE mène une action autonome, les Etats contributeurs seront représentés par des officiers de liaison auprès des états-majors européens de planification stratégique et adresseront leur contribution au commandement de l’opération. Enfin, au cours d’une «conférence de génération de forces», les contributions nationales seront évaluées et mises en adéquation avec les besoins de l’opération qui pourra être formellement lancée. Pour le suivi courant de l’opération, un Comité des contributeurs sera institué, où chaque pays aura les mêmes droits et obligations.
55. Le Comité des contributeurs sera au cœur de la gestion courante de l’opération en tant que «forum principal de consultations» entre les Etats participants concernés par les décisions du Conseil ou du COPS, auquel il fournira avis et recommandations pour d’éventuelles adaptations de la planification opérationnelle. Les organes de l’UE le tiendront informé du déroulement de l’opération. Le Comité pourra entendre le commandant d’opération, l’assister pour tous les problèmes ne relevant pas de sa compétence, et lui fournir avis et recommandations pour d’éventuelles adaptations de la planification ou des objectifs. Pendant l’opération et pour sa conduite au jour le jour, tout Etat contributeur jouira des mêmes droits et obligations que les Etats membres de l’UE. Le Conseil prendra la décision de mettre un terme à une opération, après avoir consulté tous les Etats contributeurs, de même que le COPS et le CMUE prendront leur avis en compte pour la planification de la fin de l’opération.
56. Tous les membres de l’UE pourront par ailleurs assister aux travaux du Comité des contributeurs, qu’ils le soient eux-mêmes ou non, mais sans pouvoir intervenir dans la gestion courante de l’opération. Les travaux ne pourront pas porter préjudice aux consultations effectuées dans le cadre de « la structure unique » de consultation UE/OTAN (UE + 15). Le Comité sera présidé par un représentant du SG/HR ou de la présidence de l’UE en cours, assisté du président du CMUE ou de son adjoint, en présence «des représentants au COPS». Le DGEMUE et le commandant d’opération pourront aussi y assister. Les résultats des travaux seront transmis au COPS et au CMUE par le président. Après une opération, il pourra lui être demandé de fournir son appréciation des leçons qui en ont été tirées.
57. Le Comité des contributeurs apparaît ainsi comme l’instance de représentation et de consultation des contributeurs auprès des organes de l’UE en charge de l’opération, sans pouvoir toutefois la contrôler directement. Gageons qu’une telle coopération sur le terrain au cours d’actions communes renforcera un esprit de défense commune en Europe. Cette association d’Etats non membres de l’UE aux opérations de l’Union ne doit pas se faire au préjudice de la poursuite, par ailleurs, des consultations déjà engagées avec d’autres Etats impliqués dans la sécurité européenne ou internationale, notamment avec la Russie. L’exemple du Canada, pays non européen mais intéressé aux actions de l’UE, est particulier : l’UE a formulé à son égard des promesses d’« attention spéciale » en général et de «consultations intensifiées» en cas de crise, notamment en raison d’un intérêt pratique dans le cas d’un recours aux moyens de l’OTAN.
58. Reste le cas particulier de la Turquie qui a usé de son veto lors de la réunion du Conseil de l’Atlantique nord du 15 décembre 2000 pour refuser à l’UE un accès automatique aux capacités de planification opérationnelle de l’OTAN, tout en étant par ailleurs candidate à l’adhésion à l’UE. Mais, pour la plupart des membres de l’UE, la Turquie, en tant que pays candidat à l’UE, ne peut prôner un système qui affaiblirait le club dans lequel elle aspire à entrer un jour.

5. La gestion civile des crises

59. Le Conseil européen de Nice a invité le Comité chargé des aspects civils de la gestion des crises, institué le 22 mai 2000, à poursuivre ses travaux dans les quatre domaines fixés à Feira : police, Etat de droit, administration et protection civiles. L’UE entend en effet se doter de capacités concrètes, pouvant éventuellement être mises à la disposition des organisations internationales comme l’ONU ou l’OSCE. Les travaux, présentés à la conférence de Nice, portent sur la création d’une force internationale de police et sur ses concepts d’emploi.
60. En premier lieu, les Etats membres se sont engagés à fournir volontairement d’ici à 2003 jusqu’à 5 000 policiers, dont 1 000 déployables dans les trente jours, pour des missions internationales de prévention des conflits et de gestion de crise. Le Comité chargé des aspects civils de la gestion de crise poursuit ses travaux pour mettre au point une méthode et des concepts d’emploi, fournir une expertise permanente en matière de police auprès du Secrétariat du Conseil, animer la coopération avec les autres organisations internationales (ONU, OSCE, Conseil de l’Europe) et examiner les contributions non UE.
61. En second lieu, ce Comité a défini quatre principes directeurs pour la mise en oeuvre des missions des forces de police européenne qui devront :

62. En troisième lieu, deux concepts d’emploi des forces ont été forgés à la suite des expériences récentes menées aussi bien en Europe qu’outre-mer :

63. L’UE souhaite que les actions de police soient intégrées dès la phase de planification dans le dispositif de gestion de crise, « dans la perspective de contribuer à garantir le caractère global et cohérent de la réponse de l’UE ». La police doit rétablir non seulement la sécurité publique, mais favoriser la restauration des institutions judiciaires et pénitentiaires. Aussi les besoins prioritaires en termes de capacités concernent-ils le développement d’une base de données sur les capacités de police, l’échange d’informations entre Etats membres, la définition quantitative et qualitative des capacités à mettre en oeuvre selon les différents scénarios, la mise au point de documents génériques, la planification des besoins logistiques, la coopération dans l’entraînement des forces de police aux missions, la sélection d’éléments précurseurs, et l’interface avec les structures militaires.
64. En ce qui concerne les structures, le Secrétariat général du Conseil doit être doté « au plus tôt d’une expertise permanente en matière de police ». La troisième étape de la montée en puissance des forces de police, l’appel aux contributions volontaires, peut déjà être envisagée selon des modalités à déterminer. La présidence de l’UE doit faire des propositions pour définir qualitativement les capacités de police et préciser les besoins en matière de planification et de conduite d’opération.
65. Par ailleurs, dans le domaine des besoins financiers en cas de crise, et sur proposition de la Commission européenne, le Conseil a créé un « mécanisme de réaction rapide » destiné à permettre une réponse rapide, efficace et souple à des situations d’urgence ou de crise, ou de menace de crise. Les actions conduites dans le cadre de ce mécanisme sont mises en oeuvre par la Commission. Il lui permettra de financer des actions urgentes en passant des contrats avec des agences gouvernementales, des organisations internationales, des ONG ou des opérateurs privés.

1. L’objectif global à atteindre

66. Depuis le Conseil européen d’Helsinki (décembre 1999), une volonté et une détermination se sont clairement manifestées, parmi les membres de l’UE, de « développer une capacité autonome de décider, et là où l’OTAN en tant que telle n’est pas engagée, de lancer et de conduire des opérations militaires » sous sa direction. A cette fin, les Etats membres ont décidé de développer des « capacités militaires plus efficaces », n’impliquant pas la création d’armée européenne¹⁰ ni de « duplications inutiles », ce qui a été confirmé lors du sommet de Nice (décembre 2000) par l’adoption, par les pays membres, de la « déclaration d’engagement de capacités militaires », qui précise le but à atteindre.
67. L’objectif global (Headline Goal), d’ici à 2003, est de rendre l’UE apte à déployer, dans un délai de moins de soixante jours, et de soutenir, pendant au moins un an, des forces pouvant aller jusqu’au niveau du corps d’armée (60 000 hommes), militairement autosuffisantes, dotées de moyens de commandement, de contrôle, de renseignement, d’appui au combat et de logistique, incluant au besoin des éléments aériens et navals. Avec la présidence française de l’UE, le développement et la mise en place des capacités et moyens civils et militaires de prévention des conflits et de gestion de crise se sont accélérés.
68. Ainsi, en septembre 2000, les ministres de la défense des Quinze ont adopté le catalogue des forces et capacités nécessaires pour les missions de Petersberg, dit « Headline Goal Helsinki Catalogue » (HHC) qui a été mis au point par un groupe de travail intitulé « Headline Goal Task force » (HTF). Sous la forme d’un tableau très précis, il synthétise en une cinquantaine de pages environ les besoins identifiés pour quatre types de mission : séparation par la force des parties belligérantes, prévention des conflits, aide humanitaire et évacuation de ressortissants. Le ministre français de la défense, représentant la présidence en exercice, a déclaré à l’issue de la réunion :

2. Les contributions des pays membres de l’UE

69. La conférence d’engagement de capacités à Bruxelles¹¹ a confirmé l’adoption du catalogue des forces nécessaires, le Headline Goal Helsinki Catalogue (HHC) et les ministres de la défense des Quinze se sont engagés solennellement à « satisfaire pleinement aux objectifs » définis à Helsinki, notamment dans le cadre de la réforme de leurs forces armées, en renforçant leur capacités propres, en poursuivant les projets existants ou en gestation et en favorisant des solutions multinationales à leurs besoins. Comme l’a précisé le ministre français de la défense, représentant la présidence en exercice à l’issue de cette conférence :

« Les engagements qui ont été annoncés officiellement par les ministres (...) sont solides, précis et cohérents avec le catalogue de forces que nous avons retenu. Ils permettent de réaliser réellement le potentiel de 60 000 hommes en fonction des différentes spécialités, des différentes capacités techniques requises et en suivant différents scénarios d’emploi.

L’exigence et l’esprit de responsabilité pour la mise au point effective de cet ensemble de capacités et d’outils sera la clé de la crédibilité de l’Union européenne en la matière (...) et les engagements qui sont ceux des Européens, souvent côte à côte au cours des dernières années (...), démontrent que l’Union européenne ne part pas de rien et qu’elle a déjà démontré sa détermination et la capacité de ses forces à bien travailler ensemble ».

70. Chaque Etat s’est engagé ainsi sur une base volontaire à remplir des objectifs quantitatifs. Ces engagements ont été réunis dans le catalogue de forces, le Headline Goal Force Catalogue (HFC) qui permet d’affirmer aujourd’hui que « l’UE sera capable de conduire l’ensemble des missions de Petersberg, mais que certaines capacités ont besoin d’être améliorées, à la fois sur les plans quantitatif et qualitatif »¹². Les ministres des Quinze ont exprimé leur volonté d’améliorer notamment les capacités opérationnelles¹³ pour satisfaire aux exigences les plus fortes des missions de Petersberg, en identifiant les initiatives nécessaires, sur le plan national ou en coopération avec des partenaires, et souhaitent que ces efforts se renforcent mutuellement avec ceux déployés dans le cadre de l’Initiative sur les capacités de défense de l’OTAN (ICD).
71. Les ministres ont jugé positif l’acquis quantitatif, soit un réservoir de plus de 100 000 hommes, d’environ 400 avions et 100 bâtiments, correspondant aux besoins identifiés pour remplir les différentes missions définies dans « l’objectif global »¹⁴. Sur le plan collectif en particulier, des acquis importants sont à noter en matière de commandement, contrôle et communications. Les offres des Etats membres en états-majors nationaux ou multinationaux aux niveaux stratégique, d’opération, de force et de composante, sont en nombre satisfaisant. Une évaluation plus poussée de ces moyens sur le plan qualitatif est en cours afin de mettre à disposition de l’UE des « moyens optimaux de commandement et de contrôle ». L’EMUE doit disposer en effet dès 2001 d’une première capacité opérationnelle avec sa capacité d’évaluation de situation et de planification stratégique prédécisionnelle.
72. En ce qui concerne les capacités stratégiques collectives, les offres des Etats membres, qui s’ajoutent aux capacités du Centre satellitaire de Torrejón, sont appréciables. Des Etats se sont en effet engagés à améliorer l’accès de l’UE à leurs systèmes d’imagerie satellitaire, en développant de nouveaux équipements de type Helios II, Sar Lupe et Cosmos Skymed. Mais des « efforts sérieux seront encore nécessaires dans ce domaine pour disposer à l’avenir de davantage de renseignement de niveau stratégique ».

3. Les contributions des Etats non membres de l’UE ¹⁵

73. Les engagements des Etats membres de l’UE se voient renforcés par les contributions volontaires de quinze Etats tiers, candidats à l’UE et/ou membres non UE de l’OTAN. M. Solana affirmait en effet lors de la conférence d’engagement de capacités (novembre 2000) : « nous, Européens, considérons la sécurité en Europe comme un projet inclusif, et que tous les pays qui font partie de l’Europe, du point de vue géographique, doivent avoir un rôle à y jouer ». L’UE a donc invité tous les Etats européens non membres avec qui elle a établi un dialogue politique dans le cadre de l’OTAN ou dans celui des futures adhésions à participer à l’amélioration des capacités militaires européennes.
74. Les contributions additionnelles, annoncées par les Etats tiers lors d’une réunion à Bruxelles en novembre 2000, s’élèvent à environ 11 000 hommes (une présentation détaillée est faite dans l’annexe B du présent rapport). Comme l’a souligné le Président en exercice à l’issue de la réunion, ces offres supplémentaires sont importantes pour la flexibilité et la crédibilité de la nouvelle politique de défense européenne :

4. Le mécanisme d’évaluation

75. L’évaluation des capacités d’ici à 2003 sera assurée par un mécanisme fondé sur la Headline Goal Task Force (HTF) qui aura vocation à :

76. Dans ce cadre, les relations OTAN/UE devront répondre en outre aux principes de cohérence entre les engagements simultanés vis-à-vis de l’OTAN et de l’UE, de renforcement mutuel entre les objectifs de capacités de l’OTAN et de l’UE, et de non-duplication inutile en matière de procédures et d’information. Ce mécanisme englobera aussi la participation des pays non membres de l’UE selon les mêmes critères. Un groupe de travail sur les capacités sera mis en place par les deux organisations pour s’assurer de la cohérence des mesures de développement des capacités (ICD/Headline goal).
77. La HTF devra donc assurer progressivement l’adéquation entre le catalogue des forces requises (HHC) et celui des contributions (HFC), dans le but de combler, d’ici à 2003, les manquements et les lacunes. L’avancée des travaux sera contenue dans un Headline Progress Catalogue (HPC), qui définira aussi des priorités pour le développement des capacités militaires requises. Ce travail sera conduit en coordination avec les experts de planification de défense de l’OTAN. Le groupe UE/OTAN ainsi constitué est intitulé « HTF plus ». Cette méthode, utilisée pour l’élaboration du Headline Goal Helsinki Catalogue (HHC), s’est avérée efficace et paraît bien adaptée à la mise sur pied d’un réservoir de forces somme toute modeste comparé à l’ensemble des forces entrant dans le processus global de planification de défense de l’Alliance.

5. Les points faibles identifiés

78. De nombreux domaines en matière de capacités nécessitent des efforts soutenus. Tout d’abord, l’autonomie de décision de l’UE doit s’appuyer sur une capacité indépendante d’acquisition et de traitement du renseignement, notamment par les systèmes satellitaires. Par ailleurs, au niveau stratégique, les systèmes de commandement et de communication, ainsi que les capacités de transport tant aériennes que maritimes sont insuffisants. Ces principaux points faibles nécessiteront des investissements dont il conviendrait de partager le fardeau. Un accent particulier doit aussi être mis sur la disponibilité, la déployabilité, la capacité à durer, l’interopérabilité et le soutien logistique des forces, comme l’a montré l’expérience du Kosovo.
79. En outre, des lacunes en matière de capacités des forces sont clairement identifiables. Elles concernent :

80. Il faut donc harmoniser à court terme les programmations nationales dont la convergence sera encore plus nécessaire à l’avenir dans un contexte de réduction générale des budgets. Or, la majeure partie des budgets est affectée aux frais de fonctionnement plus qu’aux efforts d’équipements. Par rapport aux Etats-Unis, les budgets d’équipements européens sont trois fois moins élevés, pour un effort de défense global inférieur de moitié.
81. L’objet des efforts nécessaires doit être bien déterminé pour permettre des synergies entre les programmations. Des promesses d’investissements communs concernent par exemple l’Airbus A 400M et les programmes Helios et Sar Lupe. Il conviendrait donc de proposer une harmonisation des politiques budgétaires et de tendre vers l’élaboration d’une programmation commune pour éviter la dispersion des efforts. A ce titre, la restructuration de l’industrie européenne de l’armement est un signe encourageant, car elle facilite la réalisation de programmes communs comme l’avion de chasse Typhoon/Eurofighter, l’appareil de transport Airbus A 400M ou l’hélicoptère NH 90.
82. Enfin, se pose le problème de l’harmonisation des planifications de l’UE avec celles de l’OTAN. En principe, l’Initiative de capacités de défense (ICD) et le Headline Goal sont complémentaires et se renforcent mutuellement. L’effort en matière de capacités est bénéfique à l’OTAN dans la mesure où l’essentiel des capacités des Etats membres pouvant être mises à disposition de l’UE sont les mêmes que celles aujourd’hui prévues pour le bénéfice de l’OTAN. Cependant, les objectifs ne sont pas strictement identiques puisque l’OTAN d’une part doit tenir compte des besoins pour la défense collective de ses membres et, d’autre part, elle peut se contenter des moyens des Etats-Unis dans le domaine des renseignements nécessaires aux décisions de niveau stratégique.

83. Dans l’immédiat, il faut accompagner par une volonté politique forte et une action auprès des opinions publiques la montée en puissance progressive des capacités de gestion de crise tant militaires que civiles de l’Union européenne. L’UE doit se déclarer opérationnelle pour les missions de Petersberg le plus rapidement possible et au sommet de Laeken, en décembre 2001, elle doit déjà prendre acte d’une certaine capacité.
84. Il faut pour cela développer une politique d’exercices très volontariste pour roder le fonctionnement des structures politico-militaires et la chaîne de commandement, en liaison ou non avec l’OTAN.
85. La « Task Force » de l’UE (Headline Goal Task Force) doit continuer avec le même enthousiasme son travail de mise en place et d’évaluation des capacités militaires disponibles pour la gestion des crises par l’Union européenne. Il faut notamment préparer une « conférence d’engagement de programmes » sur le modèle de la «conférence d’engagement de capacités » qui s’est tenue en novembre 2000, pour que les Européens s’engagent dans des programmes communs afin de combler les lacunes existantes, notamment dans le domaine du renseignement nécessaire à l’évaluation stratégique (satellites…) et des systèmes de commandement interopérables.
86. De plus, il conviendrait de « définir une stratégie globale de gestion de crise », à l’image des doctrines que forge l’OTAN. L’Europe ne part pas de rien : certains membres ont une expérience opérationnelle développée qui pourrait être théorisée. Il doit y avoir une « manière européenne » de gérer les crises. Celle-ci doit privilégier la prévention et répugner à toute « logique d’engrenage » donnant lieu par exemple à « des déploiements de force considérables, débouchant sur des destructions et des pertes hors de proportion avec les enjeux initialement identifiés » et les résultats obtenus.
87. L’Europe doit ainsi concevoir une action globale permettant d’appréhender une crise dans toutes ses dimensions et ses étapes, notamment pour parvenir à une sortie de crise durable et envisager des solutions. Plus ambitieuse, plus généreuse, la stratégie européenne doit aussi être plus courageuse face aux crises, en ayant « le souci du jour d’après », c’est-à-dire par le contrôle constant du recours aux armes et par un engagement humain conséquent sur le terrain.
88. Acquérir une « culture de l’autonomie » ne se fera pas du jour au lendemain, mais celle-ci serait utile à des pays qui ont longtemps vécu dans la dépendance vis-à-vis des Etats-Unis ou dans le neutralisme durant la guerre froide. Encore faudra-t-il définir des intérêts communs, relancer les stratégies communes, qui aboutiraient à des actions communes. L’Europe de la défense reste liée aux développements de l’intégration politique de l’Europe.
89. L’avenir des relations avec les Etats-Unis est en jeu. L’Europe sera crédible si elle réagit et intervient rapidement et de manière autonome. Les Américains doivent pouvoir s’appuyer sur une Europe forte qui renforce l’OTAN et leur permet de se consacrer à d’autres zones plus délicates. Les Etats-Unis ne veulent pas être les « gendarmes du monde », surtout s’il s’agit de crises naissantes de basse intensité. L’Europe doit donc être prête à prendre en charge cette gestion des crises et promouvoir une relation transatlantique plus équilibrée. Comme l’a dit un journaliste américain, les Etats-Unis n’ont pas intérêt à maintenir les Européens dans un rôle de subordination politique, alors qu’ils constituent déjà une puissance économique incontestable¹⁶.

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ANNEXE I

Les Etats membres de l’Union européenne ont participé le 20 novembre 2000 à Bruxelles à la conférence d’engagement de capacités dont la tenue visait à rassembler les engagements nationaux concrets correspondant aux objectifs militaires de capacités fixés par le Conseil européen d’Helsinki. Cette conférence constitue la première étape d’un processus exigeant le renforcement des capacités militaires de gestion des crises par l’Union européenne en vue but d’atteindre l’objectif global fixé pour 2003.

Les Etats membres ont fait connaître leurs premiers engagements à cet égard :

Allemagne : 13 500 hommes, 20 navires, 93 avions.	France : 12 000 hommes, 15 navires, les satellites-d’observation Hélios, 75 avions.
Espagne : 6 000 hommes, un groupe aéronaval autour d’un porte-avions, 40 avions.	Grande-Bretagne : 12 500 hommes, 18 navires, 72 avions.
Autriche : 2 000 hommes.	Suède : 1 500 hommes.
Grèce : 3 500 hommes, 12 navires, 42 avions.	Luxembourg : 100 hommes.
Pays-Bas : 5 000 hommes.	Finlande : 2 000 hommes.
Irlande : 1 000 hommes.	Italie : 6 000 hommes.
Portugal : 1 000 hommes.	Belgique : 1 000 hommes, 9 navires, 25 avions.
Danemark : pas de contribution en raison d’une dérogation au Traité d’Amsterdam sur le volet défense.	Total : 67 100 hommes.

Ces chiffres sont provisoires. Ces contributions permettent cependant de répondre pleinement à l’objectif global défini à Helsinki, à savoir le déploiement en l’espace de soixante jours et le maintien au moins pendant un an d’une force de 60 000 hommes. Il convient de préciser que ces 60 000 hommes seront prélevés en réalité dans un réservoir de plus de 100 000 hommes, qui comprendra également 400 avions et une centaine de navires.

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ANNEXE II

0. aux décisions du Conseil européen de Nice (décembre 2000), des contributions additionnelles de pays européens non UE, membres de l’OTAN ou autres, seront prises en compte et accueillies comme une participation supplémentaire importante aux capacités militaires européennes. Ces contributions seront examinées, en liaison avec les Etats concernés, sur la base des mêmes critères que ceux appliqués aux pays membres de l’UE.

Ces forces supplémentaires doivent pouvoir, d’ici à 2003, être déployées en soixante jours, être autonomes militairement pendant au moins un an, et être en mesure d’accomplir toutes les missions de Petersberg telles que définies dans le Traité d’Amsterdam. A ce titre, les contributions annoncées dans le catalogue de forces d’Helsinki (HFC) du 23 novembre 2000, mobilisables pour une durée de six mois seulement, ont été comptées pour une demi-unité et leur personnel pour moitié.

Pays	Forces / Personnel	Unités terrestres	Forces aériennes	Forces maritimes	Disponibilité
Bulgarie	960	1 rgt méca, 1rgt génie	6 hélico	1 frégate	2001
Chypre*	176	1 cie de transport	4 hélico.	6 patrouilleurs	2001/03
Estonie	± 450	1 rgt. d’inf.	0	2 bâtiments	2001/05
Hongrie*	250	1 rgt. méca.	0	0	2001
Islande	25 à 50 civils	Policiers,méde-cins, ingénieurs	0	0	2003/04
Lettonie*	± 85	1 cie d’inf.	0	2 bâtiments	2001/03
Lituanie*	750 à 1500	3 rgts. d’inf.	1 avion	1 frégate	2000/03
Malte	35	1 peloton d’inf.	0	0	2003
Norvège*	± 600	½ rgt. d’inf.	7 avions 2 hélico.	2 bâtiments	2001/03
Pologne*	± 500	½ brigade	1 avion 2 hélico.	2 bâtiments	2003
Roumanie*	1300	1 rgt. méca, 1 rgt. du génie	0	4 bâtiments	2001/03
Slovaquie*	421	1 cie d’inf, 1 cie de police, 1 hopit.	1 avion de transport 4 hélico.	0	2000/03
Slovénie*	± 85	½ cie d’inf.	2 hélico.	0	2001/03
République tchèque*	550	1 rgt. NBC, 1 rgt. méca., 1 hopit.	2 avions 2 hélico.	0	2001
Turquie*	5000	1 brigade d’infanterie	2 escadrons 2 avions de transport	7 bât. + 1 sous-marin et 1 rgt. d’inf. amphibie	2001

* D’ après les chiffres du catalogue de forces d’Helsinki du 23 novembre 2000.

Index :

cie : compagnie

hopit. : hôpital de campagne

inf. : infanterie

méca. : infanterie mécanisée

NBC : nucléaire/bactériologique/chimique

rgt. : régiment.

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¹ Adoptée sans modification par l’Assemblée le 19 juin 2001 au cours de la quatrième séance.

² Séparation des parties par la force, prévention de conflit, assistance aux civils, évacuation en milieu hostile.

³ Cf. déclaration annexée à l’Acte final de la Conférence intergouvernementale relative à la politique européenne de sécurité et de défense.

⁴ Voir le paragraphe 2 de l’annexe III du rapport de la présidence sur la politique européenne de sécurité et de défense – Conseil européen de Nice (décembre 2000).

⁵ Traitant des questions de sécurité, des capacités, de l’accès de l’UE aux moyens et capacités de l’OTAN et de l’arrangement permanent des relations entre les deux organisations.

⁶ Hongrie, Islande, Norvège, Pologne, République tchèque et Turquie.

⁷ Conférence de presse avec Javier Solana, Bruxelles, 20 novembre 2000.

⁸ Les six membres de l’OTAN : Hongrie, Islande, Norvège, Pologne, République tchèque, Turquie, et les neuf candidats à l’UE et/ou à l’OTAN : Bulgarie, Chypre, Estonie, Lettonie, Lituanie, Roumanie, Slovaquie, Slovénie et Malte.

⁹ Il convient de prendre en considération les différentes approches du maintien de l’ordre en Europe : contrairement à la coutume anglo-saxonne, les forces de police continentales ont généralement un statut militaire, ce qui signifie qu’elles disposent des capacités nécessaires pour mener des opérations à l’extérieur.

¹⁰ «Il n’y a pas eu création d’un corps de réaction rapide européen» et « nul n’a l’intention de créer un corps de réaction rapide propre à l’UE » a affirmé M. Hoon, Ministre britannique de la défense à la chambre des Communes, le 21 novembre 2000.

¹¹ Déclaration d’engagement de capacités militaires, Bruxelles, 20 novembre 2000.

¹² Une présentation en est faite dans l’annexe A du présent rapport.

¹³ Celles-ci sont essentielles pour les missions de gestion de crise (moyens de recherche et sauvetage, antimissiles sol-sol, munitions guidées avec précision, soutien logistique, outils de simulation, etc.).

¹⁴ Déclaration d’engagement de capacités militaires, Bruxelles, 20 novembre 2000.

¹⁵ Voir projet de rapport de l’Assemblée de l’UEO, présenté au nom de la Commission de défense par M. Wilkinson, rapporteur, et M. Bársony, co-rapporteur, sur les « Contributions des Etats européens non membres de l’Union européenne à la gestion des crises en Europe », Document 1735.

¹⁶ «Il ne sert à rien d’essayer de maintenir l’Europe dans un rôle de subordination. Les Européens sont des amis. Vouloir continuer à les dominer finira par être néfaste pour les Etats-Unis. L’Europe est trop puissante, trop riche, c’est un concurrent trop important pour les Etats-Unis, dans les domaines commercial et financier, pour qu’elle demeure soumise à Washington». (William Pfaff, International Herald Tribune, 12 décembre 2000).