DOCUMENT A/1741

19 juin 2001

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Réviser le concept de sécurité européenne – Répondre aux nouveaux risques

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Document A/1741

19 juin 2001

Réviser le concept de sécurité européenne – Répondre aux nouveaux risques

RAPPORT¹

présenté au nom de la Commission politique²

par M. Hornhues, rapporteur

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¹Adopté par la commission à l’unanimité le 6 juin 2001.

²Membres de la commission : M. Marshall (président); MM. Behrendt, Blaauw (vice-présidents) ; MM. Baumel, Bianchi, Brancati, Sir Sydney Chapman, MM. Clerfayt, Cusimano (remplaçant : Mme Pozza Tasca), Dias, Mme Dumont, Mme Durrieu, MM. Ehrmann, Evangelisti, Eyskens, Fayot, Floros, Guardans I Cambó, Haack, Hordies, Hornhues, Lord Kirkhill, MM. Kotsonis, Lacão, Lemoine, Liapis, van der Linden, Martínez Casañ, Lord Ponsonby, MM de Puig, Puche Rodríguez, Roseta, Schmitz, Sterzing, Timmermans, Volcic (remplaçante : Mme Squarcialupi), Wray.

Membres associés : MM. Adamczyk, Akçali, Mme Akgönenç, MM. Bielecki, Eörsi, Mme Fossli, Mme Gülek, MM. Gundersen, Irtemcelik, Jaluvka, Kasal, Lobkowicz, Pálsson, Pastusiak, Pokol, Zielinski.

N.B. Les noms des participants au vote sont indiqués en italique.

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RECOMMANDATION N° 685¹

L’Assemblée,

(i) Convaincue que la garantie de la paix et de la liberté pour les pays membres de l’UEO et l’Europe toute entière passe par la poursuite du renforcement de la démocratie et de l’Etat de droit ;

(ii) Notant avec satisfaction que les valeurs défendues par l’UEO dans son ensemble et par son Assemblée parlementaire en particulier deviennent, d’une manière de plus en plus large et profonde, un patrimoine commun à tous les peuples et Etats du continent européen ;

(iii) Préoccupée par les conflits ethniques, religieux et nationalistes non encore résolus en Europe même, mais aussi dans d’autres régions plus ou moins éloignées du reste du monde ;

(iv) Inquiète des conflits provoqués par la misère, les maladies, la concurrence autour des ressources, l’âpreté au gain et la soif de pouvoir ;

(v) Consciente de la menace résultant de la multiplication des activités de bandes organisées de criminels qui profitent des techniques modernes et de la plus grande ouverture des frontières ;

(vi) Préoccupée par les dangers potentiels inhérents à la production et à la prolifération d’armes de destruction de masse et de leurs vecteurs et notamment par le risque de les voir utiliser par des Etats instables ;

(vii) Préoccupée également par la prolifération et la circulation non contrôlée des armes légères et de petit calibre, phénomène en grande partie lié à la criminalité organisée et au terrorisme ;

(viii) Notant en conséquence avec satisfaction que la dynamique de l’intégration et de la coopération en Europe maintient son rythme, ce qui est bénéfique à la sécurité ;

(ix) Convaincue de l’importance fondamentale des décisions prises par les membres de plein droit de l’UEO de transférer les fonctions de gestion des crises de l’UEO à l’UE, de développer les capacités militaires de l’UE et de les associer aux ressources civiles et économiques de l’UE ;

(x) Constatant que la clause d’assistance mutuelle prévue dans le Traité de Bruxelles modifié ainsi que les questions de coopération en matière d’armement n’ont pas été transférées à l’UE, et regrettant que, de surcroît, le problème de la coopération entre l’UE et les membres associés et les associés partenaires de l’UEO n’ait trouvé de solution satisfaisante ni au niveau gouvernemental, ni au niveau parlementaire ;

(xi) Soulignant en conséquence qu’il est indispensable que l’UEO dans son ensemble, et en particulier son Assemblée, en tant qu’Assemblée européenne intérimaire de la sécurité et de la défense, continuent, conformément à leurs obligations au titre du Traité de Bruxelles modifié, d’apporter leur contribution à la sécurité commune, avec une participation aussi large que possible des gouvernements et des parlements de tous les Etats intéressés de l’Europe ;

(xii) Convaincue qu’en reprenant les fonctions de gestion de crise de l’UEO, l’Union européenne, qui affirme sa détermination à devenir un acteur crédible et indépendant dans le domaine de la politique européenne de sécurité et de défense (PESD), doit s’appuyer sur une conception commune de la sécurité constituant la base concrète du processus de prise de décision politico-militaire et de l’action de l’UE à cet égard ;

(xiii) Convaincue qu’une des tâches fondamentales d’une telle conception commune de la sécurité doit consister à redéfinir la sécurité dans un sens large, avec pour but de défendre les valeurs d’une société démocratique fondée sur l’Etat de droit et l’intérêt de ses citoyens, et conduisant à un vaste système européen de sécurité globale, coopérative et indivisible ;

(xiv) Convaincue également de la nécessité de redéfinir le rôle et la fonction futurs de la défense collective dans ce système élargi de sécurité ;

(xv) Rappelant que la conception commune sur les intérêts européens dans le domaine de la sécurité, élaborée en novembre 1995 par les 27 membres que comptait alors l’UEO – membres de plein droit, membres associés, observateurs et associés partenaires – est périmée sur un certain nombre de points, étant donné que :

• elle ne pouvait pas anticiper les leçons tirées du conflit au Kosovo ni les importantes décisions ayant conduit au Traité de Nice ;
• un certain nombre de menaces pour la sécurité ont été réévaluées dans l’intervalle ainsi que les réactions appropriées à y apporter ;

(xvi) Connaissant la difficulté de concilier les points de vue des pays européens, dans certains cas très divergents, sur les nouveaux types de risques et de menaces, ce qui explique l’absence de position commune européenne dans ce domaine, comme c’est le cas, par exemple, avec le programme américain de défense antimissile ;

(xvii) Notant que, quelle que soit l’importance de ce programme pour la garantie de la paix mondiale et de la sécurité en Europe, la Russie a élaboré des contre-propositions, des pourparlers ont lieu en ce moment entre des Etats-Unis et la Russie et les Etats-Unis ont déclaré vouloir consulter leurs alliés européens ;

(xviii) Inquiète néanmoins à l’idée que les alliés européens puissent être confrontés à un accord bilatéral entre les Etats-Unis et la Russie, lequel pourrait aboutir à un nouveau cadre de sécurité qui ne prendrait peut-être pas suffisamment en compte les intérêts et les convictions de tous les alliés ;

(xix) Convaincue à cet égard de la nécessité de définir sans délai qui agit et qui parle pour l’Europe en la matière, et pour les pays européens de déterminer dans quel type de forum et dans quelle configuration ils souhaitent adopter une position commune sur cette question ;

(xx) Rappelant que toute menace réelle ou supposée, tout nouveau projet de défense ou toute initiative tendant à réviser la doctrine de la dissuasion relèvent directement des articles V et VIII du Traité de Bruxelles modifié, et que le Conseil demeure pleinement responsable de leur application ;

(xxi) Soulignant que la révision indispensable de la conception commune de la sécurité européenne doit être l’aboutissement d’une approche inclusive qui associe pleinement les membres associés, les observateurs et les associés partenaires de l’UEO ainsi que les autres pays candidats à l’adhésion à l’UE et à l’OTAN, et qui doit tenir compte des intérêts de tous les autres pays européens ;

(xxii) Convaincue par conséquent que l’UEO, en tant que forum élargi de réflexion stratégique, a pour tâche de mener à bien la nécessaire révision de la conception commune de la sécurité de 1995 dans le cadre d’un dialogue avec tous les Etats européens intéressés,

RECOMMANDE AU CONSEIL

1. D’élaborer, avec la participation de tous les pays membres associés, observateurs et associés partenaires, ainsi que celle, sous une forme appropriée, de tous les autres Etats européens, un concept commun de sécurité européenne découlant de l’émergence d’une conception élargie de la sécurité et englobant les éléments suivants :

(a) une redéfinition de la « sécurité » au sens large ;

(b) une explication à propos du lien entre le concept de sécurité globale, coopérative et indivisible, et celui de sécurité garantie par la défense collective ;

(c) une analyse générale des différents types et zones de risques et de menaces susceptibles d’affecter la sécurité de l’Europe à court, moyen et long terme ;

(d) la formulation des réponses à apporter face aux risques et défis en question, et en particulier l’identification des mesures nécessaires pour contribuer à la prévention des crises ;

(e) l’établissement de critères en vue d’un partage raisonnable des tâches entre les organisations internationales pertinentes chargées des questions de sécurité et de défense ;

(f) l’établissement de critères pouvant servir d’orientations pratiques et permettre de développer une composante opérationnelle européenne de gestion de crise en Europe et hors d’Europe, de prévenir les risques non militaires et de décider d’intervenir avec des moyens militaires en Europe et hors d’Europe ;

(g) la détermination du droit ou de l’obligation éventuels d’intervenir dans les situations de crise, en particulier pour des raisons humanitaires ;

(h) l’établissement de directives en vue de déterminer jusqu’à quel point l’UE devrait être prête à s’engager envers les Nations unies ou l’OSCE à intervenir à leur demande dans des situations de crise, et jusqu’à quel degré une telle intervention devrait dépendre d’un mandat émanant de l’une ou l’autre de ces organisations ;

(i) la détermination des conséquences, en ce qui concerne le volume des capacités nécessaires ;

(j) la définition des conséquences pour l’amélioration de la coopération européenne en matière d’armement et pour le renforcement de la base industrielle de la défense européenne ;

(k) la définition des conséquences pour l’ajustement des budgets de défense ;

(l) la formulation d’orientations permettant de mettre en pratique la conception de sécurité de l’UE qui prévoit de recourir à des moyens politiques, civils, économiques et militaires (« approche holistique ») à des fins de prévention des conflits et de gestion de crises ;

(m) la délimitation des compétences, non seulement au sein de l’UE entre ses organes décisionnels civils et militaires, mais aussi entre l’UE, l’UEO, l’OTAN et d’autres organisations internationales compétentes ;

(n) la réévaluation de l’importance fondamentale du lien transatlantique et de la question de savoir si la coopération future avec l’Alliance atlantique doit prendre une autre forme et laquelle ;

(o) l’examen de la l’inclusion éventuelle de la Russie, voire d’autres membres de la Communauté des Etats indépendants (CEI), dans la communauté transatlantique de sécurité et dans les structures européennes pertinentes devant être développées plus avant, et des conséquences pratiques qui pourraient résulter d’une telle approche ;

(p) l’étude de l’éventuelle nécessité, pour l’Union européenne, d’avoir, dans le cadre d’une conception révisée de la sécurité européenne, son propre concept stratégique pour mettre en œuvre la PESD et faire usage de sa capacité autonome de réaction aux crises ;

(q) le réexamen de la politique de sanctions en tant qu’instrument de gestion de crise, notamment en ce qui concerne les objectifs et les cibles, les types et l’efficacité des sanctions ;

(r) l’établissement d’une stratégie pour le développement des relations entre une communauté transatlantique de sécurité comprenant la Russie d’une part, et les puissances mondiales émergentes situées en dehors de cette communauté, notamment la Chine, d’autre part ;

(s) l’établissement d’une stratégie pour le développement des relations avec les régions voisines de l’Europe, notamment au sud de la Méditerranée ;

2. D’engager un processus de révision des parties de la Plate-forme de La Haye rédigée par l’UEO en 1987 et de sa conception commune de la sécurité de 1995 qui concernent la doctrine, acceptée à cette époque, d’une stratégie de dissuasion et de défense crédible et efficace ; 
3. De suivre avec attention le projet de défense antimissile des Etats-Unis, dans la mesure où celui-ci pourrait offrir l’occasion de contribuer à la mise en place d’un vaste réseau d’accords de sécurité qui aboutiront à de nouvelles réductions des armes nucléaires et favoriseront le désarmement, la maîtrise des armements et la non-prolifération ;
4. De faire en sorte que les alliés européens soient consultés à propos de tout nouvel accord de sécurité entre les Etats-Unis et la Russie ;
5. De continuer, comme par le passé, à tenir l’Assemblée informée de toutes les activités menées par l’OTAN en ce qui concerne la mise en œuvre sur le plan militaire, conformément à l’article IV du Traité de Bruxelles modifié, des obligations découlant de son article V, notamment dans le domaine de la défense antimissile ;
6. De transmettre la présente recommandation et le présent rapport aux membres du Conseil européen, du Comité politique et de sécurité (COPS), de la Commission européenne et du Conseil de l'OTAN, ainsi qu’aux pays membres de l’OSCE.

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DIRECTIVE N° 114²

L’Assemblée,

Considérant l’adoption de la recommandation sur la révision du concept de sécurité européenne – Répondre aux nouveaux risques,

INVITE SON PRÉSIDENT

A transmettre la présente recommandation et le présent rapport au Parlement européen ainsi qu’aux Assemblées parlementaires du Conseil de l’Europe, de l’OTAN et de l’OSCE.

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EXPOSÉ DES MOTIFS

1. Il y a moins de six ans, le 14 novembre 1995, le Conseil des ministres de l’UEO adoptait à Madrid une conception commune de la sécurité européenne mise au point par l’ensemble des Etats qui participaient alors aux travaux de l’Organisation³. L’objectif visé par cette entreprise était d’emblée limité. Il s’agissait avant tout de mieux connaître les positions de tous les Etats de l’UEO en matière de sécurité et, dans la mesure du possible, d’accorder leurs points de vue.
2. Les conclusions de cette étude collective se concentraient surtout sur la nécessité de renforcer les moyens et capacités des Européens dans le domaine de la prévention et de la gestion des crises. Elles n’ont rien perdu de leur actualité. Mais d’importantes parties de cette conception commune élaborée à cette période sont désormais périmées et l’ensemble du concept doit donc être révisé. Qu’est-ce qui a changé ? Le conflit au Kosovo notamment a entraîné une transformation radicale du mode de pensée dans les capitales européennes, en particulier au Royaume-Uni. L’incapacité de l’Europe à mettre fin au conflit sans la direction politique des Etats-Unis et les lacunes évidentes de ses capacités militaires ont été les facteurs déterminants de ce changement d’attitude.
3. Persuadés que seule l’Union européenne avait suffisamment de poids pour leur offrir la crédibilité nécessaire, les chefs d’Etat et de gouvernement des 15 pays membres de l’UE se sont prononcés – après que le Premier ministre britannique, Tony Blair, eut ouvert la voie à Pörtschach – pour la constitution d’une capacité autonome de réaction aux crises au sein de l’Union européenne. Les fonctions correspondantes de l’UEO dans ce domaine ont donc été transférées à l’UE. Ce fut une décision particulièrement novatrice car elle conférait à l’UE la possibilité d’élaborer sa propre politique de sécurité et de défense (PESD), éliminant du même coup les difficultés rencontrées par l’UE et l’UEO en matière de coordination. Mais cette décision allait même plus loin : elle mettait fin au rôle charnière joué jusque-là par l’UEO en tant que composante de défense de l’UE et, dans le même temps, comme composante essentielle de l’identité européenne de sécurité et de défense (IESD) de l’OTAN. Cela signifie que toutes les parties de la conception de sécurité de l’UEO de 1995 qui décrivaient les tâches de l’UEO dans l’ancien contexte sont caduques.
4. Il importe désormais de veiller à ce que la coopération directe entre l’UE et l’OTAN, organisations de nature et de taille très différentes, s’organise harmonieusement. L’UE compte 15 membres, tandis que l’UEO a fonctionné jusqu’ici à 28. Toute conception révisée de la sécurité européenne devra donc préciser, à propos des intérêts sécuritaires « européens », de quelle Europe il s’agit.
5. Pendant le conflit du Kosovo, l’OTAN est intervenue pour la première fois sans mandat précis des Nations unies, ce qui a soulevé de vives critiques. Il est donc nécessaire de redéfinir les relations à venir entre le Conseil de sécurité des Nations unies et les organisations chargées de la gestion des crises, ce qui s’applique autant à l’UE qu’à l’OTAN.
6. En outre, le paysage sécuritaire s’est considérablement transformé dans un certain nombre de domaines précis depuis l’élaboration de la conception commune en 1995. Citons parmi les faits nouveaux l’adhésion de la République tchèque, de la Hongrie et de la Pologne à l’OTAN et l’obtention par ces pays du statut de membre associé à l’UEO. Un autre événement majeur fut l’accession de la Russie au Conseil de l’Europe en février 1996 et la signature en mai 1997 de l’Acte fondateur sur les relations, la coopération et la sécurité mutuelles entre l’OTAN et la Fédération de Russie.
7. Tandis qu’un réseau de relations internationales beaucoup plus dense se tissait avec la Russie, le Conseil de l’UEO a décidé à Marseille de cesser ses consultations régulières tant avec ce pays qu’avec l’Ukraine. La configuration future des relations entre les structures euro-atlantiques et la Russie et le rôle joué par cette dernière en Europe par rapport à celui de l’Alliance doivent aussi être revus en profondeur. Enfin, l’évolution de la situation intérieure de la Biélorussie n’était pas vraiment prévisible en 1995. C’est donc un autre dossier qu’il convient de traiter dans le cadre d’une conception révisée.
8. La conception commune de novembre 1995 est le fruit d’un effort très utile visant à décrire et à délimiter les tâches imparties aux organisations internationales compétentes dans le domaine de la sécurité, autrement dit l’UE, l’UEO, l’OTAN, l’OSCE et les Nations unies. Il s’agit désormais de la réviser, en redéfinissant « qui fait quoi » à la lumière des changements intervenus depuis. Il sera particulièrement difficile à cet égard de définir le rôle futur assigné à l’UEO en tant que gardienne de l’article V et forum élargi de réflexion stratégique. Un concept de sécurité doit également prendre en considération le rôle du Conseil de l’Europe. Tous ces éléments appellent donc une révision de la conception de novembre 1995.
9. Cette conception s’attachait à identifier les intérêts communs à une Europe qui se composait alors des 27 pays de l’UEO. Si l’on veut aujourd’hui entreprendre une nouvelle analyse des risques et tenter de trouver les réponses appropriées, la question se pose, dans le sillage de Nice, de savoir comment veiller à ce qu’un tel projet soit le plus « inclusif » possible. L’Union européenne, qui est appelée à élaborer une politique de sécurité et de défense autonome et crédible, devient peu à peu, grâce à son influence et à son intégration de plus en plus poussée, un facteur de sécurité et de stabilité en Europe et pour l’Europe.
10. Elle ne peut cependant apporter aux défis qui lui sont lancés que des réponses qui ne sont pas de nature à la menacer dans son existence même. L’Union européenne a, il est vrai, introduit, dans l’article 11 de son Traité, la préservation de son indépendance et de son intégrité dans les objectifs de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC). Néanmoins, ses membres ne pouvaient pas – ni ne voulaient – reprendre dans le Traité sur l’UE une obligation d’assistance mutuelle de caractère militaire. En outre, en raison de son approche plutôt légaliste, qui part du principe que seuls les membres de l’Union peuvent exprimer leur volonté et prendre des décisions dans son cadre institutionnel commun, les autres Etats européens qui n’en font pas, ou pas encore partie, ne peuvent pas participer à ce processus. Leurs intérêts sécuritaires peuvent certes être pris en compte par l’UE sous certaines conditions, mais ils ne peuvent en aucun cas être défendus par elle.
11. L’OSCE ignore ces problèmes, mais son mandat ne lui permet pas de s’occuper de la gestion militaire des crises. Seule l’Alliance atlantique offre la possibilité illimitée, dans le cadre d’une OTAN élargie à 19 pays, de traiter tous les aspects sécuritaires. Elle seule est chargée de garantir militairement l’intégrité territoriale de ses membres, et elle doit donc pouvoir faire face à tout scénario de menace. Le concept stratégique de l’OTAN, révisé en 1999, en tient compte. L’appartenance des Etats-Unis à l’OTAN fait que cette organisation demeure le véritable garant de la sécurité européenne. Mais onze pays européens qui, à une exception près, ont participé, dans le cadre de l’UEO, à l’élaboration de la conception commune de la sécurité en novembre 1995, ne sont pas membres de l’OTAN et leur sécurité ne peut donc être garantie par cette organisation. Il s’agit des trois pays baltes, de la Slovaquie, la Slovénie, la Roumanie et la Bulgarie, ainsi que de la Finlande, la Suède, l’Irlande et l’Autriche, qui, en tant que membres de l’UE, participent toutefois à la PESD.
12. Lorsqu’il s’agira d’élaborer un nouveau concept de sécurité européenne, il sera particulièrement important de tenir compte de ces pays si l’on veut éviter que ceux qui font partie de zones où la sécurité est encore faiblement assurée jouissent de droits de participation encore inférieurs à ceux dont ils bénéficiaient jusqu’ici à l’UEO. Il conviendrait donc d’utiliser l’UEO en tant que forum élargi de réflexion stratégique pour élaborer un concept qui prenne également en considération les intérêts des Etats qui espèrent faire un jour partie d’une véritable communauté européenne de sécurité dans le cadre d’une Union européenne élargie et approfondie. Les conclusions communes de cette étude pourront utilement contribuer à garantir la paix et favoriser la coopération entre l’Union européenne, l’OTAN, l’OSCE et les Nations unies d’une part, entre les pays participants d’autre part.
13. La prévention et la gestion des crises ne fournissent que des réponses partielles aux défis multiformes qui ne cessent d’évoluer. Quels types de risques et de dangers peut-on identifier au XXI^e siècle comme constituant la menace la plus probable pour la sécurité ? Quels sont ces intérêts sécuritaires et qui concernent-ils ? L’expérience a montré que la différence entre la sécurité intérieure et la sécurité extérieure s’estompe de plus en plus. La question se pose donc de savoir s’il convient de redéfinir ce qu’on entend par sécurité.
14. Le colloque organisé par l’Assemblée les 2 et 3 mai 2001, qui a réuni au Reichstag, à Berlin, plus de 400 participants venus de plus de 30 Etats, a constitué, avec la présentation d’exposés par des représentants de nombreuses organisations internationales et de divers gouvernements, et par des experts indépendants, une occasion très opportune de se faire une idée, à partir de l’analyse des risques qu’ils ont présentée, sur les réponses qu’il convient de donner face aux défis présents et à venir. Il est ressorti des discussions très animées toute une série d’idées et de propositions très intéressantes, qui seront examinées dans le présent rapport.
15. Le document de travail qui a constitué la base de ce rapport a été examiné de façon approfondie par la Commission politique le 26 mars à Athènes, puis le 18 avril à Paris et le 15 mai à La Haye. Le rapporteur remercie tous les membres pour les nombreux commentaires et les suggestions qu’ils ont formulés lors de ces deux réunions. Il s’est efforcé d’en tenir compte dans la version définitive du rapport.

16. La conception commune de l’UEO de novembre 1995 avait déjà recensé la plupart des dangers prévisibles, sans pour autant établir de priorités. L’une des menaces identifiées à l’époque – la prolifération des armes de destruction massive et de leurs vecteurs – n’a pas perdu une once d’actualité ; au contraire, elle occupe désormais une place de plus en plus importante dans le débat public. Le terrorisme international, le crime organisé, le trafic international de drogue et les migrations massives illicites et incontrôlées constituent toujours des menaces, et celles qui pèsent sur l’environnement peuvent aussi avoir un retentissement sur la sécurité.

1. Zones à risques

17. Dans sa conception commune, l’UEO s’exprimait avec prudence sur les causes et la nature d’éventuels conflits armés futurs. Différends frontaliers, pressions exercées contre les minorités nationales, constitution de groupes armés rebelles contre le pouvoir en place, et crainte des conséquences et d’une propagation possible du conflit de l’ancienne Yougoslavie constituaient alors l’essentiel des préoccupations. Les foyers de crise se situaient principalement en Moldavie, dans le Caucase, en Asie centrale, en Afrique, à Chypre, au Proche et au Moyen-Orient. Le développement de la région de l’Asie orientale et du Pacifique suscitait également certaines inquiétudes compte tenu notamment de la prolifération des armements.
18. Les récents événements survenus à la frontière entre le Kosovo et l’ancienne République yougoslave de Macédoine, où des francs-tireurs albanais défient non seulement la souveraineté macédonienne mais également les troupes de la KFOR, montrent que les inquiétudes exprimées à l’époque étaient fondées quant au risque de propagation du conflit dans les Balkans, même après le retrait des troupes fédérales yougoslaves du Kosovo. Les dernières initiatives prises par la partie croate de la Bosnie-Herzégovine en vue de faire sécession montrent que la pacification de cette région est loin d’être achevée.
19. Le Caucase et l’Asie centrale restent aussi pour l’Europe des foyers potentiellement dangereux. La Tchétchénie, en tant que conflit interne à la Russie, demeure un problème sensible. L’exercice d’équilibre est difficile entre la reconnaissance du droit de la Fédération de Russie à défendre son intégrité territoriale et à se protéger ainsi que ses citoyens contre la criminalité et le terrorisme d’une part, et l’exigence adressée à la Russie de respecter les droits de l’homme et toutes les obligations qu’elle a contractées dans le cadre de l’ONU, de l’OSCE, du Conseil de l’Europe et de l’Acte fondateur OTAN-Russie d’autre part. Mais les relations entre la Russie et toute une série de pays membres de la CEI ne sont pas non plus exemptes de conflits.
20. La Commission politique a souligné, au cours de ses débats, qu’il convenait de ne pas perdre de vue la région euro-méditeranéenne, l’Afrique et l’Amérique latine, zones de crises latentes. Lors du colloque de Berlin, le sud de l’Asie, les relations tendues entre l’Inde et le Pakistan et les problèmes entre la Chine et les Etats-Unis ont été évoqués à plusieurs reprises. Il a été rappelé également que les efforts déployés par la Corée du Nord pour se doter de capacités nucléaires et balistiques et sa politique active de prolifération sont des sujets sérieux de préoccupation.

2. Types de risques

21. Il est certain que le processus général de mondialisation constitue, pour la politique de sécurité, une source majeure de défis difficiles à définir. Les actes politiques ne dénotent pas encore une perception claire de ces défis.
22. Si l’on se penche sur les nombreuses analyses des risques que les institutions les plus diverses ont entreprises récemment, on voit que leurs évaluations et prévisions divergent largement sur certains points. C’est ainsi que le Center for International Development and Conflict Management de l’université du Maryland a constaté une diminution considérable des conflits armés dans le monde depuis 1991⁴. La plupart des conflits des années 1990 auraient été le résultat de révolutions ou de différends ethniques se déroulant à l’intérieur d’un Etat. De manière générale, ces conflits auraient diminué de près de moitié.
23. Toujours selon cette étude, les régimes démocratiques seraient deux fois plus nombreux que les dictatures. De plus en plus souvent, les conflits ethniques se régleraient de façon pacifique. Sur 160 Etats passés en revue dans le rapport, celui-ci en dénombre 33, essentiellement en Afrique et en Asie centrale, où le risque de conflits violents et d’instabilité dans un avenir prévisible est latent. La communauté internationale devrait apporter son soutien en priorité aux démocraties qui ne sont pas encore stabilisées et dont les difficultés économiques pourraient menacer les institutions démocratiques.
24. L’étude publiée récemment par le National Intelligence Council des Etats-Unis, sous le titre « Global Trends 2015⁵ », effectue une analyse quelque peu différente. Elle met en effet l’accent sur l’évolution démographique, sur la propagation des épidémies au niveau mondial, sur l’exploitation des ressources naturelles et sur l’environnement. Elle prédit une série de conflits inter-étatiques, notamment en Asie, mais elle entrevoit également une augmentation des risques dus à l’éclatement possible de conflits intra-étatiques pour des motifs religieux, ethniques, économiques et politiques. Les régions citées sont plus précisément l’Afrique subsaharienne, le Caucase, l’Asie centrale, du Sud et du Sud-Est, l’Amérique centrale et les Andes. Les organisations criminelles transnationales s’étendraient à partir des Etats-Unis, de l’Europe de l’Ouest, de la Chine, de la Colombie, d’Israël, du Japon, du Mexique, du Nigeria et de la Russie et elles s’emploieraient à corrompre et à déstabiliser les Etats dont l’économie est encore chancelante et les structures politiques peu développées.
25. La question se pose de savoir dans quelle mesure ces développements peuvent concerner directement l’Europe, à supposer que l’on fasse siennes les analyses qui s’y rapportent. Il a été dit, en introduction au Forum international Bertelsmann qui s’est tenu les 19 et 20 janvier 2001 à Berlin, que « l’accroissement de l’écart normatif entre l’Europe et sa périphérie » était considéré comme « le problème majeur au bon voisinage en Europe ». D’après l’analyse de la Fondation Bertelsmann, les risques encourus en raison de la criminalité transfrontalière et des migrations, et les dégâts causés à l’environnement constituent le défi majeur à relever pour parvenir à des relations de bon voisinage en Europe⁶.
26. Mais nous ne devons pas fermer les yeux devant le fait qu’il y a un certain nombre d’Etats européens occupant depuis longtemps une place solide au sein de la communauté euro-atlantique qui se trouvent confrontés à des conflits internes susceptibles de continuer à causer de graves problèmes de cohabitation et de sécurité aux citoyens des pays concernés. C’est le cas non seulement avec le PKK en Turquie, mais également pour les problèmes en Irlande du Nord ainsi que ceux que l’Espagne rencontre avec l’ETA.

3. Le développement et la prolifération des armes de destruction massive et de leurs vecteurs

27. Après analyse des différents types de risques, on remarque qu’il s’agit de dangers auxquels la panoplie des instruments politiques et économiques existants et la coopération internationale permettent de faire face. La prévention joue à cet égard un rôle essentiel. La coopération dans le domaine de la sécurité intérieure et de la justice revêt également une importance croissante si l’on veut garantir une plus grande sécurité sur le plan international.
28. Les dangers que représentent l’évolution de la technologie en matière d’armement, la prolifération des armements et notamment des armes de destruction massive et de leurs vecteurs sont d’un autre type. Jusqu’ici, ni l’Inde, ni le Pakistan, ni Israël n’ont signé le Traité de non-prolifération des armes nucléaires (TNP) et le Traité d’interdiction complète des essais nucléaires (CTBT), que l’Inde et le Pakistan n’ont pas signé non plus, n’a pu entrer en vigueur. Le Sénat des Etats-Unis ayant refusé de le ratifier, nombreux sont ceux qui pensent qu’il a fort peu de chances d’entrer un jour en vigueur.
29. La Convention sur les armes chimiques n’a été ni signée ni ratifiée par un certain nombre de pays (par exemple l’Irak, la Libye, la Corée du Nord ou la Syrie). De même, seuls 32 Etats sont parties au régime de contrôle de la technologie des missiles (MTCR), auquel ils ont adhéré librement. Parmi les pays qui n’en sont pas parties figurent la Chine, l’Inde, l’Iran, l’Irak, Israël, la Corée du Nord, la Corée du Sud, la Libye, le Pakistan, la Syrie, etc. On trouve au nombre des pays cités des Etats qui mettent tout en oeuvre pour produire et exporter des missiles balistiques à moyenne ou longue portée. Certains s’efforcent même de mettre au point des techniques liées aux armes ABC.
30. Comme l’a expliqué M. l’Ambassadeur Ekeus au colloque de Berlin, la prolifération des techniques relatives aux missiles de croisière évolue rapidement. Selon lui, les critiques acerbes que suscite le MTCR de la part des pays qui n’en font pas partie, ainsi que l’augmentation du nombre de ses membres ont entraîné un affaiblissement du régime. Pour M. Ekeus, faire partie du MTCR équivaut maintenant à avoir le droit d’acquérir des technologies sensibles et à pouvoir interpréter librement les règles de ce régime.
31. Les risques qui résultent du non-respect des traités sur la non-dissémination des technologies balistiques à des Etats dits préoccupants sont d’une autre nature. Les Américains adressent des reproches de plus en plus fréquents à la Russie dans ce sens. Ils prétendent que depuis l’effondrement de l’Union soviétique, la Russie consacre de gros efforts à la relance de ses exportations d’armes. Les services secrets américains affirment en outre que la Russie livre de la technologie balistique à l’Iran, à l’Inde, à la Chine et à la Libye et que, de surcroît, elle aide l’Iran à développer son programme nucléaire civil qui pourrait être utilisé à des fins militaires⁷. Le Secrétaire américain à la défense, M. Rumsfeld, l’accuse même d’inclure la Corée du Nord dans cette aide à l’armement⁸.
32. Dans l’intervalle, la Russie a elle-même reconnu que le contrôle des exportations de technologies nucléaires à destination de pays dits préoccupants rencontrait des difficultés et qu’elle avait chargé le Conseil russe de sécurité de l’amélioration du contrôle⁹. La visite récente du chef d’Etat iranien à Moscou et les contrats d’exportation d’armements vers Téhéran négociés à cette occasion ont fait renaître les inquiétudes américaines. Dès novembre 2000, la Russie avait d’ailleurs dénoncé un accord avec les Etats-Unis datant de 1995 et interdisant toutes nouvelles exportations d’armes de la Russie vers l’Iran.
33. Le conflit latent entre l’Inde et le Pakistan ne peut qu’être entretenu par les exportations d’armements et l’aide technique au développement fournie par des pays tiers. Pendant ce temps, le Pakistan est censé disposer de plans concrets pour mettre en service des sous-marins dotés d’armes nucléaires¹⁰.
34. De nombreux observateurs estiment que le Traité d’interdiction complète des essais nucléaires (CTBT) a peu de chances d’être ratifié par le Sénat américain et c’est surtout ce fait nouveau qui a relancé les discussions, de part et d’autre de l’Atlantique, sur les risques inhérents à la mise au point et à la prolifération des armes ABC et de leurs vecteurs. La détermination manifestée par la nouvelle administration des Etats-Unis de réaliser le projet de défense antimissile nationale (NMD), décision que l’ancien Président Clinton avait laissée à son successeur, remet en question le Traité ABM conclu avec l’ex-Union soviétique en 1972. C’est une des raisons pour lesquelles la décision américaine a fait l’objet de critiques virulentes de la part de la Russie et de la Chine et qu’elle a soulevé d’importantes réserves dans la plupart des pays européens membres de l’OTAN.
35. Les vues divergent et la confusion règne sur la question fondamentale de savoir quelle est l’importance du danger inhérent au développement et à la prolifération des missiles balistiques, de quel pays il émane et qui est ou sera menacé en premier. Les Américains insistent sur le fait que la menace de guerre nucléaire totale qui provenait de l’ex-Union soviétique au temps de la guerre froide n’existe plus. Selon eux, le danger réside aujourd’hui dans les colis piégés, le cyberterrorisme, ou la force brutale et aveugle dont font usage les régimes criminels et les Etats dits préoccupants qui détiennent des armes de destruction massive et des missiles balistiques¹¹.
36. Les Etats-Unis estiment que la doctrine de la dissuasion, élaborée au temps de la guerre froide et basée sur la capacité de destruction mutuelle assurée, ne correspond plus à la situation actuelle. Le Traité ABM qui, conformément à cette doctrine, contrôle étroitement les systèmes de défense antimissile des Etats-Unis et de l’ex-Union soviétique, doit être modifié de manière à faire face aux nouvelles menaces émanant d’Etats dits préoccupants et à permettre la mise au point d’un système de défense antimissile contre ces Etats.
37. La veille même du colloque de Berlin, c’est-à-dire le 1^er mai 2001, le Président des Etats-Unis, George Bush, a précisé la nouvelle position des Etats-Unis dans les termes suivants :

38. Le gouvernement russe n’a pas nié l’existence d’une menace liée aux missiles balistiques et il a même admis que la situation avait changé, mais il considère que ce n’est pas une raison pour mettre à mal la stabilité stratégique en vidant le Traité ABM de son contenu¹². Les Russes ont préconisé d’une part des mesures politiques pour empêcher la prolifération. D’autre part, ils ont proposé une coopération approfondie dans le domaine de la défense contre les missiles de théâtre, laquelle ne devrait pas remettre le Traité ABM en question¹³. Pendant la visite de Lord Robertson, Secrétaire général de l’OTAN, le 20 février 2001 à Moscou, ils ont même offert de coopérer avec l’Alliance atlantique à l’établissement d’une défense antimissile européenne¹⁴. Les Américains ont d’abord répondu aux critiques formulées par les Russes que la Russie elle-même favorisait la prolifération d’armes de destruction massive en livrant les technologies idoines à la Corée du Nord, la Libye, l’Iran et la Chine par exemple. Ils ont vu dans la proposition russe de mettre en place un système de défense mobile un aspect positif dans la mesure où la Russie reconnaît ainsi l’existence d’une menace. Néanmoins, la proposition russe ne pourrait être considérée comme une solution de substitution à la NMD, car elle ne vise pas à protéger le continent américain.
39. L’analyse des risques appelle maintenant et d’une manière urgente de nombreux éclaircissements. Quels pays peut-on considérer « à risques » ? Lesquels de ces Etats sont susceptibles, aujourd’hui ou d’ici 2015 environ, de menacer les Etats-Unis et/ou l’Europe ? Le territoire des Etats-Unis ne pourrait être menacé que par un Etat tel que la Corée du Nord, tandis que d’autres Etats dits préoccupants, situés au Proche ou au Moyen-Orient, ne pourraient menacer que des citoyens américains, les forces armées américaines ou celles de leurs alliés. On peut se demander aussi si les Etats-Unis ne songent pas également, sans toutefois le dire ouvertement, à se protéger du lancement éventuel de missiles intercontinentaux par la Chine, qui, en raison de la question de Taiwan, représente toujours une source potentielle de conflit majeur. La dernière augmentation du budget de la défense chinois, de près de 18 %, dénote que la Chine est déterminée, en dépit de la précarité de sa situation financière, à perfectionner au maximum ses capacités militaires.
40. L’Europe est-elle actuellement menacée par des missiles ou le sera-t-elle à l’avenir ? Rappelons tout d’abord qu’aucune analyse, dans ce domaine, n’a été menée en commun par l’Europe. Vingt-quatre heures après que le Président Bush eut prononcé le discours déjà cité, un expert français¹⁵ a défendu le point de vue selon lequel le territoire des Etats-Unis n’était menacé ni par la Corée du Nord, ni par l’Irak ou encore par l’Iran. A cette même occasion, un expert allemand¹⁶ a expliqué qu’en dehors de la Turquie, aucun pays européen n’était ni ne serait, dans un avenir prévisible, menacé concrètement par les technologies balistiques du Proche ou du Moyen-Orient. Mais qu’en sera-t-il dans cinq à dix ans ?
41. Selon des informations du Service allemand de renseignement (BND) publiées dans le Frankfurter Allgemeine Zeitung du 15 février 2001, des missiles à moyenne portée lancés par l’Irak ou l’Iran pourraient atteindre, en 2005, certaines parties de l’Europe et de la Russie, tandis que la Russie pourrait être à portée de missiles lancés par l’Inde ou la Corée du Nord.
42. Même s’il existe encore des différences considérables entre les évaluations de la menace faites par les Américains, les Européens et les Russes et leurs conceptions à ce sujet, les points de vue semblent se rapprocher, du moins en ce qui concerne la procédure à suivre. Les deux parties se sont dites prêtes à se consulter dans le cadre de l’OTAN, en association avec les alliés. Selon la proposition russe, la coopération devrait consister à évaluer en commun la nature des missiles et leur degré de prolifération, ainsi que les menaces qu’ils pourraient faire peser sur les Etats européens.
43. Les Américains sont prêts également à consulter leurs alliés européens de l’Alliance, ainsi que la Russie et la Chine, comme l’ont dit le Secrétaire d’Etat américain, Colin Powell, lors de sa première visite à l’OTAN le 27 février 2001, et, à nouveau, le Président Bush dans son discours du 1^er mai. Toutefois, il n’a pas mentionné la Chine dans son intervention. Il semble que les Américains et les Russes s’efforcent actuellement de trouver les moyens de parvenir à un rapprochement de leurs positions et de conclure un accord bilatéral. Si ces contacts devaient déboucher sur une révision du Traité ABM ou sur un autre traité ou arrangement, ce serait là la conséquence logique du fait que c’est un traité bilatéral qui est à la base de la situation actuelle. Cependant, un nouvel accord bilatéral entre les Etats-unis et la Russie pourrait placer les alliés européens dans une situation inconfortable, semblable à celle qui s’est produite en 1986, quand les Présidents Reagan et Gorbatchev ont dégagé un consensus sur des questions fondamentales de sécurité en l’absence de toute consultation des Européens.
44. Faute d’une position européenne commune, les alliés européens seraient mis devant le fait accompli. L’idée exprimée pendant le colloque de Berlin de rechercher un accord commun entre les Etats-unis, l’Europe et la Russie signifierait que les alliés européens doivent accepter peu ou prou ce qui a été convenu entre les Etats-Unis et la Russie.
45. On ne sait pas encore vraiment si une position européenne commune doit être élaborée pour cet ensemble de questions, ni selon quelle procédure. Lors du séminaire organisé par l’Institut d’études de sécurité de l’UEO le 2 avril 2001 à Paris, sur le thème « Définir un concept stratégique européen », il est apparu clairement qu’il existait des conceptions et des méthodes très différentes, d’un pays européen à l’autre, de l’analyse de la menace. C’est la raison pour laquelle quelques participants ont demandé qu'il soit procédé à une analyse commune de la menace. Dans quel cadre une position commune pourrait-elle et devrait-elle s’inscrire ? Etant donné qu’il s’agit de questions relevant de l’article V, l’Union européenne ne saurait être le cadre de discussion approprié. Est-il d’ailleurs utile de chercher à instaurer une concertation européenne en dehors de l’Alliance atlantique ?
46. Il est très probable qu’il y aura des différences, dans l’analyse de la menace, entre les Etats-Unis et les Européens. Pour éviter que des divergences fondamentales ne surgissent entre Européens et Américains sur la question des missiles, ce qui mettrait l’Alliance atlantique à rude épreuve, les consultations qui auront lieu à ce propos devront se tenir en premier lieu au sein de l’OTAN.
47. L’OTAN constitue également le cadre des discussions indispensables avec la Russie. Il convient d’éviter toute initiative pouvant donner l’impression que les Européens s’entretiennent avec les Russes en dehors de l’OTAN. Toutefois, il ne faut pas oublier que les questions ayant trait à la menace de recours à une arme ABC à moyenne ou longue portée contre un Etat signataire du Traité de Bruxelles modifié relèvent des compétences essentielles des membres de l’UEO et de son Conseil, lesquelles n’ont pas été remises en cause dans le Traité de Nice.
48. Saisir le Conseil de l’UEO dans sa configuration à 28, c’est-à-dire l’ensemble de la famille de l’UEO, pour effectuer une analyse des risques au titre de l’article V et utiliser ainsi l’UEO en tant que forum élargi de discussion et d’analyse stratégique n’est pas seulement une nécessité politique mais aussi une obligation contractuelle découlant de l’article VIII.3, lui-même lié à l’article V du Traité de Bruxelles modifié, qui reste en application. Aux fins de cette analyse réalisée dans le cadre de l’UEO, il conviendrait, sur la base de l’article IV, de tenir des consultations étroites avec l’OTAN. On ne peut que se réjouir à ce propos que le gouvernement britannique ait expressément déclaré qu’en dépit de la décision prise à Marseille de mettre fin au mécanisme de consultation entre l’UEO et l’OTAN, qui concerne exclusivement les opérations de Petersberg, la coopération entre l’UEO et l’OTAN doit être maintenue pour tous les aspects de la défense collective. Conformément au Protocole N° II sur les forces armées des pays membres de l’UEO qui sont placées sous le commandement de l’OTAN et à la Résolution approuvée par le Conseil de l’UEO le 15 septembre 1956 sur les forces armées placées sous le commandement de l’OTAN, il convient de remettre en application l’obligation traditionnelle faite à l’OTAN de communiquer régulièrement à l’UEO des renseignements sur l’état des forces armées affectées à la défense collective.
49. L’OTAN doit en outre informer régulièrement l’UEO sur ses consultations à propos des menaces que les missiles font peser sur l’Europe et sur les réactions qu’elle a prévues. Il appartient au Conseil de l’UEO d’exiger de l’OTAN cette information et ces consultations au titre de l’article IV. De cette manière, les 28 pays de l’UEO peuvent tous être associés au processus de consultation.

4. La prolifération des armes de petit calibre

50. Tous les problèmes ne sont pas résolus non plus dans le domaine conventionnel, même si les perspectives d’une prochaine adaptation du Traité FCE aux circonstances qui ont changé depuis sa signature semblent favorables¹⁷. La dissémination d’armes portatives et d’autres armes légères pose à l’heure actuelle un problème particulier. Le partenariat euro-atlantique étudie ce dossier qui revêt un caractère particulièrement d’actualité en raison de la criminalité internationale et du terrorisme. On ne peut donc que se féliciter que, pour la première fois, l’Assemblée générale des Nations unies s’apprête à traiter cette question lors d’une session extraordinaire qui sera convoquée en juillet 2001. Selon les estimations les plus récentes¹⁸, 550 millions d’armes de ce type circulent de façon plus ou moins incontrôlée dans le monde.
51. D’après une évaluation récente de la Commission européenne¹⁹, les armes de petit calibre sont la cause d’un nombre plus élevé de décès et de blessures et exercent une influence plus nocive sur les structures politiques et sociales que toute autre catégorie d’armement. Pour la seule année 1997, 700 000 armes de petit calibre ont été volées en Albanie au dépôt central de munitions. La Commission européenne annonce dans le rapport mentionné ci-dessus qu’elle va « donner une priorité accrue au soutien visant à contrôler la circulation des petites armes. Elle travaillera à l’élaboration d’une position ambitieuse de l’Union en vue de la Conférence prochaine des Nations unies sur le commerce illicite des armes légères et de petit calibre. Dans le cadre de la gestion des programmes visant les petites armes, la Commission examinera de manière détaillée la situation du secteur douanier. »

5. Le terrorisme international

52. Le terrorisme international, qu’il soit dû au fanatisme religieux ou à d’autres causes, reste l’objet d’une inquiétude permanente, notamment du côté américain. Osana Ben Laden par exemple, avec son réseau de sympathisants dans le monde entier, est décrit par la CIA comme représentant la menace la plus sérieuse et la plus directe contre les Etats-Unis²⁰.
53. Les extrémistes islamistes et des groupes de rebelles menacent également l’Asie centrale, où des combattants islamistes venus d’Afghanistan ont pénétré dans les territoires du Kirghizstan et de l’Ouzbékistan pendant l’été 2000 et ont contraint les troupes gouvernementales à de durs combats²¹. La question de savoir si le terrorisme international et l’extrémisme représentent aussi une menace directe pour l’Europe ne semble pas être au premier plan des réflexions à ce sujet. Dans le rapport sur les possibilités d’améliorer la prévention des conflits, présenté au Conseil européen de Nice conjointement par le Haut représentant pour la PESC et par la Commission, le terrorisme n’est pas particulièrement évoqué. Il n’est pas mentionné non plus dans le document de la Commission en date du 11 avril 2001.
54. L’OTAN, par contre, s’est préoccupée constamment de cette question et, au cours de sa dernière conférence ministérielle des 14 et 15 décembre 2000, a décrit le terrorisme international comme une menace pour la sécurité intérieure et internationale qui peut aussi mettre en danger les relations pacifiques entre les Etats, leur intégrité territoriale et le fonctionnement des institutions démocratiques, ainsi que le respect des droits de l’homme et des droits civils. Lors d’une réunion de la Commission, un membre a souligné que les technologies de la communication et de l’information ainsi que le GSM (système mondial de communications mobiles) constituent des armes redoutables si elles tombent entre les mains de criminels ou de terroristes.

6. Autres questions

55. Le projet de nouvelle Cour pénale internationale pour les criminels de guerre²² a peu de chances d’être approuvé par les Etats-Unis, comme l’a confirmé explicitement le Secrétaire d’Etat, Colin Powell²³. En effet, depuis toujours, les Américains veulent empêcher que leurs ressortissants aient, à la suite d’un conflit, à rendre compte devant un tribunal non américain. Cette position amène à se pencher nécessairement sur d’autres problèmes qui accompagneraient ou suivraient des opérations de maintien ou de rétablissement de la paix. Le premier problème est celui des dommages dits collatéraux causés par des attaques aériennes à haute altitude. Le deuxième est celui de la mise en danger de ses propres troupes et de la population civile par l’emploi de munitions à uranium appauvri. Le troisième et le plus difficile est celui de la nécessaire reconstruction des infrastructures politiques, économiques, sociales et administratives d’une région frappée par les conflits. Toutes ces questions doivent être prises en considération dans la redéfinition d’un concept européen de sécurité à l’épreuve de l’avenir.
56. Bien évidemment, les nombreux défis, dont certains sont mentionnés ci-dessus, auront immanquablement des conséquences pour l’évolution future des relations et de la coopération entre les principaux acteurs sur la scène politique internationale. Certains craignent que des projets différents, basés sur des intérêts différents, ou supposés tels conduisent à une dérive entre les Etats-Unis et l’Europe et mettent en danger la cohésion de l’Alliance atlantique²⁴. D’autres prédisent un nouveau rapprochement entre la Russie et la Chine. Les deux Etats préparent un vaste traité de coopération qui comporterait aussi un volet stratégique et qui pourrait être conclu cet été. Le fait que la nouvelle administration américaine ne décrive plus la Chine comme un partenaire stratégique a été noté par celle-ci avec attention. A un moment où les Etats-Unis, la Russie, la Chine et l’Inde redéfinissent leur position, il va de soi que l’Europe doit aussi revoir sa situation internationale, sa sécurité et ses intérêts.

57. Jusqu’à présent, l’Europe pouvait se contenter de se définir comme une communauté partageant les mêmes valeurs fondamentales démocratiques dans le domaine des droits de l’homme, de la primauté du droit et de la défense de l’ordre international pacifique. Encore en 1995, le rôle international des pays européens était motivé en premier lieu par la nécessité de défendre leurs intérêts économiques et de protéger la sécurité de leurs ressortissants dans d’autres parties du monde. Est-ce encore suffisant aujourd’hui ?
58. Les objectifs de la politique étrangère et de sécurité commune de l’UE sont décrits comme suit dans l’article 11 du Traité sur l’Union européenne :

Cet énoncé d’objectifs assez vagues a été repris sans changement dans le Traité de Nice.

59. L’Union européenne représente de nos jours un facteur de stabilité et son principal succès réside dans le fait que les conflits guerriers entre ses membres appartiennent au passé et qu’elle s’est transformée en une attirante communauté, vivant en paix et au sein de laquelle de nombreux pays candidats à l’adhésion souhaiteraient être intégrés. Mais depuis que l’Union européenne s’est fixé pour objectif d’avoir une politique étrangère et de sécurité commune et qu’elle désire réaliser sa propre politique de sécurité et de défense, ses Etats membres doivent prendre conscience des nouvelles responsabilités internationales que cela comporte.
60. S’inspirant du Traité de Bruxelles modifié dont les dispositions sont particulièrement larges, le concept de l’UEO de novembre 1995 insistait déjà sur le fait que la sécurité européenne ne se limitait pas à la sécurité en Europe, mais que l’Europe devait aussi apporter sa contribution à l’édification d’un ordre pacifique et équitable dans le monde. Selon ce concept, les pays européens liés par l’UE/l’UEO partagent en fait des intérêts et des responsabilités sur le plan mondial.
61. Mais comment ces intérêts et responsabilités peuvent-ils être définis plus concrètement, et sur la base de quels critères ? Lors d’un séminaire organisé récemment par l’Institut d’études de sécurité de l’UEO, certains critères ont été cités, comme par exemple, l’évaluation du risque, les intérêts en jeu, ou bien des considérations géographiques. Certains participants ont entrepris d’identifier trois cercles concentriques d’intérêts européens :

62. D’autres approches ont permis d’identifier les groupes de défis suivants :

63. Le degré d’engagement de la responsabilité européenne devrait être fonction, dans une certaine mesure, de considérations géographiques plutôt que d’une conception révisée des intérêts de sécurité au sein de laquelle de nombreuses valeurs jouent un rôle. Peut-on les hiérarchiser ? La tâche sera ardue, mais nécessaire si on veut asseoir la PESC et la PESD sur des bases solides.
64. De plus, il faudra s’accorder sur une définition commune de la sécurité. D’après le Secrétaire d’Etat à la défense, M. Kolbow, qui a pris la parole au nom du ministre allemand de la défense lors du colloque de Berlin :

65. Si la nécessité de s’entendre sur un nouveau concept commun de sécurité est reconnue, la question qui vient alors immédiatement à l’esprit est de savoir combien de pays doivent être invités à l’accepter et à l’appliquer. A l’OSCE, la notion de « cooperative comprehensive security » s’est imposée. L’UEO fonctionne également sur la base du principe d’inclusivité.
66. Les décisions de Nice ont en outre montré nettement que la formation « inclusive » de l’UEO en une large communauté de sécurité comprenant la totalité des Etats membres va être remplacée par un nouveau concept qui se concentre sur les intérêts des 15 Etats membres de l’UE et qui développe une nouvelle politique européenne de défense indépendante de l’OTAN. Etant donné que depuis la fin du conflit Est-Ouest, l’OTAN a changé et est devenue un protagoniste important dans le domaine de la gestion des crises, la structure de la coopération et le partage des tâches entre l’UE et l’OTAN, qui devront être négociés entre les deux organisations après la cessation des activités opérationnelles de l’UEO, revêtent une importance décisive. Enfin, la participation appropriée des alliés non membres de l’UE et des pays candidats à l’UE à un concept commun de sécurité européenne est indispensable. Mais il faut aussi prévoir une participation, sous une forme idoine, de tous les autres pays européens et notamment de l’Ukraine et de la Russie.
67. Pour trouver des réponses communes à des défis communs, il faut non seulement une analyse commune des intérêts, mais également une politique européenne commune. On entend cependant ces derniers temps du côté français, mais aussi allemand, que l’UE a certes une politique étrangère et de sécurité commune, mais n’a pas de politique étrangère et de sécurité unique²⁵. L’harmonisation des intérêts nationaux et des politiques nationales étrangères et de sécurité en Europe reste donc un problème persistant dans les efforts déployés en vue de réagir ensemble et avec succès face aux risques actuels et futurs pesant sur la sécurité.
68. Les concepts de sécurité en vigueur jusqu’à présent soulignent entre autres que l’Europe, les Etats-Unis et le Canada ont les mêmes racines et sont étroitement unis par des liens historiques, politiques, économiques et culturels. Ils ont constitué une communauté de valeurs fondée sur une conception identique de la dignité humaine, de la liberté intellectuelle et de la démocratie. Cela paraissait un motif suffisant pour forger une étroite communauté d’intérêts et de sécurité.
69. Plus de onze ans après la fin du conflit Est-Ouest, se pose la question d’une éventuelle extension de cette communauté transatlantique d’intérêts et de sécurité. Jusqu’à présent, la Russie a certes été considérée par l’OTAN, l’UE et ses Etats membres comme un partenaire important dont les intérêts, ne serait-ce qu’en raison de son poids en tant que grande puissance, doivent être pris en considération. D’autre part, la Russie continue d’être perçue comme un risque résiduel pour la sécurité de l’Europe, ce qui est tout à fait compréhensible compte tenu des difficultés qu’elle rencontre pour mener à bien son vaste processus interne et compliqué de réformes et pour résoudre des conflits comme celui de la Tchétchénie en appliquant les principes de l’OSCE et du Conseil de l’Europe.
70. Cependant, il faut se demander si le moment n’est pas venu de développer une stratégie transatlantique commune ayant pour objectif l’intégration de la Russie et d’autres membres de la CEI au sein de la communauté de sécurité transatlantique et dans les structures européennes pertinentes déjà existantes et appelées à se développer. La Russie est déjà membre de l’OSCE et du Conseil de l’Europe. Il est au plus haut point important de la faire participer à l’élaboration commune d’un nouveau concept de sécurité, sans affaiblir la cohésion transatlantique ; en effet, la Russie et l’Europe ont aussi un héritage commun.
71. Plusieurs membres de la commission ont exprimé leur sentiment sur cette question pendant les réunions précédentes de la commission et pendant le colloque de Berlin. Certains estiment que l’éventualité d’une participation de la Russie à un concept commun de sécurité dépend, en grande partie, de l’attitude de ce pays. D’autres pensent qu’une coopération avec la Russie nécessite le renforcement de la confiance mutuelle d’une part, et une plus grande transparence, côté russe, d’autre part. Enfin, la question de l’existence même de propositions concrètes de coopération avec la Russie a été posée.
72. Il existe par exemple de nombreuses possibilités de coopération renforcée avec la Russie dans les domaines de l’armement et de la technologie des armements. Dans ces domaines précisément, la Russie dispose de capacités significatives. Une telle coopération présente non seulement un intérêt commercial pour les deux parties mais constitue aussi une mesure concrète et importante propice au renforcement de la confiance mutuelle.
73. La contribution des participants russes au colloque de Berlin a été fort utile en ce qu’elle a permis de mieux comprendre leur perception de la sécurité. A l’évidence, la méfiance russe envers l’OTAN et son élargissement est plus vivace que jamais. Les Russes ont réitéré leur opinion selon laquelle la dissolution du Pacte de Varsovie a rendu l’OTAN superflue. La clause d’assistance prévue dans le Traité de l’Atlantique nord serait dépassée. Une des affirmations clés du chef d’état-major adjoint, le Général Manilov, est que défense n’est pas synonyme de sécurité.
74. C’est pourquoi la Russie estime que l’OTAN ne saurait servir de fondement à un futur système de sécurité. Nous savons qu’en Occident aussi, après la fin du conflit Est-Ouest, beaucoup ont estimé que les alliances de défense étaient devenues caduques et qu’elles devaient être remplacées par des structures de sécurité et de coopération comme celles de l’OSCE.
75. Nous partageons, à travers l’UE, l’OTAN, le Conseil de l’Europe, l’OSCE (dans ce dernier cas, de concert avec la Russie) et l’ONU, un consensus reposant sur des valeurs fondamentales communes qui ne sont toutefois pas encore devenues universelles. C’est pourquoi nous devons aussi les défendre, y compris militairement. La sécurité coopérative doit continuer à être complétée par la défense collective. Et l’OTAN doit être conservée dans sa fonction d’alliance de défense collective. Plus la Russie sera disposée à soutenir, d’une manière active, ces valeurs fondamentales, plus elle devrait considérer d’un œil bienveillant le rôle de l’OTAN. A l’issue d’une telle évolution, il pourrait se créer une situation dans laquelle la Russie souhaitera elle-même devenir membre de l’Alliance, hypothèse que l’OTAN, de notoriété publique, n’a jamais exclue.

1. Les réponses politiques

76. Chaque fois qu’il faut surmonter une crise, les décideurs se trouvent confrontés à la question de savoir quand, où et comment il convient de recourir à des moyens politiques, économiques et militaires. Théoriquement, il y a convergence pour reconnaître que les solutions politiques devraient avoir la préséance sur les solutions militaires. M. Kolbow, Secrétaire d’Etat, l’a exprimé, lors du colloque de Berlin, dans les termes suivants au nom du gouvernement fédéral :

77. Les chefs d’Etat et de gouvernement de l’UE ont mandaté la présidence suédoise pour qu’elle présente, d’ici le prochain sommet de l’UE à Göteborg, des propositions pour un programme européen de prévention des conflits. Le 11 avril 2001, la Commission européenne a soumis un document stratégique très détaillé à ce sujet. L’UE a de plus décidé, le 26 février 2001, la mise en place d’un mécanisme de réaction rapide destiné à fournir les moyens budgétaires nécessaires pour renforcer la capacité civile d’intervention prompte et efficace de l’UE en cas de crise.
78. En ce qui concerne la prévention des conflits, les mesures post-conflit et la coopération régionale, l’UE n’exclut aucune région du monde d’une aide civile. Les programmes bilatéraux d’assistance pour le Guatemala et le Salvador, le soutien de l’UE à MERCOSUR, regroupement entre l’Argentine, le Brésil, le Paraguay et l’Uruguay, ainsi que l’Accord de Cotonou entre l’UE et 77 pays ACP, en donnent des exemples.
79. Dans une contribution commune à un article de journal²⁶, Anna Lindh, Ministre suédois des affaires étrangères, et Chris Patten, Commissaire de l’UE aux relations extérieures, ont évoqué la possibilité pour l’UE d’intervenir pour trouver des solutions pacifiques à des conflits latents et enlisés dans la région du Caucase sud, qui concernent en particulier la Géorgie, l’Arménie et l’Azerbaïdjan. Leurs propositions de réouverture des frontières, de relance de liaisons dans les domaines des transports, de l’énergie et des télécommunications, ainsi que de l’aide au retour des réfugiés constituent des exemples concrets des possibles contributions de l’UE à la paix, la sécurité et la stabilité en dehors de ses frontières. Mais la réalité montre toujours que lorsque des conflits éclatent, il n’est pas toujours possible de les enrayer uniquement par des moyens politiques.
80. Les affrontements entre extrémistes albanais et troupes gouvernementales macédoniennes sur le territoire de l’ancienne République yougoslave de Macédoine peuvent constituer un test pour voir si, d’une part, l’OTAN a tiré les enseignements pertinents du conflit au Kosovo et, d’autre part, si l’Union européenne peut se montrer à la hauteur des ambitions qu’elle a ancrées dans le Traité de Nice.
81. L’occasion de prévenir un conflit a déjà été manquée dans l’ARYM. Il faut maintenant vite décider si le soutien politique promis par l’UE à l’ancienne République yougoslave de Macédoine (ARYM) et le verrouillage des frontières entre celle-ci et le Kosovo et par les troupes de la KFOR suffiront. On peut se demander si le rejet de la proposition de l’Autriche d’étendre le mandat de la KFOR à l’ARYM a été une bonne décision. Elle aurait en effet permis à la KFOR de parachever le désarmement de « l’armée de libération » albanaise sur la base de la Résolution 1244 du Conseil de sécurité.
82. En raison de ce nouveau conflit dans l’ARYM, la recommandation du Haut représentant pour la PESC et de la Commission de l’UE, contenue dans le rapport du 8 décembre 2000sur la prévention des conflits, visant à inscrire en bonne place sur la liste des questions prioritaires des mesures efficaces pour empêcher la dissémination des armes portatives et autres armes légères dans le cadre des Nations unies et du G8, revêt une signification concrète.
83. En cas d’émergence d’un conflit, l’UE part du point de vue qu’elle dispose de toute une panoplie de mesures d’ordre économique, politique, humanitaire, social et finalement aussi militaire et policier qu’elle peut déclencher si nécessaire, globalement ou séparément. L’UE mise pleinement sur les avantages d’une approche holistique qu’elle fait découler des clauses fondamentales de l’article 3²⁷ du TUE. Mais cette conception ne peut déboucher sur une réussite qu’à partir du moment où non seulement il existera une volonté politique d’agir, mais où une unanimité pourra se dégager sur les mesures à prendre, et ce dans le cadre de structures décisionnelles dont la complexité a été aggravée après Nice. L’UE est confrontée dans chaque cas à la tâche redoutable de parvenir rapidement à un accord sur les mesures appropriées et sur leur prompte mise en œuvre.
84. En élaborant un concept révisé de sécurité, il convient d’accorder une attention toute particulière au chapitre des sanctions. Il existe en effet une grande variété de sanctions, parmi lesquelles les sanctions économiques sont un des moyens le plus fréquemment utilisés pour atteindre des objectifs politiques. Mais la pratique a montré que les sanctions ne débouchent que dans de rares cas sur le succès escompté. Souvent, elles frappent d’autres personnes que celles qu’elles visaient. Par ailleurs, il s’avère toujours qu’il existe de nombreuses possibilités de contourner les sanctions.
85. Il convient de noter avec intérêt que le nouveau gouvernement des Etats-Unis, comme l’UE, discutent de la possibilité de revoir la politique de sanctions. Il faut se féliciter du fait que la Commission européenne propose, dans son document stratégique du 11 avril 2001, de lancer un débat au sein du Conseil de l’UE sur les moyens permettant à l’UE de mettre au point et d’appliquer des sanctions préventives. Etant donné l’importance du sujet, le passage pertinent du document de la Commission mérite d’être cité :

86. Identifier les crises en amont est une condition préalable à toute prévention. Dans ce contexte, le Centre de situation de l’UE et le Centre satellitaire de l’UEO, qui va se transformer prochainement en agence de l’UE, ont une fonction particulièrement importante à exercer. Mais les services de renseignement jouent un rôle important dans la prévention des crises. Il faudrait toutefois que leurs activités soient mieux coordonnées et que leur coopération s’appuie sur de nouvelles bases.
87. La poursuite des efforts en matière de désarmement et de contrôle des armements à l’échelle mondiale et l’adoption de mesures particulièrement adaptées au règlement des exportations d’armes et à la non-dissémination d’armes de destruction massive et de leurs vecteurs font partie de la prévention des crises. On ne peut qu’espérer que les négociations de Genève sur le désarmement, actuellement bloquées par la Russie et par la Chine en raison du projet américain de défense antimissile²⁸, vont se poursuivre et progresser. Le ministre russe des affaires étrangères a répété devant la conférence sa proposition de créer un centre commun de contrôle des essais balistiques basé à Moscou ainsi qu’un système mondial de contrôle de la non-dissémination de missiles et de technologie balistique²⁹. Après la réaction, plutôt positive, du Président russe Poutine au discours prononcé par le Président Bush, le 1^er mai, les perspectives seront peut-être plus favorables pour la conférence de Genève.
88. La ratification par les Etats-Unis du Traité d’interdiction complète des essais nucléaires, la ratification du Traité Ciel ouvert par la Russie et la Biélorussie, l’accord sur les mesures de vérification dans le cadre de la Convention sur les armes chimiques, l’amélioration de l’application de la Convention sur les armes biologiques et à toxines et surtout l’adhésion d’un grand nombre d’Etats au régime de contrôle de la technologie des missiles constituent des faits importants que les Européens devraient examiner avec une attention particulière dans les instances concernées.
89. Dans l’hypothèse où une crise menaçante pour la paix viendrait à éclater, l’ancien ministre allemand de la défense, Volker Rühe, a réclamé récemment à juste titre des éclaircissements pour savoir selon quels scénarios d’intervention, sur quelle base et à quelles conditions des forces armées de réaction aux crises pourraient être utilisées. Il faut aussi à cet égard se demander s’il peut y avoir un  droit  « d’intervention humanitaire », si le Conseil de sécurité des Nations unies est dans l’incapacité de prendre une décision. Cette question devrait être approfondie dans un nouveau concept de sécurité européenne.

2. Les réponses aux menaces relevant de l’article V

90. Depuis la fin du conflit Est-Ouest, il n’existe pratiquement plus de menace concrète pesant sur les Etats réunis au sein de l’UEO et de l’OTAN au sens de l’article V du Traité de Bruxelles modifié et au titre de l’article 5 du Traité de Washington. C’est une des conséquences les