DOCUMENT A/1752

18 octobre 2001

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La dimension parlementaire de la PESD

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DOCUMENT A/1752

18 OCTOBRE 2001

La dimension parlementaire de la PESD

RAPPORT¹

présenté au nom de la Commission politique²

par M. Eyskens, rapporteur

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¹ Adopté par la commission par 9 voix contre 0 et 3 abstentions.

² Membres de la commission : M. Marshall (président) ; MM. Behrendt (remplaçant : Schloten), Blaauw (vice-présidents) ; MM. Baumel, Mme Bolognesi, Sir Sydney Chapman, MM. Clerfayt, Dias, Mme Durrieu, MM. Ehrmann, Eyskens, Fayot (remplaçant : Glesener), Floros, Guardans I Cambó, Haack, Hordies, Hornhues, Lord Kirkhill (remplaçant : Wilkinson), MM. Kotsonis, Lacão, Lemoine, Liapis, van der Linden, Martínez Casañ, Mme Paoletti Tangheroni, Piscitello, Lord Ponsonby, MM. Provera, de Puig, Puche Rodríguez, Roseta, Schmitz, Sterzing, Timmermans, Wray, Zacchera (remplaçant : Gaburro), N...

Membres associés : MM. Adamczyk, Akçali, Mme Akgönenç, MM. Bielecki, Eörsi, Mme Fossli, Mme Gülek, MM. Gundersen, Irtemcelik, Jaluvka, Kasal, Lobkowicz, Pálsson, Pastusiak, Pokol, Zielinski, N...

N.B. : Les noms des participants au vote sont indiqués en italique.

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DIRECTIVE N° 116¹

L’Assemblée,

(i) Se félicitant des initiatives prises par les parlements néerlandais et belge en vue d’élaborer des propositions conjointes des parlements des pays membres de l’Union européenne, de l’Assemblée de l ’UEO et du Parlement européen aux gouvernements de l’Union européenne pour combler le déficit démocratique en matière de PESD résultant du transfert de l’exercice des missions de Petersberg de l ’UEO à l’Union européenne ;

(ii) Saluant plus particulièrement la résolution sur le contrôle parlementaire de la politique européenne de sécurité et de défense adoptée le 28 juin 2001 par le Sénat et la Chambre des représentants de Belgique ;

(iii) Rappelant que la Conférence parlementaire des 2 et 3 juillet derniers qui s’est tenue à Bruxelles n’a pas abouti à un consensus sur le texte d’une déclaration à transmettre au Conseil européen de Laeken ;

(iv) Considérant que le Président du Sénat de Belgique a élaboré une nouvelle proposition de déclaration sur la dimension parlementaire de la PESD pour la conférence de suivi qui doit se tenir les 6 et 7 novembre 2001 à Bruxelles ;

(v) Réitérant la position précisée par son Président lors de la Conférence de Bruxelles les 2 et 3 juillet 2001, selon laquelle l’Assemblée peut approuver toute solution qui respecte les points suivants :

(vi) Convaincue que les formules de type COSAC ou les réunions des seuls présidents des commissions concernées des parlements nationaux et du Parlement européen ne sauraient assurer un véritable accompagnement parlementaire de la PESD ;

(vii) Considérant que la nouvelle proposition belge en vue d’une déclaration sur la dimension parlementaire de la PESD reporte à une date non précisée le règlement de plusieurs questions importantes, notamment celles de la composition, du secrétariat et de l’association des délégations des pays non membres de l ’UE concernés à la nouvelle assemblée ;

(viii) Constatant que la nouvelle proposition belge n’exige pas de base juridique spécifique pour la nouvelle assemblée ;

(ix) Consciente de la difficulté d’établir une nouvelle assemblée pour une période intérimaire en se contentant de régler de manière informelle les questions en suspens sans prévoir une base juridique et financière suffisamment solide ;

(x) Convaincue néanmoins qu’un accord sur le texte de la nouvelle proposition belge aura le grand mérite de permettre à toutes les institutions parlementaires concernées d’exercer une pression politique indispensable sur le Conseil de l ’UE pour qu’il s’occupe sérieusement de la question de la dimension parlementaire de la PESD ;

(xi) Soulignant l’importance de la présence de représentants de l’Assemblée de l ’UEO dans les organismes destinés à préparer la Conférence intergouvernementale de 2004, notamment lorsque ceux-ci abordent des sujets touchant au rôle des parlements nationaux dans l’architecture européenne,

INVITE SON PRÉSIDENT

A communiquer au parlement belge un message qui devrait contenir les éléments suivants :

« I.

1. L’Assemblée de l’UEO, tout en approuvant la finalité de l’initiative belge, estime que la création d’une nouvelle assemblée telle qu’elle est proposée nécessite une base juridique et doit donc être consignée soit dans le Traité sur l’Union européenne, soit dans un protocole additionnel à ce traité, ou faire l’objet d’un autre acte juridique sanctionné par l’Union européenne.

2. Toutefois, elle n’estime pas réaliste d’envisager l’établissement d’une base juridique par un des moyens précités d’ici à la convocation de la prochaine Conférence intergouvernementale en 2004.

3. Elle considère en outre qu’il n’est pas réaliste non plus de mettre en oeuvre les principes fondamentaux de cette assemblée énoncés aux paragraphes 2 et 3 du dispositif belge sur la seule base d’un arrangement informel entre les institutions parlementaires intéressées, compte tenu notamment des questions importantes encore en suspens en ce qui concerne la composition et le secrétariat de l’assemblée proposée et l’association des pays non membres de l’UE.

4. A cet égard, elle rappelle sa position selon laquelle le futur accompagnement parlementaire de la PESD ne doit pas être inférieur à la norme atteinte au sein de l’Assemblée de l’UEO.

5. L’Assemblée préférerait donc demander l’inscription de la nouvelle proposition belge à l’ordre du jour de la Conférence intergouvernementale.

II.

1. L’Assemblée propose que la surveillance parlementaire de la PESD s’organise, pendant la période intérimaire, par l’établissement d’une synergie entre les institutions parlementaires existantes, c’est-à-dire l’Assemblée de l ’UEO et le Parlement européen.

2. Il faudrait, pour ce faire, mettre en place un mécanisme de coopération entre l’Assemblée de l ’UEO et le Parlement européen, en instituant notamment des réunions conjointes régulières, auxquelles les instances compétentes de l’Union européenne feraient rapport sur la PESD.

3. Dans le cadre de leurs compétences respectives, les deux instances parlementaires appuieraient leurs travaux sur de tels rapports, sans modification des traités existants.

4. Dans ces conditions, la conférence de Bruxelles des 6 et 7 novembre 2001 devrait se conclure par une déclaration appelant le Parlement européen et l’Assemblée de l ’UEO à organiser leur coopération à cette fin, et invitant les gouvernements concernés à leur faire rapport conjointement. »

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EXPOSÉ DES MOTIFS

1. Pour comprendre la situation en ce qui concerne la dimension parlementaire de la PESD, il convient de se rappeler que, par les décisions prises à Marseille et à Nice, l’exercice des missions de Petersberg a été transféré de l ’UEO à l’UE. L ’UEO a cessé d’exercer ses fonctions opérationnelles, mais l’Union européenne n’a pas pour autant repris dans son Traité la clause d’assistance mutuelle contenue dans l’article V du Traité de Bruxelles modifié. Cette clause demeure une obligation contractuelle liant les dix Etats signataires de ce Traité. Les activités du Groupe Armement de l’Europe occidentale (GAEO) demeurent également du ressort de l’UEO.
2. Le Conseil des ministres de l ’UEO a décidé à Marseille de continuer d’honorer les obligations qui lui sont imparties en vertu du Traité de Bruxelles modifié, notamment celles découlant des articles V et IX. L’article IX concerne l’Assemblée de l ’UEO qui continue d’assumer ses fonctions statutaires.
3. L ’UEO concentrera donc désormais son activité sur les trois grands domaines suivants :

L ’UEO demeure en outre un instrument de réserve permettant le développement d’une coopération plus étroite de ses membres dans le domaine de la sécurité et de la défense, ainsi que le Conseil européen de Nice l’a confirmé dans sa nouvelle rédaction de l’article 17 du TUE.²

4. Désormais, l’Union européenne doit pouvoir se charger, de sa propre autorité, de l’ensemble des missions de Petersberg. Comme chacun sait, le Conseil européen a décidé à Nice de créer un Comité politique et de sécurité doté de pouvoirs de décision limités en vue de l’exécution et de la direction d’opérations de Petersberg et d’inscrire ses compétences dans le TUE. L ’UE s’est également dotée d’un Comité militaire et d’un Etat-major. Ces instances sont déjà en fonction depuis un certain temps, et ce à l’insu de l’opinion publique et sans suivi parlementaire approprié.
5. En outre, dans une déclaration annexée à l’acte final de la Conférence intergouvernementale relative à la politique européenne de sécurité et de défense, les gouvernements des quinze pays membres de l’Union européenne sont convenus de ce qui suit :

6. Qu’en est-il de la dimension parlementaire de cette PESD devenue opérationnelle ? Les gouvernements ne l’ont pas inscrite à l’ordre du jour de Nice. L’Assemblée de l ’UEO n’a pas de mandat de l’Union européenne pour surveiller les activités de la PESD ; le rôle du Parlement européen en matière de PESC est limité par l’article 21 du Traité sur l’Union européenne dont le texte n’a pas été amendé au sommet de Nice. Les arrangements interinstitutionnels conclus en 1999 entre le Parlement européen, le Conseil de l ’UE et la Commission européenne concernent les affaires budgétaires. Comme il a été précisé par une déclaration inscrite à l’Acte final de la Conférence sur le Traité de Nice, ces accords ne peuvent ni modifier ni compléter les dispositions du Traité³.
7. Néanmoins, nombreux sont ceux qui tournent désormais leurs regards vers le Parlement européen. Celui-ci jouit déjà d’importants droits de codécision en matière de gestion civile des crises, notamment dans le domaine budgétaire. De plus, même s’ils sont limités, il a des droits d’information et de consultation dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), qui doivent à l’avenir être améliorés, ce qui devrait se refléter également dans le Traité sur l’Union européenne. C’est en effet le seul moyen de garantir que le PE pourra assumer sa fonction avec efficacité.
8. Quoi qu’il en soit, même si l’on aménageait l’obligation du Conseil de l ’UE de donner des informations au PE et de lui faire rapport, les problèmes liés au déficit parlementaire ne seraient réglés que partiellement. Pourquoi ? Parce que le pouvoir de décision politique et financier concernant les interventions militaires au titre de la PESD ne repose pas entre les mains du Parlement européen, mais revient aux parlements des Etats membres, dont la compétence ne sera pas remise en question avant longtemps.
9. Toutefois, chaque parlement n’est informé que de façon bilatérale par son gouvernement sur les questions liées à la PESD. Il ne reçoit donc pratiquement pas d’informations de première main sur la préparation des décisions et les points de vue des autres gouvernements et parlements concernés, sinon à travers les contacts directs qu’il a occasionnellement avec tel ou tel gouvernement ou parlement.
10. C’est pourquoi il existe dans le cadre de l ’UEO une obligation contractuelle d’information collective des gouvernements représentés au Conseil de l ’UEO vis-à-vis de l’Assemblée, qui est l’instance parlementaire consultative composée de représentants des parlements nationaux de tous les membres de l’Organisation. C’est dans ce contexte que les parlements nationaux disposent d’une vue d’ensemble de la politique européenne de sécurité et de défense.
11. Dans le cadre de l’UE, il n’existe pas de dimension parlementaire collective analogue pour la PESD. Or, les gouvernements ont transféré à l ’UE les fonctions exécutives de gestion de crise, mais ils n’ont pas tenu compte de la dimension parlementaire. Cette omission constitue à l’évidence un pas en arrière quant aux possibilités de contrôle démocratique des parlements nationaux.
12. Il s’agit donc de combler ce vide parlementaire de façon appropriée. L’Assemblée avait présenté, au printemps et à l’été 2000, des propositions concernant la dimension parlementaire de la PESD. Celles-ci consistent à charger une Assemblée européenne de la sécurité et de la défense, établie dans le cadre de l’UE, de compléter les travaux du Parlement européen. Une assemblée de ce type serait, constitutionnellement et institutionnellement, distincte de l’Assemblée de l’UEO. En vue de manifester sa volonté politique d’assumer les responsabilités de cette assemblée européenne de la sécurité et de la défense jusqu’au moment où celle-ci trouverait sa base juridique et institutionnelle, l’Assemblée de l ’UEO avait décidé d’ajouter à son nom traditionnel le sous-titre « Assemblée européenne intérimaire de la sécurité et de la défense (AESDi) ».
13. Initialement, « l’Initiative de Lisbonne » de l’Assemblée de l ’UEO a reçu un accueil très réservé. La présidence néerlandaise a été la première à reconnaître publiquement l’émergence du déficit démocratique au sein de l ’UE à la suite du sommet de Nice et à s’efforcer de porter cette question à l’ordre du jour du Conseil de l’UE. Cela n’a malheureusement pas été possible jusqu’ici. Mais les gouvernements ne peuvent se soustraire à la responsabilité qui leur incombe du fait qu’ils ont adopté à Nice de nouveaux arrangements au niveau intergouvernemental, sans prendre en compte la dimension parlementaire.
14. La présidence néerlandaise a fort heureusement reconnu cette responsabilité et apporté un soutien sans faille au séminaire organisé le 14 mai à La Haye par le parlement néerlandais sur la dimension parlementaire de la PESD. Le Comité des présidents de l’Assemblée de l ’UEO a pu participer à ce séminaire très enrichissant, au cours duquel, pour la première fois, des représentants du Parlement européen et des parlements nationaux ont entamé un dialogue substantiel. Sur la base d’un document d’introduction présenté par M. W.E. van Eekelen, les cinq options suivantes ont été discutées :

15. Tandis que l’option 5 a été écartée, l’option 1 n’a été défendue que par les représentants du Parlement européen. Une large majorité n’a pas considéré la formule de type COSAC contenue dans l’option 4 comme une solution appropriée pour combler le déficit démocratique dans le domaine de la PESD. Le débat s’est donc concentré sur les options 2 et 3.
16. Il est évident qu’il n’a pas été possible, au cours de ce séminaire, d’accorder tous les points de vue. Mais la majorité des participants sont convenus de la nécessité de trouver des solutions ayant un fondement juridique solide au sein de l’UE, afin de garantir la participation collective des représentants des parlements nationaux au sein d’une véritable assemblée interparlementaire chargée d’examiner les réalisations dans le domaine de la PESD et à laquelle les organes concernés de l ’UE soient tenus de rendre compte. Ils sont convenus également qu’un tel organe parlementaire devait être inclusif. Mais il n’a pas été décidé s’il fallait se prononcer pour un organe mixte composé de représentants du Parlement européen et des parlements nationaux (option 2) ou s’il serait préférable de constituer deux organes distincts dotés de mandats complémentaires (option 3).
17. Cette discussion s’est poursuivie sous une forme quelque peu différente et avec d’autres participants les 2 et 3 juillet à Bruxelles lors d’une conférence organisée par les Présidents des deux chambres du Parlement fédéral belge. A cette occasion, le Président du Sénat de Belgique, Armand De Decker, a présenté un document contenant des propositions en vue d’une déclaration sur la dimension parlementaire de la PESD. Si les participants parvenaient à un consensus, l’idée du Parlement belge était d’inclure une référence aux résultats de cette conférence dans les conclusions officielles du Conseil européen de Laeken de décembre 2001, qui seront préparées par la présidence belge. Quelques jours auparavant, le 28 juin 2001, les deux chambres du Parlement belge ont adopté une résolution sur le contrôle parlementaire de la politique européenne de sécurité et de défense qui se voulait une contribution à la conférence parlementaire susmentionnée, dont le texte figure à l’annexe I.
18. La conférence de Bruxelles n’ayant pu aboutir à l’adoption d’une proposition commune, il a été convenu que le Sénat de Belgique organiserait une conférence de suivi qui se tiendra les 6 et 7 novembre prochains, également à Bruxelles. Pour la préparation de cette conférence, M. De Decker, Président du Sénat, a publié une nouvelle proposition de déclaration (voir texte à l’annexe II) qui tient compte des discussions de la conférence des 2 et 3 juillet et des amendements présentés. Le Parlement belge a demandé que les commentaires éventuels sur ce document lui soient communiqués avant le 22 octobre prochain.
19. L’essentiel de la nouvelle position est la création, au sein de l’Union européenne, à titre intérimaire et dans l’attente des évolutions institutionnelles de l’Union européenne qui découleront de la future CIG de 2004, d’une Assemblée ad hoc pour la sécurité et la défense qui serait composée par des représentants du Parlement européen et des parlements des Etats membres, donc d’une assemblée mixte, sur la base des principes suivants :

20. L’objectif du présent rapport est d’élaborer une position de l’Assemblée à l’égard de cette nouvelle initiative belge qui devra être entérinée par la Commission permanente lors d’une réunion prévue le 18 octobre 2001 à Bruxelles.
21. Il va de soi que le débat ne sera pas clos lors du sommet de l’Union européenne à Laeken. Toutefois, il semble important de préciser dès maintenant certains principes essentiels qui devront être défendus comme éléments indispensables pour l’organisation future de la dimension parlementaire de la PESD.

22. La réflexion menée depuis un certain temps dans ce domaine doit s’inscrire dans le contexte plus large du débat sur la construction constitutionnelle de l’Europe. Ce débat, qui a été ouvert par M. Fischer dans son discours de Berlin, suivi de nombreuses autres contributions, dont notamment celles de MM. Chirac, Védrine, Juppé et Toubon, et celle du Premier ministre britannique, M. Tony Blair, a relancé l’idée de la création d’une deuxième chambre, distincte du Parlement européen et composée de représentants des parlements nationaux.
23. Tandis que cette proposition a été accueillie favorablement par un certain nombre de chefs d’Etat et de gouvernement (par exemple ceux de la Pologne, de la République tchèque et du Portugal), elle n’a pas trouvé un écho positif au sein du Parlement européen. Entre-temps, le parti social-démocrate allemand a proposé de créer un système bicaméral dans l’Union européenne en transformant le Conseil de l’Union européenne en deuxième chambre. Cette proposition a été appuyée par le Premier ministre belge, M. Verhofstadt, lors d’un discours devant le Parlement européen, après que le Président de la République fédérale d’Allemagne, M. Rau, eut présenté une idée similaire devant le même Parlement européen.
24. Le débat a été encore enrichi par la proposition faite par M. Lionel Jospin, Premier ministre français, dans son intervention sur l’avenir de l’Europe élargie en date du 28 mai 2001. Cette proposition consisterait à créer un organe commun - Conférence des parlements ou « Congrès » - dans lequel siégeraient des représentants du Parlement européen et des parlements nationaux pour contrôler le respect de la subsidiarité et pour débattre chaque année l’état de l’Union européenne.
25. Jusqu’à présent, il y a deux débats parallèles sur la dimension parlementaire. Le premier, plus général, a été évoqué dans les paragraphes précédents. Il concerne la construction future des structures de l’exécutif et du législatif d’une Union européenne qui doit se préparer à devenir un véritable acteur politique sur la scène internationale, capable de fonctionner même si elle accueille tous les nouveaux membres prévus à partir de 2003.
26. Ce débat plus général a conduit les chefs d’Etat et de gouvernement des Quinze à adopter, lors du sommet de Nice, une déclaration « sur l’avenir de l’Union », dans laquelle ils expriment le souhait qu’un débat à la fois plus large et plus approfondi s’engage sur l’avenir de l’Union européenne.
27. L’une des questions figurant parmi les sujets à débattre est le rôle des parlements nationaux dans l’architecture européenne. Finalement, une nouvelle conférence des représentants des gouvernements des quinze pays membres de l’Union européenne va être convoquée en 2004 en vue d’apporter aux traités les changements correspondants.
28. Le deuxième débat, plus spécifique, est né du transfert de l’exercice des fonctions de Petersberg de l ’UEO à l’Union européenne. Il porte sur un sujet particulier, celui de la future dimension parlementaire de la PESD. Pour l’instant, les deux débats se poursuivent séparément et sans que beaucoup d’efforts soient faits pour les relier. Toutefois, M. Blair, Premier ministre britannique, puis M. Cook, ancien Ministre des affaires étrangères, ont lié les deux débats en proposant que la deuxième chambre, dont M. Blair avait déjà suggéré la création lors de son discours en Pologne, s’occupe entre autres des questions relevant de la politique européenne de sécurité et de défense. Ensuite, M. De Decker a mis à son tour en évidence la nécessité de régler le problème spécifique du contrôle parlementaire de la PESD sans négliger le débat plus général sur la création d’une deuxième chambre.
29. Mais seul M. Daniel Hoeffel, membre du Sénat français, préconise dans son rapport du 13 juin 2001 sur « Une deuxième chambre européenne »⁴ que la deuxième chambre en question soit compétente, entre autres, pour reprendre les missions actuellement exercées par l’Assemblée de l’UEO.
30. Pour bien évaluer l’initiative du Sénat de Belgique, il convient de rappeler que dans le document de discussion présenté par M. De Decker au début de la conférence parlementaire des 2 et 3 juillet 2001 à Bruxelles, celui-ci dit clairement que l’idée d’une deuxième chambre lui semble prématurée : « Peut-être que la future Conférence intergouvernementale qui débutera en 2004 conclura à la nécessité de cette structure. Mais elle semble prématurée, controversée et donc irréaliste aujourd’hui. »
31. La proposition belge devrait donc viser logiquement l’organisation de la dimension parlementaire de la PESD pendant une période intérimaire, qui pourrait durer jusqu’au moment où il sera possible de trouver une solution à ce problème, soit par l’introduction d’une clause dans le traité amendé sur l’Union européenne, soit par un autre arrangement de portée juridique. En effet, la proposition belge préconise la constitution, au sein de l’Union européenne, d’une Assemblée européenne « ad hoc » pour la sécurité et la défense.
32. Le document de discussion présenté à la conférence de Bruxelles, la résolution du Parlement belge et l’avant-projet de déclaration soulignaient toujours que « le contrôle démocratique … pour la PESD doit avoir une existence institutionnelle et être prévu par le Traité sur l ’UE ou par un protocole additionnel à celui-ci. » Mais la nouvelle proposition de déclaration ne fait plus état de la nécessité d’un fondement juridique de la dimension parlementaire de la PESD.
33. Si cette proposition devait se concrétiser avant 2004, elle ne pourrait être l’objet que d’un arrangement informel, éventuellement entériné par une déclaration politique du Conseil européen. Toutefois, il est très peu probable que les gouvernements de l’Union européenne soient désireux de s’engager en souscrivant à une telle déclaration d’ici à la prochaine Conférence intergouvernementale, qui risquerait d’apparaître comme un précédent pour le règlement d’un problème qu’il est seulement prévu de négocier lors de la CIG.
34. Cela étant, la question se pose de savoir s’il est réaliste d’envisager la création d’une nouvelle assemblée pour la PESD sur une base purement informelle, sans fondement juridique. Cela est peut-être concevable si tous les protagonistes - parlements nationaux, Parlement européen et gouvernements - en sont d’accord. Il faut donc commencer par déterminer si la proposition du Président du Sénat de Belgique, dans sa version révisée, est bien de nature à être accueillie favorablement par les intéressés.

1. L’interlocuteur intergouvernemental

35. L’Assemblée de l ’UEO avait formulé un certain nombre de principes essentiels à respecter dans la mise en oeuvre de la dimension parlementaire de la PESD. En premier lieu, l’accompagnement parlementaire de la PESD ne devrait pas être en deçà la norme atteinte au sein de l’Assemblée de l’UEO. De ce fait, il est indispensable de maintenir l’obligation pour le Conseil de faire rapport et de répondre aux recommandations et questions. La proposition belge satisfait entièrement à cette exigence.

2. La composition des délégations

36. En second lieu, l’Assemblée ad hoc - ou quelle que soit sa future désignation - devrait être composée, tout comme l’Assemblée de l’UEO, de délégations des parlements nationaux, auxquelles s’ajouteraient des représentants du Parlement européen. Ces délégations des parlements nationaux devraient être proportionnelles à la taille des pays membres respectifs. Elles devraient également tenir compte de la diversité politique existant dans les parlements des différents Etats membres. En outre, cette Assemblée devrait pouvoir disposer de commissions.
37. Selon la nouvelle proposition de M. De Decker, chacun des Etats membres (et du Parlement européen) serait représenté par une délégation parlementaire « dont l’effectif serait à déterminer ». Elle n’insiste pas expressément pour que les délégations soient proportionnelles à la taille des pays membres respectifs, mais elle n’exclut pas non plus cette possibilité. La proposition ne mentionne pas non plus le souhait de l’Assemblée que les délégations tiennent compte de la diversité politique existant dans les parlements concernés.
38. Avec le débat sur la composition de l’assemblée ad hoc, on aborde l’un des aspects les plus difficiles et les plus controversés du problème. La proposition belge présente en effet un point faible à cet égard, en ce sens qu’elle préconise, à côté de l’Assemblée de l ’UEO et du Parlement européen, la création d’une troisième assemblée, ce qui est difficilement acceptable pour tous ceux qui estiment qu’il faudrait se baser sur ce qui existe, voire réduire le nombre des institutions européennes au lieu d’en créer de nouvelles.
39. Or, faut-il le rappeler, l’Assemblée de l ’UEO compte parmi les institutions qui ne peuvent pas être supprimées puisqu’elle se base sur un Traité qui reste indispensable pour la sécurité européenne. Elle continue d’assumer un rôle irremplaçable pour surveiller les domaines de la défense proprement dite et demeure donc une constante et un facteur incontournable dans toute discussion sur l’organisation parlementaire de la PESD.
40. En vue d’éviter les inconvénients de la création d’une troisième assemblée, la résolution adoptée le 28 juin 2001 par le Sénat et la Chambre des représentants de Belgique et le premier projet de déclaration présenté à la conférence de Bruxelles des 2 et 3 juillet derniers, avaient envisagé ce qui suit :

41. En outre, le document de discussion présenté le 20 juin 2001 par M. De Decker proposait que :

A la suite des discussions de la Conférence de Bruxelles, la nouvelle proposition se borne à indiquer que l’effectif de chaque délégation restera à déterminer.

42. Ce compromis tente de concilier les positions très différentes qui s’expriment en dehors de notre Assemblée sur la composition de l’assemblée proposée. Car il existe une tendance très forte en faveur d’une structure interparlementaire qui serait composée de délégations nationales comprenant un nombre égal (et restreint) de membres. Ce point de vue a été défendu par M. Quilès lors de la conférence de Bruxelles. Il suit la logique selon laquelle la PESD est une politique intergouvernementale régie par la règle du consensus, sans vote à la majorité qualifiée. L’accompagnement interparlementaire de cette politique pourrait donc, selon cette logique, procéder également par consensus, sans être astreint à une règle de vote formalisée. C’est pourquoi il ne serait pas nécessaire, si l’on suit cette argumentation, d’avoir des délégations parlementaires proportionnelles à la taille des pays membres respectifs.
43. Cet argumentaire rallie de nombreux partisans au sein de la COSAC, ainsi que dans les réunions des présidents des Commissions de défense des parlements membres de l’Union européenne et au sein du Parlement européen. A cette argumentation s’ajoute celle développée par le Sénateur Daniel Hoeffel dans son rapport précité⁵, qui plaide pour que la deuxième chambre qu’il propose soit composée de délégations avec une répartition égalitaire entre les Etats membres en vue de ne pas minorer la place des plus petits Etats au sein de cette chambre. Le sénateur français propose ensuite que la COSAC se fonde dans une telle nouvelle institution parlementaire.
44. Si l’Assemblée de l ’UEO ne veut pas perdre sa crédibilité en tant que seule institution parlementaire européenne possédant une longue expérience en matière de surveillance des questions de sécurité et la défense, elle doit continuer d’insister fermement sur le fait qu’une telle surveillance ne peut être effectuée que par une institution interparlementaire composée de délégations des parlements nationaux proportionnelles à la taille des pays membres respectifs et tenant compte de la diversité politique existant dans ces pays. Car c’est seulement dans une telle assemblée ainsi pondérée que les dispositifs votés peuvent avoir une valeur et un poids politiques.
45. Si l’on peut estimer que ces principes font l’unanimité au sein de l’Assemblée de l’UEO, les discussions parmi ses représentants montrent néanmoins qu’il existe des positions différentes et parfois controversées sur d’autres questions liées à la composition d’une future institution interparlementaire chargée d’accompagner la PESD. Les uns veulent que sa composition soit identique à celle de l’Assemblée de l’UEO. D’autres émettent des réserves.
46. D’autres encore veulent saisir l’occasion pour mettre fin à la contrainte résultant de l’article IX du Traité de Bruxelles modifié, selon laquelle les délégations parlementaires des pays membres de l ’UEO sont identiques à celles des membres de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe. Toutefois, il faudra se rendre compte que toute initiative visant à demander une modification de l’article IX comporte le danger d’ébranler les bases juridiques solides sur lesquelles l’Assemblée de l ’UEO fonde son existence.
47. Certains estiment particulièrement important que des membres des commissions des affaires étrangères et de la défense des parlements nationaux soient intégrés dans une future assemblée interparlementaire. En outre, au cours des débats de la Commission politique, le 12 septembre dernier à Bruxelles, certains ont demandé que des membres des commissions des affaires européennes des parlements concernés y soient également inclus. Face à cette diversité d’intérêts, on trouve des partisans d’une formule laissant aux parlements nationaux la liberté de choisir la composition de leurs délégations selon le modèle qu’ils préfèrent.
48. Opter pour l’identité des membres de l’assemblée ad hoc avec ceux de l’Assemblée de l ’UEO présenterait le gros avantage d’offrir une solution facile qui éviterait la création d’une structure supplémentaire. Elle irait aussi dans le même sens que l’idée avancée par M. Behrendt, lors de la conférence de Bruxelles, qui visait à constituer une assemblée comportant un cercle intérieur et un cercle extérieur. Les Etats membres de l’Union européenne se trouveraient dans le cercle intérieur et les Etats non membres dans le cercle extérieur. Toutefois, compte tenu des positions très diverses développées par les instances intéressées, il sera très difficile de trouver une approche commune.
49. La formulation très générale de la nouvelle proposition laisse la porte ouverte à toutes les options, et compte tenu des divergences de positions exprimées lors de la conférence de Bruxelles, le 2 juillet 2001, en ce qui concerne la composition et la taille des délégations, le texte proposé est peut-être sage. Mais il faut également évaluer l’effet de la suppression de l’ancien paragraphe H, alinéa 2, de l’avant-projet de déclaration qui précisait que des formules du type COSAC ou des réunions des seuls présidents des commissions concernées n’étaient pas suffisantes.
50. Compte tenu des pressions importantes qu’exerceront non seulement le Parlement européen mais aussi les partisans des formules prônées par M. Quilès, il est indispensable que l’Assemblée affirme sa détermination de n’accepter aucun compromis sur deux points : la proportionnalité des délégations à la taille des pays respectifs et la nécessité que les délégations reflètent la diversité politique existant dans les parlements.
51. En ce qui concerne les commissions dont devrait disposer l’Assemblée ad hoc, la nouvelle proposition reprend entièrement les points essentiels formulés par l’Assemblée.

3. Le principe d’inclusivité

52. En troisième lieu, l’Assemblée avait insisté sur la nécessité que cette Assemblée ad hoc présente un caractère inclusif. La nouvelle proposition plaide pour l’association directe, « selon une formule à définir », des pays non membres de l ’UE concernés par la nouvelle Assemblée. A ce stade, une telle formule semble satisfaisante, mais il faut s’attendre à des difficultés quand le moment sera venu de définir concrètement les modalités d’association des délégations concernées. A cet égard, il convient de rappeler que l’Assemblée avait toujours insisté sur la nécessité que les délégations en question disposent, dans la nouvelle Assemblée, des mêmes droits que ceux qu’elles avaient acquis en tant que membres associés et associés partenaires à l’Assemblée de l’UEO.
53. La nouvelle proposition prévoit que la présidence de l’Assemblée ad hoc serait élue, ce qui est un net progrès par rapport à la proposition antérieure qui envisageait que la présidence soit assurée alternativement par un parlementaire européen et un parlementaire national.

4. Le rôle de l’Assemblée de l’UEO traditionnelle

54. Il faut s’assurer que la surveillance parlementaire des fonctions restant imparties à l ’UEO (article V, coopération en matière d’armement, réflexion stratégique générale) continuera d’être exercée par son Assemblée. On peut donc être satisfait que le point H de la nouvelle proposition belge maintienne entièrement cette fonction. En résumé, on peut constater que le document révisé respecte les points essentiels développés par l’Assemblée, bien que certains restent à préciser à la lumière des discussions ultérieures. Mais il convient d’abord d’évaluer dans quelle mesure ces nouvelles formules seront de nature à recueillir le consensus de tous les autres intéressés.

5. Les positions des autres intéressés

55. La première objection pourrait émaner du Parlement européen. En effet, le document belge affirme que l’article 21 du Traité sur l’Union européenne limite les compétences du Parlement européen en matière d’encadrement et de surveillance démocratique de la PESD et que celui-ci ne pourrait donc à lui seul assurer intégralement la surveillance démocratique de la PESD.
56. A cet égard, le Parlement européen a révisé sa position à plusieurs reprises. Dans sa résolution en date du 15 mai 2000, il constatait encore « l’existence d’un déficit démocratique sérieux en ce qui concerne la PECSD ». Mais par la suite, il a de plus en plus ouvertement contesté l’existence d’un tel déficit, notamment par la voix de M. Brok, président de la Commission des affaires étrangères, des droits de l’homme, de la sécurité et de la politique de défense. En effet, dans la version française de sa résolution sur « une politique européenne commune en matière de sécurité et de défense après Cologne et Helsinki » en date du 30 novembre 2000, le Parlement européen affirme « qu’il est en mesure, avec ses pouvoirs actuels, de reprendre la fonction de contrôle exercée par l’Assemblée de l’UEO ».
57. Finalement, la Commission des affaires étrangères, des droits de l’homme, de la sécurité commune et de la politique de défense a rendu l’avis suivant sur le rapport de la Commission constitutionnelle du Parlement européen sur le Traité de Nice et l’avenir de l’Union européenne, adopté le 4 mai 2001 :

58. La Commission des affaires étrangères reconnaît dans le même document que « les parlements nationaux continuent de détenir et d’exercer leurs compétences relatives aux dépenses militaires et aux questions opérationnelles concernant leurs propres armées. Une coopération plus étroite avec eux en ce qui concerne les questions PESC/PECSD est par conséquent nécessaire. »
59. Néanmoins, on ne voit pas très clairement quel objectif le Parlement européen poursuit en préconisant une telle coopération avec les parlements nationaux. La résolution du 15 juin 2000 affirme la nécessité de « maintenir un lien entre le niveau où se prennent les décisions sur la PECSD et celui où se votent les crédits ». Elle « propose par conséquent d’établir, dans le cadre de la PECSD et en s’inspirant de l’expérience de la COSAC, un organe interparlementaire européen en matière de sécurité et de défense, composé des parlementaires responsables des questions de sécurité et de défense du Parlement européen et des parlements nationaux, auxquels pourraient s’ajouter des représentants des parlements des pays candidats ainsi que des pays associés à l’UEO ».
60. Cette proposition est rappelée dans la résolution du PE, en date du 30 novembre 2000, dans les termes suivants : « (…) Rappelle notamment sa proposition d’établir dans le cadre de la PECSD et en s’inspirant de l’expérience de la COSAC, un organe interparlementaire européen en matière de sécurité et de défense correspondant au cadre élargi de la sécurité européenne ». Comment cette proposition peut-elle être compatible avec la déclaration, formulée au même moment, selon laquelle le Parlement européen est déjà en mesure, avec ses pouvoirs actuels, de reprendre la fonction de contrôle exercée par l’Assemblée de l’UEO ?
61. Il ressort de l’exposé des motifs du rapport du Parlement européen sur l’établissement d’une politique européenne commune en matière de sécurité et de défense après Cologne et Helsinki que ce sont avant tout deux considérations qui ont amené le PE à proposer un organe interparlementaire en matière de sécurité et de défense : premièrement, le souci d’offrir un cadre parlementaire au sein de l’Union européenne aux membres associés et associés partenaires de l ’UEO et aux autres pays candidats à l’adhésion à l ’UE et, deuxièmement, la volonté d’offrir aussi un cadre aux membres des parlements nationaux des 15 pays membres de l’Union européenne.
62. Sur ce point, la proposition du Parlement européen va dans le même sens que l’Initiative de Lisbonne, la Recommandation n° 666 et l’initiative du Sénat de Belgique. En revanche, les avis divergent lorsque le Parlement européen préconise une formule de type COSAC, que l’Assemblée de l ’UEO et le Parlement belge trouvent insuffisante. Pourquoi une telle formule ne serait-elle pas satisfaisante ? Ses principales lacunes peuvent être résumées comme suit :

63. La conférence parlementaire de Bruxelles des 2 et 3 juillet derniers a constitué une bonne occasion de mieux connaître les positions actuelles des représentants du Parlement européen qui ont assisté au début des débats. Mme Fontaine, Présidente du Parlement européen, a pris soin de préciser que pour le moment, le Parlement européen n’a pas estimé « devoir prendre prématurément position sur des choix institutionnels ». En revanche, M. Brok, président de la Commission des affaires étrangères, des droits de l’homme, de la sécurité commune et de la politique de défense du Parlement européen, a bien spécifié qu’à son avis :

64. Dans ces conditions, rien ne permet de penser que le Parlement européen va approuver la proposition de M. De Decker visant à créer une assemblée ad hoc s’il n’a pas de raison majeure de changer d’attitude d’ici à la fin de cette année. Mais il y a aussi d’autres intéressés qui sont susceptibles de s’opposer à cette proposition. Leur argumentation va dans un sens opposé. Elle met en cause la disponibilité de certains parlements nationaux et de certains gouvernements à accepter de donner au Parlement européen, avec cette proposition de participation à « l’Assemblée ad hoc » mixte, des pouvoirs que les gouvernements n’ont pas voulu lui accorder dans le cadre de l’article 21 du Traité sur l’Union européenne.
65. Pendant la conférence de Bruxelles, cette argumentation a été avancée entre autres par M. Bruce George, membre de la Commission de défense de la Chambre des communes britannique, qui citait lui-même les propos du Premier ministre britannique, M. Tony Blair. D’autres participants à la conférence de Bruxelles ont exprimé des réserves, laissant entendre que la création d’une nouvelle structure interparlementaire serait prématurée compte tenu des assemblées parlementaires existantes.
66. Dans ces conditions, il faudra prévoir une double approche : d’une part, il faudra examiner, dans l’hypothèse où la nouvelle proposition de texte serait adoptée telle quelle, si elle peut être considérée comme suffisante pour satisfaire aux intérêts essentiels défendus par notre Assemblée. D’autre part, il faudra envisager d’autres solutions pour le cas où la nouvelle proposition ne serait pas approuvée lors de la prochaine réunion à Bruxelles ou si elle était modifiée d’une façon inacceptable pour l’Assemblée.

67. « A. nous félicitant du développement de la politique européenne de sécurité et de défense (PESD) et de la mise en place de structures permettant à l’Union européenne de mettre en oeuvre une politique de prévention des conflits et de gestion civile et militaire de crises, notamment par la mise en oeuvre de missions de type Petersberg ; »

68. « B. sachant que la PESD est, dans l’état actuel des choses, intergouvernementale et qu’en particulier les budgets de défense et les décisions militaires opérationnelles nécessaires pour mettre en œuvre cette politique européenne sont de la compétence des Etats nationaux » ;

69. « C. considérant que l’encadrement et la surveillance démocratiques de la PESD ne peuvent dès lors être effectués intégralement par le seul Parlement européen et constatant que les compétences en la matière de celui-ci sont limitées par l’article 21 du Traité sur l’Union européenne, qui, d’une part oblige la présidence du Conseil à consulter et informer le Parlement européen sur les principaux aspects de la PESC et d’autre part donne au Parlement européen le pouvoir d’adresser des questions et de formuler des recommandations au Conseil ; »

70. « D. conscients des pouvoirs du Parlement européen en ce qui concerne la mise en oeuvre des instruments civils de gestion des crises dont dispose l’Union européenne ; »

71. « E. rappelant que les constitutions des Etats membres de l’Union européenne donnent à leurs parlements la mission d’assurer le contrôle démocratique des politiques de défense et de sécurité, y compris lorsqu’elles sont mises en oeuvre dans le cadre de la PESD ; »

72. « F. conscients du fait que chaque parlement national éprouve des difficultés à disposer d’une vue d’ensemble européenne de la politique de sécurité et de défense menée par l’UE, alors que la PESD doit être discutée prioritairement au niveau européen, étant donné que les principes mêmes de la politique étrangère et de sécurité commune de l’Union européenne réduisent considérablement à l’avenir la possibilité de mener une politique de prévention et de gestion des conflits purement nationale qui ne serait pas concertée préalablement au niveau européen ; »

73. « G. soulignant qu’une approche commune européenne s’impose en particulier pour les opérations militaires, d’où la nécessité de réfléchir ensemble à ces questions et de comparer les budgets et les besoins militaires nationaux à l’échelon européen ; »

74. « H. sachant que l’Assemblée de l’UEO subsistera tant que le Traité de Bruxelles modifié survivra et qu’elle continuera à veiller à la sauvegarde de l’article V (défense collective) et à la coopération en matière d’armement, mais conscients que cette Assemblée, dans l’état actuel des choses, n’a pas de mandat de l’Union européenne pour assurer le suivi de la PESD ; »

75. « I . considérant toutefois qu’il est impératif de continuer à associer les pays européens de l’OTAN non membres de l’UE et les pays associés partenaires de l’UEO, membres ni de l’OTAN, ni de l’UE, mais candidats à l’adhésion, à la politique européenne de sécurité et de défense, de manière à préserver l’un des principaux acquis de l’UEO ; »

76. « J. constatant en résumé qu’il existe incontestablement un important déficit démocratique en matière de PESD ; »

77. « K. sachant que le rôle des parlements nationaux dans l’architecture européenne est l’une des questions qui seront traitées dans la Déclaration de Laeken, en vue de la prochaine Conférence intergouvernementale, prévue pour 2004 ; »

78. « L. rappelant les enseignements du séminaire sur la discussion parlementaire de la PESD organisé le 14 mai 2001 au Parlement des Pays-Bas à La Haye, à l’initiative de la section néerlandaise du Mouvement européen, et saluant l’adoption par les deux chambres du Parlement belge, le 28 juin 2001, d’une résolution sur le contrôle parlementaire de la politique européenne de sécurité et de défense ; »

79. « 1. Recommandons, à titre intérimaire et dans l’attente des évolutions institutionnelles de l’Union européenne qui découleront de la future CIG de 2004, l’organisation d’un encadrement et d’une surveillance parlementaire collectifs européens, c’est-à-dire transnationaux, permettant aux parlementaires nationaux de se forger une opinion commune sur les besoins de la politique européenne de sécurité et de défense, en association avec le Parlement européen, dont le rôle dans le développement de l’UE est naturellement central. »

80. Toutefois, il faut signaler que la précision apportée dans la nouvelle proposition, à savoir que ce projet doit se faire seulement « à titre intérimaire et dans l’attente des évolutions institutionnelles de l’Union européenne qui découleront de la future GIG de 2004 », est d’une grande importance. En effet, le texte initial pouvait être interprété comme une exigence à moyen ou long terme, éventuellement comme le résultat de la prochaine conférence intergouvernementale. La nouvelle rédaction vise uniquement la période d’ici 2004. Dans ces conditions, on peut se demander sur quelle base un tel projet conçu « à titre intérimaire » pourrait être réalisable.
81. Ces questions sont d’autant plus fondées que la nouvelle proposition ne reprend plus les paragraphes 2 et 3 de la résolution belge et de l’avant-projet de déclaration, qui ont été supprimés comme suite à l’amendement présenté par M. Quilès. Les paragraphes en question étaient ainsi formulés :

82. La nouvelle proposition n’exigeant plus de base juridique, on peut se demander si elle est réaliste. La réponse à cette question dépend en effet de la formulation des paragraphes suivants de la nouvelle proposition belge.
83. « 2. Préconisons dès lors la création, au sein de l’Union européenne, d’une Assemblée ad hoc pour la sécurité et la défense sur la base des principes suivants :

Premier alinéa :

84. L’avant-projet de déclaration avait amendé comme suit la dernière partie du premier alinéa : « dont le nombre serait fixé selon les règles en application aux Assemblées du Conseil de l’Europe et de l’UEO ». A la suite des amendements présentés par M. Quilès et M. Davis, le projet de déclaration avait formulé ainsi le paragraphe en question :

85. Ce libellé aurait difficilement permis d’assurer la réalisation de l’objectif défendu par notre Assemblée, selon lequel les délégations des parlements nationaux devraient être proportionnelles à la taille des pays respectifs. Il aurait également écarté l’option d’une identité entre les membres de l’Assemblée de l ’UEO et ceux de la nouvelle assemblée. Comme il a déjà été constaté dans le paragraphe 49 ci-dessus, la nouvelle proposition laisse la porte ouverte à toutes les options.
86. Deuxième alinéa :

87. Troisième alinéa :

88. Troisième alinéa :

89. « 3. Plaidons par ailleurs pour l’association directe, selon une formule à définir, des pays non membres de l’UE concernés à la nouvelle assemblée. »

90. La nouvelle formulation est plus favorable aux délégations des pays en question, mais elle reste toujours très vague, puisqu’elle ne se prononce pas sur la nature de cette association. L’Assemblée devrait continuer d’insister pour que les délégations en question aient les mêmes droits que ceux qu’elles avaient acquis en tant que membres associés et associés partenaires à l’Assemblée de l’UEO.
91. « 4. Adoptons le présent texte comme contribution à la Déclaration qui doit être adoptée par le Conseil européen de Laeken. »

92. Il est certain que le règlement de ces problèmes n’est pas simple et qu’il doit être basé sur des actes juridiques solides. Dès lors qu’on envisage de créer des structures nouvelles dotées de responsabilités nouvelles, un arrangement à cet égard ne peut pas se fonder sur la seule bonne volonté.
93. Il faut néanmoins reconnaître que cette initiative constitue un important moyen de faire pression sur les gouvernements pour qu’ils s’attaquent au problème de la dimension parlementaire de la PESD. Elle devrait donc être appuyée par l’Assemblée. Mais puisqu’il est improbable que cette initiative puisse aboutir en tant que solution intérimaire, il serait préférable de demander que la proposition belge soit mise à l’ordre du jour de la Conférence intergouvernementale de 2004.
94. Plusieurs arguments militent en faveur d’une telle approche. En effet, la nouvelle proposition belge comporte le risque de n’être acceptée ni par les gouvernements ni par certains parlements pour diverses raisons, parmi lesquelles on peut citer les réticences de certains à accepter la création d’une troisième assemblée, les difficultés de financement, le manque de base juridique et la crainte de créer un précédent dans la période intérimaire.
95. Il faut par conséquent élaborer des options permettant d’assurer le bon fonctionnement de la dimension parlementaire d’ici à 2004, voire sur une période plus longue si on ne réussit pas à se mettre d’accord à la Conférence intergouvernementale sur une formule satisfaisante, faisant l’objet d’un acte juridique dans le cadre de l’Union européenne.

96. Une solution pragmatique pourrait consister à fonder l’accompagnement parlementaire de la PESD sur les institutions parlementaires existantes, c’est-à-dire essentiellement l’Assemblée de l ’UEO et le Parlement européen.
97. L’Assemblée de l ’UEO existe en vertu d’un traité et doit être confirmée. Ce traité lui donne compétence pour surveiller la mise en oeuvre de l’ensemble des objectifs que les parties contractantes ont définis comme devant être l’objet de leur coopération :

98. La politique européenne de sécurité et de défense (PESD), qui est en train d’être élaborée et se réalise dans le cadre de l’Union européenne, se situe au cœur même des questions relevant du Traité de Bruxelles modifié. Par conséquent, il va de soi que l’Assemblée de l ’UEO a compétence pour exercer la fonction parlementaire de surveillance de cette politique. En outre, cette Assemblée fonctionne dans un format élargi à 28 délégations, qui peut facilement être porté à 30, de façon à former le corollaire parlementaire de la structure unique de dialogue et de coopération que le Conseil de l ’UE a établie dans les configurations à 15+15 et 15+6 avec les pays européens membres de l ’OTAN ne faisant pas partie de l ’UE et d’autres pays candidats à l’adhésion à l’UE. Il conviendra donc d’utiliser cette assemblée dans une perspective dynamique pour qu’elle puisse assurer ses fonctions traditionnelles et développer la coopération mise en place avec les délégations des pays non membres. Cela constitue l’acquis de l ’UEO et il faut s’en servir.
99. Toutefois, la PESD n’est pas