DOCUMENT A/1778

4 juin 2002

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Le rôle des parlements nationaux dans l’Union européenne et plus particulièrement dans la PESD –contribution de l’Assemblée à la Convention

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Document A/1778

4 juin 2002

Le rôle des parlements nationaux dans l’Union européenne
et plus particulièrement dans la PESD –
contribution de l’Assemblée à la Convention

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RAPPORT¹

présenté au nom de la Commission politique²
par M. Eyskens, rapporteur

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Adopté par la commission par 14 voix contre 3 le 6 mai 2002.

² Membres de la commission : M. Marshall (président) ; MM. Behrendt, Blaauw (vice-présidents) ; M. Baumel, Mme Bolognesi, MM. Clerfayt, Dias, Mme Durrieu, MM. Ehrmann, Eyskens, Floros, Guardans I Cambó, Haack, Hancock, Hordies, Hornhues, Lacão, Lemoine, Liapis, van der Linden, Lloyd (remplaçant : Vis), Martínez Casañ, Masseret, Pangalos, Mme Paoletti Tangheroni, MM. Piscitello, Provera, de Puig, Puche Rodríguez, Rizzi (remplaçant : Malgieri), Schmitz, Sterzing, Timmermans, Lord Tomlinson, M. Wilkinson, N... , N...

Membres associés : M. Akçali, Mme Akgönenç, MM. Andican, Eörsi, Mme Grabowska, Mme Gülek, MM. Kaminski, Kasal, Kobielusz (remplaçant : Wenderlich), Lobkowicz, Marthinsen, Pálsson, Pokol, Width, Wojciechowski (remplaçant : Szczesny Zarzycki), N... , N…

N.B. Les noms des participants au vote sont indiqués en italique.

RÉSOLUTION N° 109

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RÉSOLUTION N° 109¹

L’Assemblée,

(i) Espérant vivement que la Convention sur l’avenir de l’Union européenne réussira à arrêter des propositions appropriées pour progresser dans la résolution des questions en suspens que soulève le développement futur de l’Union européenne, parmi lesquelles figurent notamment :

• la délimitation plus précise des compétences entre l’Union européenne et les Etats membres et
• le rôle des parlements nationaux dans l’architecture européenne ;

(ii) Souhaitant que la Convention se penche, lors de ses délibérations, sur le principe démocratique de la séparation des pouvoirs au sein de l’Union européenne ;

(iii) Souhaitant qu’en application de ce principe, les gouvernements réunis au sein du Conseil se concentrent progressivement sur leur rôle décisionnel et la Commission sur son rôle d’impulsion et d’exécution ;

(iv) Souhaitant que le pouvoir de légiférer au niveau européen et les fonctions de suivi général de la politique du pouvoir exécutif de l’Union européenne soient à l’avenir assumés par des instances parlementaires à organiser dans un système bicaméral ;

(v) Souhaitant également que la compétence intergouvernementale du Conseil soit contrebalancée au niveau européen par une compétence interparlementaire exercée par une instance réunissant des représentants nationaux élus ;

(vi) Rappelant que la construction de l’Union européenne restera incomplète tant que celle-ci n’aura pas décidé d’y inclure la défense commune,

PROPOSE À LA CONVENTION SUR L’AVENIR DE L’UNION EUROPÉENNE

1. D’inclure dans ses débats la discussion des propositions suivantes :

(a) le Conseil devrait à l’avenir se concentrer sur son rôle décisionnel et la Commission sur son rôle d’impulsion et d’exécution ; en vertu du principe de la séparation des pouvoirs, le Conseil ne devrait plus être chargé de fonctions relevant du pouvoir législatif ;

(b) dans ce contexte, le pouvoir de légiférer devrait être exercé par deux instances parlementaires travaillant séparément et de façon complémentaire :

• le Parlement européen deviendrait le principal organe légiférant et constituerait la « première chambre » ; celle-ci serait également chargée du contrôle et du suivi de la politique des pouvoirs exécutifs de l’Union européenne dans les domaines communautarisés ;

*0 (c) cette chambre interparlementaire devrait se charger également :

• en principe, du suivi et de l’accompagnement des politiques restées principalement intergouvernementales et des domaines de compétences dites complémentaires ou partagées, tels que la PESC, la PESD et la coopération policière et judiciaire en matière pénale en complément des fonctions dévolues au Parlement européen en tant que ‘première chambre’ ;
• elle ne devrait pas voter les textes réglementaires élaborés par le Conseil dans l’exercice de ses fonctions exécutives, mais, à terme, se substituer à celui-ci dans l’exercice de ses fonctions législatives proprement dites ;
• elle disposerait d’un droit d’évocation - à exercer à la majorité des deux tiers et basé sur une liste préétablie de matières - des mesures prises par le Conseil des ministres dans l’exercice de ses compétences intergouvernementales ;
• il lui appartiendrait également, en complément des autres organes de l’Union européenne, de veiller au respect du principe de subsidiarité sous forme d’un avis non contraignant ;

(d) une réforme institutionnelle selon les principes énoncés ci-dessus pourrait s’accompagner de la prise en charge des missions de la COSAC par la chambre interparlementaire et, à terme, de celles de l’Assemblée de l’UEO à condition que l’article V du Traité de Bruxelles modifié ait été incorporé dans le TUE et que des arrangements appropriés soient mis en œuvre pour l’association des délégations des pays de cette assemblée qui n’auront pas adhéré à l’Union européenne ;

(e) la chambre interparlementaire devrait être organisée de manière à pouvoir voter des textes et à constituer des commissions, tout en laissant aux pays membres la plus grande latitude possible pour décider de la composition de leurs délégations dans cette chambre et pour définir le mandat de leurs membres ;

2. D’inscrire à son ordre du jour l’examen des possibilités d’incorporer la défense commune dans le Traité sur l’Union européenne et des implications qui en découleraient.

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EXPOSÉ DES MOTIFS

1. Ce rapport se propose de fournir non seulement une contribution constructive de l’Assemblée aux travaux de la Convention sur l’avenir de l’Union européenne, mais aussi une information de base pour aider les parlementaires dans leurs débats et leurs discussions avec leurs gouvernements, avec d’autres parlementaires, au sein de leurs groupes politiques, avec des membres de la Convention et avec l’opinion publique.

2. Dans la Déclaration de Laeken sur l’avenir de l’Union européenne, le Conseil européen a décidé de créer une Convention sur l’avenir de l’Union pour préparer la prochaine Conférence intergouvernementale dont la convocation a été décidée lors du Sommet de Nice. Selon la déclaration, cette Convention « aura pour tâche d’examiner les questions essentielles que soulève le développement futur de l’Union et de rechercher les différentes réponses possibles ».
3. Les travaux de la Convention s’articulent autour des quatre questions que le Conseil européen avait relevées lors du Sommet de Nice (Déclaration n° 23) :

4. Dans ce contexte, la Déclaration de Laeken a présenté une cinquantaine de questions spécifiques sur lesquelles la Convention devrait concentrer ces travaux.
5. Toutefois, les questions soulevées à Nice et à Laeken ne doivent pas être considérées comme exhaustives et ne limitent pas les sujets à discuter par la Convention.
6. Ce rapport se concentrera notamment sur les questions (1) et (4) de la Déclaration de Nice susmentionnée, mais il offrira aussi une occasion de réfléchir sur des questions que Laeken n’a pas posées et que, de l’avis de l’Assemblée, il sera indispensable de débattre au sein de la Convention.
7. En ce qui concerne plus particulièrement le rôle des parlements nationaux dans la PESD, il convient de rappeler la motion adoptée à l’issue de la Conférence de suivi sur la dimension parlementaire de la politique européenne de sécurité (PESD), qui s’est tenue les 6 et 7 novembre 2001 à Bruxelles avec la participation de représentants du Parlement européen, de l’Assemblée de l’UEO et des parlements des quinze pays membres de l’Union européenne.
8. Le texte de cette motion précise entre autres que :

…

« La politique étrangère et de sécurité commune doit être … soumise à un contrôle parlementaire commun, auquel participent aussi bien les parlements nationaux que le Parlement européen.

Les parlements nationaux, le Parlement européen et l’Assemblée de l’Union de l’Europe occidentale soumettront à la Convention chargée de préparer les réformes de l’UE des propositions concernant le contrôle parlementaire de la PESD. »

9. Il est bien entendu que ce document a pour objectif principal d’élaborer les propositions appropriées dans ce domaine spécifique à la Convention. Toutefois, votre rapporteur est convaincu qu’il est indispensable de placer ce problème spécifique dans le contexte plus général du rôle collectif des parlements nationaux dans une future Union européenne élargie et qu’il est donc nécessaire d’examiner ici aussi les problèmes de fond relatifs à la construction européenne qui ne sont pas directement liés à la sécurité et la défense.

10. On ne peut examiner le rôle que les parlements nationaux devraient jouer au niveau de l’Union européenne - individuellement et/ou collectivement - sans se mettre d’accord sur deux questions fondamentales : premièrement, comment entend-on développer et organiser les instances exécutives dans cette union et, deuxièmement, qui sera appelé à représenter les intérêts des Etats membres au niveau européen ?
11. Le développement de l’exécutif européen dépendra dans une large mesure de la possibilité de se mettre d’accord sur la finalité politique de l’Union européenne.
12. Depuis que M. Joschka Fischer a évoqué, dans son discours de Berlin en mai 2000, la nécessité pour l’Union européenne de devenir une véritable fédération, le débat sur la finalité de l’Union européenne a été relancé. On distingue principalement deux doctrines - avec naturellement des variantes - qui sont défendues dans ce domaine : l’approche communautaire qui vise la création d’une véritable fédération européenne, et l’approche intergouvernementale qui se fonde sur la coopération entre les Etats membres dans le but d’aboutir éventuellement à un système confédéral ; certains essaient de trouver un compromis en proposant une « fédération des Etats-nations », malgré le caractère antinomique d’un tel concept.
13. La position la plus fédéraliste se rencontre en Allemagne, où il y a peu de divergences dans ce domaine entre les deux plus grands partis politiques du pays. Le programme du parti social-démocrate (SPD), divulgué le 22 novembre 2001 lors du Congrès du parti à Nuremberg, défend le développement d’une Commission européenne dotée d’un pouvoir exécutif fort, comme l’a confirmé le Chancelier allemand, M. Gerhard Schröder, lors de son discours devant le Bundestag, le 12 décembre 2001. A cet égard, un groupe de travail du PPE sur la politique européenne a adopté également, le 12 décembre 2001, un texte relatif à « une constitution pour une Europe forte »² dans lequel il fait la proposition suivante : « La Commission doit se développer et devenir un véritable organe exécutif ».
14. Si l’on suivait cette logique, la Commission européenne deviendrait à terme une sorte de « gouvernement » dans un système entièrement communautaire. Toutefois, cette approche se heurte à un fort courant favorable à l’idée de relancer la méthode intergouvernementale dans l’UE, de renforcer le rôle exécutif du Conseil et de reformuler ses méthodes de travail à cette fin³.
15. A cet égard, les positions de la France et de la Grande-Bretagne sont très proches, dans la mesure où les deux pays défendent le principe de la souveraineté des Etats-nations, et ce dans des domaines qui ne se limitent pas seulement à la politique étrangère, de sécurité et de défense. Selon cette conception, les décisions doivent être prises sur la base d’une coopération intergouvernementale et, par conséquent, c’est le Conseil qui doit garder la compétence principale en tant qu’organe décisionnaire et exécutif.
16. Quelle orientation l’Union européenne va-t-elle prendre ? Tout dépend si les Européens se mettent d’accord pour s’aventurer plus avant sur la voie communautaire, en y incluant les piliers II et III de l’Union (ou l’un des deux), jusqu’à présent régis par la méthode intergouvernementale, ou s’ils décident de sauvegarder ou même de renforcer le régime intergouvernemental, au moins dans un nombre précis de domaines. C’est un des problèmes fondamentaux que la Convention devra tenter de trancher.
17. Néanmoins, indépendamment de la question de savoir comment on peut définir le caractère unique de l’Union européenne telle qu’elle se présente actuellement et dans quelle direction elle devrait évoluer, on peut déjà affirmer que pour fonctionner, elle ne doit pas être régie par un système « unitaire », mais par un système qui respecte la diversité et la spécificité de ses pays membres et de ses régions.
18. Il convient donc, dans le cadre de ce rapport, d’étudier quels modèles pourraient être proposés pour la construction politique de l’Union européenne et quelles seraient leurs conséquences pour l’organisation des pouvoirs exécutifs et pour la dimension parlementaire.

1. La répartition des compétences dans un système communautaire

19. Pour expliquer les différentes catégories de compétences qui existent actuellement, ce rapport utilise la terminologie utilisée dans la note diffusée le 28 mars 2002 par le Praesidium de la Convention aux membres de la Convention pour décrire le système actuel de délimitation de compétences entre l’Union européenne et les Etats membres.

20. Prenons le cas où la politique étrangère et de sécurité, la politique de défense (pilier II) et même la défense commune au sens propre du terme ainsi que le pilier III figureraient parmi les domaines de la compétence exclusive d’une Union européenne entièrement communautarisée. Il est évident que dans un tel modèle, le pouvoir décisionnaire et exécutif serait exclusivement entre les mains d’un organe européen choisi pour exercer les fonctions de « gouvernement » européen, à savoir soit la Commission européenne soit un organe communautaire qui la remplacerait. Quel rôle resterait-il à jouer, dans un tel système, aux Etats membres et qui devrait être désigné pour représenter leurs intérêts ? En ce qui concerne les domaines appelés aujourd’hui PESC et PESD, ils passeraient d’une politique « commune » (intergouvernementale) à une politique unique (communautaire) et les Etats membres n’auraient plus de compétences dans la gestion de cette politique puisqu’il s’agirait des domaines de la compétence exclusive de l’Union européenne. Dans de telles conditions, le maintien d’un Conseil en tant qu’organe exécutif n’aurait d’autre objet que d’harmoniser les politiques des Etats membres entre eux et avec celle du pouvoir communautaire.
21. Toutefois, il faut bien se rendre compte que les domaines de compétences exclusives resteront très limités et qu’il n’est pas réaliste de croire que la PESC et la PESD pourraient, dans un avenir prévisible, entrer dans cette catégorie. Même les plus ardents partisans de la communautarisation des piliers II et III de l’Union européenne émettent des doutes⁴. En effet, tout ce qui touche à la sécurité extérieure des pays membres a un caractère tellement sensible que même les fédéralistes les plus convaincus veulent que les Etats membres gardent au moins une partie importante de leurs pouvoirs décisionnels dans ce domaine.

22. Toujours dans l’hypothèse d’un modèle communautaire, prenons maintenant le cas où les piliers II (PESC et PESD) et III (police et sécurité intérieure) seraient communautarisés, mais avec une différence par rapport au modèle analysé dans le chapitre précédent : le pouvoir communautaire partagerait les compétences dans ces domaines avec les Etats membres, tout en détenant l’essentiel du pouvoir décisionnel et exécutif. Il est intéressant de noter que le Praesidium de la Convention, dans sa description du système actuel de délimitation de compétences entre l’Union européenne et les Etats membres, n’hésite pas à classer d’emblée le Titre V du TUE (politique étrangère et de sécurité commune) – donc la PESC, à l’exclusion de la défense (ainsi que le Titre VI du TUE (coopération policière et judiciaire en matière pénale)) – parmi les compétences partagées de l’Union européenne, les inscrivant ainsi dans un schéma qui n’existe actuellement que dans le pilier communautaire. Quel rôle resterait-il à jouer, dans un tel système, aux Etats membres ?
23. Tout dépendra de la manière dont s’effectuera le transfert des compétences décisionnelles au pouvoir central. Il est évident que plus le partage des compétences s’établira en faveur du pouvoir communautaire de l’Union, moins les Etats membres auront de prérogatives. Toutefois, on peut prévoir que les Etats membres de l’Union européenne garderont toujours un minimum de compétences et de pouvoirs de décision dans les domaines aussi sensibles que la sécurité et la défense, et cela même dans un système communautaire⁵.
24. Tant qu’il sera jugé nécessaire de maintenir un Conseil en tant qu’organe décisionnaire et exécutif à côté du pouvoir communautaire, soit pour défendre les intérêts des Etats membres dans le processus décisionnel au niveau européen, soit pour harmoniser la politique du pouvoir communautaire avec celle des Etats membres, il ne sera pas possible d’instaurer au niveau européen une institution unique qui exercerait les fonctions d’un « gouvernement ». Il y aura donc toujours deux sortes d’organes exécutifs avec toutes les conséquences que cela entraîne, notamment pour l’organisation du contrôle démocratique du pouvoir exécutif européen, question qui sera examinée plus loin dans ce rapport.
25. Si l’on suivait le schéma adopté dans la note précitée du Praesidium de la Convention, on pourrait encore ajouter des domaines de compétences « complémentaires ». Dans ces domaines, les Etats membres conserveraient l’initiative principale, l’Union européenne ne pouvant intervenir qu’en complément de l’action des Etats membres. Dans un tel schéma, on aurait également un double exécutif, la différence par rapport au système examiné précédemment étant que l’essentiel du pouvoir décisionnel et exécutif serait toujours entre les mains des Etats membres, tandis que le pouvoir communautaire resterait très limité.
26. Enfin, pour être complet, il convient de mentionner les domaines de compétence exclusive des Etats membres, dans lesquels aucun pouvoir exécutif européen ne peut intervenir.

2. La répartition des compétences dans un système intergouvernemental

27. C’est la situation que nous connaissons à l’heure actuelle, où tous les domaines inclus dans le Traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l’acier et dans le Traité instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique sont communautarisés tout en faisant partie intégrante du Traité sur l’Union européenne, tandis que les dispositions du Titre V du TUE concernant une politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et celles relatives à la coopération policière et judiciaire en matière pénale - Titre VI du TUE - sont régies, pour l’essentiel, par la méthode intergouvernementale.
28. Selon le Traité de Nice, les nouvelles dispositions relatives à une politique européenne de sécurité et de défense (PESD), couvrant avant tout les domaines des missions de Petersberg dont les pays membres de l’UEO ont transféré l’exercice à l’Union européenne, doivent être introduites également dans le domaine intergouvernemental, voire dans le Titre V du TUE.
29. En vue d’assurer la cohérence entre les actions de l’Union dans les piliers communautaire et intergouvernemental, l’article 3 du TUE précise que l’Union européenne constitue un cadre institutionnel unique et doit respecter et développer dans ses actions l’acquis communautaire. Il charge le Conseil et la Commission d’assurer la cohérence et la continuité d’action, notamment pour les affaires extérieures, dans le cadre de ses politiques en matière de relations extérieures, de sécurité, d’économie et de développement. Les deux organes précités doivent coopérer à cet effet.
30. En ce qui concerne la PESC, c’est le Conseil européen, assisté par le Haut représentant pour la PESC, qui joue le rôle central en tant qu’organe décisionnaire et comme pouvoir définissant les principes et les orientations générales de cette politique. Le Haut représentant pour la PESC doit contribuer entre autres à l’exécution des décisions politiques en la matière, tandis que la présidence du Conseil est responsable de la mise en œuvre des décisions du Conseil.
31. La Commission n’a pas de pouvoir de décision qui lui soit propre dans ce domaine, comme c’est le cas dans le pilier communautaire, mais elle y est impliquée de plusieurs manières.
32. C’est surtout dans le domaine financier que la Commission peut exercer son influence dans le cadre de la PESC, puisque les dépenses administratives et opérationnelles entraînées par sa mise en oeuvre sont à la charge du budget des Communautés européennes, à l’exception des dépenses afférentes à des opérations ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense. Rappelons que c’est la Commission qui est chargée par le Traité instituant la Communauté européenne (article 274) d’exécuter le budget communautaire.
33. Il ressort de ce qui précède que même dans un domaine purement intergouvernemental comme celui de la PESC (et maintenant de la PESD), où le pouvoir exécutif est exclusivement assumé par le Conseil, la Commission participe largement à son exercice. En revanche, n’oublions pas que dans les domaines entièrement communautarisés, le Conseil a gardé, dans le TUE actuellement en vigueur, sa compétence décisionnaire (article 202 du Traité instituant la Communauté européenne). On a donc introduit, dans les piliers communautaire et intergouvernemental, un dédoublement des fonctions exécutives, qui ne peut pas être sans répercussions sur la dimension parlementaire.

34. Dans les domaines régis par la méthode intergouvernementale, les compétences décisionnelles relèvent entièrement des Etats membres et le Conseil ne peut statuer qu’à l’unanimité, à quelques exceptions près qui, toutefois, ne concernent pas les domaines de la sécurité et de la défense. S’ils n’ont pas donné à l’Union européenne une personnalité juridique proprement dite, les Etats membres lui ont néanmoins transféré certaines compétences.
35. Toutefois, ce sont les Etats membres, par le biais de leurs gouvernements, qui gardent le pouvoir de décider de l’orientation de la politique de l’Union européenne et de sa mise en œuvre. Pour ce faire, ils se servent du Conseil européen et du Conseil de l’Union européenne, dans ses formations diverses, qui restera le principal organe décisionnaire et exécutif, tandis que la fonction de la Commission européenne restera très limitée.
36. Etant donné la difficulté de trancher la question de savoir qui sera le futur « gouvernement » de l’Union européenne, tout laisse prévoir que des solutions de compromis seront proposées et mises sur pied en s’orientant vers une imbrication accrue des compétences entre les pouvoirs communautaires et intergouvernementaux. Mais indépendamment de la question de savoir qui l’emportera entre ceux qui préconisent un renforcement exécutif de la Commission et les partisans d’un rôle renforcé du Conseil, l’Union européenne conservera encore un système dual dans lequel la Commission et le Conseil se partageront la fonction exécutive.

37. La Déclaration de Nice a invité les Etats membres de l’Union européenne à examiner « le rôle des parlements nationaux dans l’architecture européenne ». Le terme « architecture européenne » est très vaste, mais le point essentiel est le rôle des parlements des pays membres au sein de l’Union européenne. A cet égard, la Déclaration de Laeken a posé un certain nombre de questions.
38. Les parlements nationaux doivent-ils être représentés dans une « nouvelle institution », à côté du Conseil et du Parlement européen ? Doivent-ils jouer un rôle dans les domaines de l’action européenne pour lesquels le Parlement européen n’est pas compétent ? Doivent-ils se concentrer sur la répartition des compétences entre l’Union et les Etats membres, en exerçant par exemple un contrôle préalable du respect du principe de subsidiarité ?
39. En effet, il s’agit bien de savoir si oui ou non les parlements nationaux doivent jouer un rôle collectif au niveau des institutions de l’Union européenne ou si leur fonction se borne plutôt à contrôler individuellement leurs gouvernements respectifs⁶.
40. Dans le cadre de ce rapport, il convient d’examiner d’abord si la question du rôle des parlements nationaux dans la PESD s’inscrit dans la problématique plus générale posée par la Déclaration n°23 de Nice ou s’il s’agit d’un problème à part, pour lequel il faudra trouver une solution à part. Nous devons donc examiner quel rôle les parlements nationaux pourraient jouer en général selon les différents modèles qui pourraient être proposés pour la construction politique et juridique d’une future Union européenne.

1. Les parlements nationaux dans un système communautaire

41. Pour savoir comment organiser la dimension parlementaire d’un tel système, il importe de se rappeler que le travail d’une instance parlementaire comporte deux volets principaux :

42. En ce qui concerne le travail législatif dans une Union européenne entièrement communautarisée, il est évident que le Parlement européen devrait obtenir un plein droit de co-décision sur les actes législatifs et même devenir le principal organe légiférant. Toutefois, même une Union européenne entièrement communautarisée ne sera pas une organisation unitaire, mais se présentera comme un système qui devra tenir compte de la diversité et de la spécificité de ses composantes. Cela signifie que la législation européenne ne pourra pas être assurée exclusivement par le Parlement européen, mais qu’il faudra une co-législation assurée par une instance représentant les pays membres, comme c’est déjà le cas actuellement.
43. Il faut dès lors trancher la question de savoir qui devrait représenter les Etats membres en tant que co-législateurs au niveau européen.
44. Jusqu’à présent, c’est le Conseil qui assume la fonction de législateur au niveau européen, conjointement avec le Parlement européen. Or, il est proposé, entre autres par le parti social-démocrate allemand, que le Conseil se transforme en deuxième chambre dans les domaines où il légifère. Les démocrates-chrétiens allemands proposent, quant à eux, dans un document adopté le 26 novembre dernier, que la tâche de légiférer soit assumée conjointement par le Conseil et le Parlement européen.
45. A cet égard, un groupe de travail du PPE (Parti populaire européen) sur la politique européenne a adopté une position plus tranchée puisqu’il préconise ce qui suit :

*0 « Le Conseil européen devra à l’avenir … s’en tenir à son rôle législatif. Il ne devra plus être chargé de fonctions relevant de l’exécutif. Le Conseil devra à l’avenir jouer le rôle d’une deuxième chambre, qui représente les Etats membres et soit chargée, conjointement avec le Parlement européen, de la législation ».⁷

46. La Convention devrait en effet se pencher sur une question fondamentale : est-on prêt à accepter que - conformément à la pratique actuelle fondée sur les traités existants - le Conseil puisse, dans une future Union européenne, agir à la fois en tant que pouvoir exécutif et pouvoir législatif ? Jusqu’à présent, mis à part la position du PPE susmentionnée, très peu d’hommes politiques et d’experts des questions constitutionnelles ont mis en cause la justification d’une telle double fonction du Conseil. Parmi eux figure par exemple M. Alain Lamassoure, aujourd’hui membre du Parlement européen et de la Convention, qui avait demandé dès 1994⁸, alors qu’il était Ministre français délégué aux affaires européennes, que, dans les domaines où le Conseil de l’Union européenne agit comme législateur, chaque Etat membre soit autorisé à se faire représenter non plus par un ministre, mais par un parlementaire national. M. Lamassoure avait donc à l’époque adopté implicitement une position opposée à celle du PPE aujourd’hui : au lieu de dire que le Conseil devra, à l’avenir, s’en tenir à son rôle législatif, il voyait son seul rôle dans le domaine exécutif, ce qui semble tout à fait justifié.
47. Dans ce contexte, la Déclaration de Laeken pose la question de savoir si les différents instruments de l’Union européenne ne doivent pas être mieux circonscrits et s’il faut introduire une distinction entre mesures législatives et mesures exécutives. Mais elle ne met pas en cause non plus le double rôle du Conseil en tant que pouvoir exécutif et législatif. Toutefois, il est intéressant de noter que M.  Solana se demande, dans son rapport sur la réforme du Conseil en date du 7 mars 2002, s’il faut, dans l’activité législative du Conseil, « adopter certaines règles et pratiques en vigueur dans les instances parlementaires ».
48. L’Union européenne constitue en effet un cas unique où les gouvernements des Etats membres ont collectivement une double compétence qui leur permet d’agir en tant que pouvoir exécutif et en tant que législateur. Or, il faut bien se rendre compte que cette double fonction va à l’encontre d’un des principes fondamentaux qui doivent présider à tout système démocratique : la séparation des pouvoirs. Mme Danuta Hübner, membre polonais de la Convention, parle même, dans sa contribution à la Convention en date du 3 avril 2002, d’une violation de ce principe établi par Montesquieu. (L’exemple du Bundesrat allemand respecte ce principe au moins au niveau fédéral, puisque, à ce niveau, les gouvernements des Länder réunis au Bundesrat ne jouent qu’un rôle législatif et n’ont aucune compétence dans le domaine exécutif).
49. Si l’on optait pour la transformation du Conseil en deuxième chambre dotée uniquement de fonctions législatives qu’elle partagerait avec le Parlement européen, on transposerait le système du Bundesrat allemand au niveau de l’Union européenne et la question posée plus haut de savoir qui devrait représenter les Etats membres en tant que législateur au niveau européen, à côté du Parlement européen, se trouverait tranchée en faveur des gouvernements.
50. Dans cette hypothèse, les parlements nationaux n’auraient donc aucun rôle collectif dans la législation européenne. Leur fonction se limiterait à veiller individuellement à ce que la législation produite au niveau européen soit transposée dans le droit national.
51. Bien que la fonction législative du Conseil repose sur les traités actuellement en vigueur et qu’il soit tout à fait légitime de transposer le modèle du Bundesrat au niveau européen, il faudra néanmoins se demander si tel est vraiment le bon choix pour l’avenir. C’est un problème fondamental sur lequel la Convention devra se prononcer après mûre réflexion.
52. Dans ce contexte, le Commissaire européen et membre de la Convention, Michel Barnier, estime, dans une note personnelle en date du 17 octobre 2001, que :

53. Toutefois, cette proposition ne semble pas la bonne solution puisqu’elle s’arrête à mi-chemin sans résoudre le problème de fond. Le document de discussion diffusé par le parlement suédois, le 4 mai 2001, dans le cadre de la préparation de la XXIV^e réunion de la COSAC à Stockholm, objecte très justement qu’au contraire, une telle solution créerait une confusion entre le rôle des gouvernements et celui des parlements, ce que l’on veut précisément éviter.
54. Cette réflexion se développe donc autour de la question générale de savoir si on veut une parlementarisation de l’Europe ou une Europe des gouvernements. De bons arguments militent en faveur de l’attribution des pouvoirs de légiférer, à côté du Parlement européen, à des représentants nationaux élus plutôt qu’aux représentants des gouvernements, puisque dans la plupart des démocraties, ce sont les élus qui ont le dernier mot en matière de législation et non les gouvernements.
55. Si l’on suivait cette logique, des représentants élus des Etats membres remplaceraient le Conseil en tant que législateur et formeraient une deuxième chambre au sein de l’Union européenne, tandis que le rôle du Conseil se limiterait à ces fonctions décisionnaires et exécutives. Les parlements nationaux resteraient compétents pour examiner les projets législatifs émanant de l’Union européenne et contrôleraient eux-mêmes le vote de leurs représentants au sein de la deuxième chambre interparlementaire.
56. Par conséquent, tous les arguments invoqués jusqu’à présent contre une représentation des élus nationaux, selon lesquels il s’agirait, en réalité, de la création d’une « troisième chambre », n’auraient plus de fondement. Par ailleurs, on ne peut totalement affirmer qu’une chambre composée d’élus nationaux chargée de légiférer à côté du Parlement européen rendrait plus difficile la prise de décision et mènerait à des situations de blocage avec celui-ci, puisqu’il existe déjà des règlements de conciliation applicables en cas de conflit entre le Parlement européen et le Conseil en tant que législateur, qu’il suffirait d’adapter.
57. D’autres font valoir également que des députés nationaux seraient matériellement incapables d’assumer un mandat législatif européen, puisqu’ils sont déjà surchargés par leurs obligations dans leurs parlements nationaux et dans leurs circonscriptions. Il appartient avant tout aux parlementaires nationaux eux-mêmes, notamment à leurs représentants au sein de la Convention, d’évaluer la validité et cet argument. En tout cas, il serait indispensable de se pencher sur le mode de sélection des élus nationaux qui seraient appelés à accomplir les tâches législatives jusqu’ici exercées par les gouvernements.
58. Quelle serait la meilleure formule : des représentants choisis parmi les parlements nationaux (et régionaux) ou des « sénateurs » européens, spécialement élus pour représenter leurs pays dans l’accomplissement de cette tâche ? A cet égard, la Convention pourrait s’inspirer, entre autres, d’un rapport du Sénateur français Daniel Hoeffel, en date du 13 juin 2001, intitulé « Une deuxième chambre européenne », qui affirme ce qui suit :

« Il semble apparaître un large accord pour laisser le soin à chacun des Etats membres de déterminer la désignation de ses membres au sein de la seconde chambre. Les raisons mêmes qui militent en faveur d’un Sénat européen amènent à considérer qu’il doit être composé de parlementaires nationaux. Mais il doit revenir à chaque parlement national de procéder à cette désignation selon la procédure de son choix. »

En outre, il faudra décider si une chambre législative composée d’élus nationaux (à côté du Parlement européen) devrait être constituée de délégations proportionnelles à la taille des pays membres ou si chaque délégation devrait avoir le même nombre de membres. Pour que cette chambre puisse légiférer de façon appropriée, ses délégations devraient être proportionnelles à la taille des pays membres, comme c’est actuellement le cas du Conseil en tant que législateur.

59. Si on arrivait à la conclusion qu’il faut attribuer le rôle de co-législateur à une telle sorte de « deuxième chambre » composée d’élus nationaux, celle-ci serait également compétente pour surveiller le respect du principe de subsidiarité dans l’Union européenne, et cela d’une façon complémentaire et éventuellement conjointement avec le Parlement européen. Il est évident que tous les organes de l’Union européenne sont tenus de respecter le principe de subsidiarité et que c’est la Cour européenne de justice qui devra en être le gardien juridique. Toutefois, il est indispensable de veiller au respect de ce principe dès le stade de la préparation politique et de la rédaction des textes législatifs par les instances parlementaires⁹.

60. La Convention devrait donc être invitée à décider s’il ne vaudrait pas mieux répartir les compétences entre les organes de l’Union européenne comme suit :

Les gouvernements membres réunis au sein du Conseil devraient se cantonner à leur rôle décisionnel et exécutif, et la tâche législative devrait être assumée uniquement par des instances parlementaires : par le Parlement européen composé de membres élus au suffrage universel direct et constituant la « première chambre », et par une représentation interparlementaire composée d’élus nationaux, constituant la « deuxième chambre ».

61. En ce qui concerne le contrôle politique général du pouvoir exécutif dans les domaines communautarisés, il semble logique qu’il soit également confié à ces deux chambres de l’Union européenne. Dans le domaine communautaire, la représentation composée d’élus nationaux (« deuxième chambre ») pourrait donc assumer entièrement le rôle actuellement joué par la COSAC.

2. Les parlements nationaux et les domaines régis jusqu’à présent
par la méthode intergouvernementale

62. La méthode intergouvernementale s’applique, dans l’état actuel des choses, aux domaines relevant du Titre V du Traité sur l’Union européenne (TUE), qui concerne la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et la politique européenne de sécurité et de défense (PESD) (pilier II). Elle s’applique également aux domaines couverts par le Titre VI du TUE, relatif à la coopération policière et judiciaire en matière pénale (pilier III).
63. La Convention va certainement examiner si et dans quelle mesure les domaines susmentionnés - ou certaines parties d’entre eux - pourraient désormais être assujettis au régime communautaire, comme le préconisent notamment le Parlement européen et la Commission européenne, ainsi que des partis politiques de certains pays membres.
64. A cet égard, il convient de rappeler, comme il a été souligné précédemment dans le chapitre de ce rapport consacré aux répartitions des compétences décisionnaires et exécutives dans le système communautaire, que même dans un tel système, les pouvoirs restent partagés entre les instances communautaires et les Etats membres. Cela s’appliquera aussi à la dimension parlementaire d’une PESC et d’une PESD communautarisées lorsque celles-ci entreront dans les domaines de compétences partagées de l’Union européenne.
65. La question de savoir si oui ou non les parlements nationaux doivent avoir un rôle collectif en matière de PESC et de PESD reste donc ouverte indépendamment de toute décision visant à transférer ces domaines dans le pilier communautaire ou de les garder dans un système intergouvernemental.
66. Pour comprendre la situation en ce qui concerne la dimension parlementaire de la PESC et de la PESD, il convient de se rappeler qu’il s’agit concrètement du suivi des « missions de Petersberg » que l’Union européenne a héritées de l’UEO. Celles-ci incluent les missions humanitaires et d’évacuation, les missions de maintien de la paix et les missions de forces de combat pour la gestion des crises, y compris les missions de rétablissement de la paix, comme il est stipulé à l’article 17, alinéa 2, du TUE dans la version adoptée au sommet de Nice¹⁰.
67. Désormais, l’Union européenne doit pouvoir se charger, de sa propre autorité, de l’ensemble de ces missions. Qu’en est-il de la dimension parlementaire ? Les gouvernements ne l’avaient pas inscrite à l’ordre du jour de Nice. A l’époque où c’était encore le Conseil de l’UEO qui exerçait la responsabilité des missions de Petersberg, la dimension parlementaire de cette fonction était assumée par l’Assemblée de l’UEO, et le Conseil de l’UEO était obligé, sur la base d’un traité international (le Traité de Bruxelles modifié, toujours en vigueur), de lui transmettre un rapport écrit sur ses activités dans les domaines en question.
68. Puisque l’UEO a transféré l’exercice de ces activités en la matière à l’Union européenne, la question est de savoir qui doit désormais assumer la tâche d’une instance interparlementaire ayant qualité pour débattre et assurer le suivi de la coopération entre les Quinze dans le domaine de la gestion militaire des crises, comme le fait l’Assemblée de l’UEO.
69. L’Assemblée de l’UEO elle-même n’a pas de mandat de l’Union européenne pour surveiller les activités de celle-ci en matière de PESD ; le rôle du Parlement européen est limité par l’article 21 du Traité sur l’Union européenne, dont le texte n’a pas été amendé lors du sommet de Nice. D’où l’apparition d’un déficit parlementaire en matière de PESD, que le ministre néerlandais des affaires étrangères, M. Van Aartsen, n’a pas hésité à qualifier de « vide parlementaire ».
70. Les initiatives prises successivement par le parlement néerlandais, puis par le Sénat belge en 2001 en vue de tenter de s’accorder sur la dimension parlementaire de la PESD en organisant plusieurs conférences qui ont réuni des représentants du Parlement européen, de l’Assemblée de l’UEO et des parlements nationaux des pays membres n’ont pas même débouché sur une proposition de solution intérimaire pour combler ce déficit parlementaire. De même, la proposition de l’Assemblée de l’UEO d’assumer, pendant la période de transition, la fonction de forum interparlementaire chargé d’assurer le suivi parlementaire de la PESD en travaillant en synergie avec le Parlement européen, en attendant que la question de la dimension parlementaire de la PESD soit tirée au clair, n’a pas reçu de suite favorable au sommet européen de Laeken, pas plus qu’elle n’a suscité l’intérêt du Parlement européen.
71. Il appartiendra maintenant à la Convention de se mettre d’accord sur une solution susceptible de donner à l’Union européenne la légitimité démocratique dont elle a besoin, notamment dans des domaines aussi sensibles que celui de la PESD.
72. Il ne nous appartient pas, dans le cadre de ce document, de nous prononcer sur les chances de voir se réaliser les propositions de la Commission des affaires constitutionnelles du Parlement européen¹¹ visant à faire de la politique étrangère une compétence exclusive de l’Union européenne. Par ailleurs, la même commission propose que la PESD relève des compétences partagées de l’Union européenne. Quel que soit le sort réservé à ces propositions, il conviendra d’en étudier les conséquences pour la dimension parlementaire de la PESD. (Rappelons que le Praesidium de la Convention considère que la PESC relève d’ores et déjà du domaine des compétences partagées de l’Union européenne).
73. Si l’on décide de faire entrer l’ensemble de la politique européenne de sécurité et de défense dans cette catégorie, il convient de se rappeler qu’au niveau du pouvoir décisionnaire et de l’exécutif, il y aura toujours deux instances : l’une qui représente les intérêts généraux de l’ensemble de l’Union - actuellement la Commission, l’autre qui représente les intérêts des Etats membres - actuellement le Conseil. C’est en fonction de l’évolution de la volonté politique que l’on verra si la Commission européenne pourra se transformer en « gouvernement » européen ou si le Conseil gardera ou renforcera sa capacité de prendre les décisions fondamentales. Dans tous les cas, les Etats membres resteront représentés au niveau des institutions décisionnaires et exécutives de l’Union européenne par l’intermédiaire d’un Conseil qui représente la « compétence intergouvernementale ». Ce pouvoir devra être contrebalancé par une « compétence interparlementaire ».
74. Du fait de la « duplication » de l’exécutif, la légitimité démocratique de son action doit nécessairement être fondée sur un système bicaméral. Dans un tel schéma, le Parlement européen, élu au suffrage universel direct, représentera (comme il le fait déjà) les intérêts de l’ensemble des citoyens de l’Union européenne. Ses pouvoirs en matière de contrôle de la PESC et de la PESD devront être renforcés au même degré que les pouvoirs décisionnaires et exécutifs des instances communautaires de l’Union européenne. Cela vaut notamment pour les questions budgétaires. Il faut également que le droit de regard accru du Parlement européen sur la PESC et la PESD trouve son expression dans le Traité sur l’Union européenne.
75. Mais un renforcement des droits du seul Parlement européen n’est pas suffisant. En parallèle, il faudra mettre en place des mécanismes appropriés pour que les intérêts des parlements des pays membres soient dûment représentés dans le système institutionnel de l’Union européenne. Pourquoi ?
76. Il convient d’abord de préciser que s’il faut prévoir un rôle collectif des parlements nationaux en matière de PESC et de PESD, il ne s’agit pas de leur attribuer une fonction de contrôle de l’exécutif européen au sens propre du terme. En effet, chaque parlement membre a pour mandat d’assurer le contrôle démocratique de son gouvernement conformément aux règles constitutionnelles nationales auxquelles il est soumis.
77. Sur le plan européen, le rôle collectif d’une représentation des parlements nationaux doit consister à assurer un mécanisme d’information et de consultation, voire de dialogue avec les instances décisionnaires et exécutives de l’Union européenne avant et après la prise de décisions.
78. Cela s’avère nécessaire pour plusieurs raisons. D’abord, chaque parlement membre éprouve des difficultés à exercer un contrôle efficace sur son gouvernement dans les affaires européennes, voire dans les domaines de la PESC et de la PESD. En effet, il ne peut pas disposer d’une vue d’ensemble de la politique menée au niveau européen puisqu’il dépend des informations que son gouvernement lui donne bilatéralement. Un parlement national ne reçoit pas d’information de première main sur la préparation des décisions, ni sur les points de vue des autres gouvernements et parlements concernés, tandis que chaque gouvernement rencontre régulièrement ses homologues dans le cadre des réunions du Conseil dans ses diverses formations.
79. Chaque parlement national doit se prononcer sur les contributions budgétaires de son pays en cas de mission militaire organisée par l’Union européenne et sur l’envoi des troupes pour une telle mission, sans avoir un accès direct aux informations sur le processus décisionnel au niveau européen.
80. Cet accès existe dans le cadre de l’UEO où le Conseil est soumis à une obligation contractuelle d’information collective de la part des gouvernements représentés en son sein, vis-à-vis d’une assemblée qui est l’instance interparlementaire consultative composée de représentants des parlements nationaux des pays membres de cette organisation ; mais dans le cadre de l’UE, il n’existe pas de dimension parlementaire collective analogue pour la PESC et la PESD.
81. Si l’on renonçait à établir une instance analogue au sein de l’Union européenne, les parlements nationaux perdraient une partie essentielle de leurs moyens d’information et de leurs possibilités d’action collective, ce qui constituerait un revers grave pour l’acquis démocratique qui a été accumulé depuis le début des efforts pour promouvoir l’intégration de l’Europe en matière de sécurité et de défense¹².
82. Tout comme les gouvernements doivent défendre, au sein du Conseil, les intérêts légitimes de leurs pays dans le processus décisionnel de l’Union européenne, les parlements nationaux des pays membres doivent avoir la possibilité de faire valoir, dans une instance interparlementaire européenne, leurs préoccupations et les intérêts de leur électorat national.
83. Le fait même que le rôle des parlements nationaux dans la construction européenne est à l’ordre du jour de la Convention et sera au programme de la prochaine Conférence intergouvernementale est un signe que le problème de fond a été reconnu et qu’il s’agit maintenant de se mettre d’accord sur la formule la plus adéquate pour combler le déficit démocratique.
84. Deux options principales sont défendues dans ce contexte. La première consisterait à instituer une assemblée interparlementaire dérivée des expériences des assemblées interparlementaires existantes. La deuxième préconise le modèle d’une conférence ou d’un « congrès » parlementaire, éventuellement sur la base de l’expérience de la Conférence des organes des parlements spécialisés dans les affaires communaitaures (COSAC). A cet égard, certains proposent une conférence des présidents des commissions des parlements nationaux compétentes en la matière.
85. Pour que les parlements nationaux puissent concrétiser leur objectif de participer collectivement au dialogue avec l’exécutif européen, il est préférable de choisir le modèle d’une assemblée interparlementaire créée sur la base de l’expérience des assemblées interparlementaires existantes. A la coopération permanente entre les gouvernements devrait faire contrepoids une coopération permanente entre les parlements.
86. Le modèle d’une simple « conférence » parlementaire semble trop faible pour exercer une véritable influence au niveau de l’Union européenne, comme le montre l’expérience de la COSAC. Celle-ci a notamment le désavantage de ne pas avoir d’interlocuteur au niveau européen puisque ni le Conseil ni la Commission n’ont la moindre responsabilité envers elle et qu’ils ne sont pas tenus de répondre à ses contributions.
87. Une conférence limitée aux présidents de commissions parlementaires ne pourrait avoir qu’une représentativité très relative. Dans la plupart des Etats membres, ce sont les partis au gouvernement qui nomment les présidents des commissions des parlements. Les débats menés par un tel organe seraient peu concluants non seulement pour les parlementaires siégeant dans l’opposition, mais aussi pour tous ceux qui prennent au sérieux l’indépendance de leur mission.
88. Dans un avis à la Commission des affaires constitutionnelles en date du 6 décembre 2001, la Commission des affaires étrangères, des droits de l’homme, de la sécurité commune et de la politique de défense du Parlement européen propose la convocation d’une conférence parlementaire sur la PESD conjointement par le parlement de l’Etat membre qui assure la présidence ainsi que par le Parlement européen. A cette conférence participeraient les présidents des Commissions des affaires étrangères, des Commissions de la défense et des Commissions des affaires européennes des parlements nationaux des Etats membres et des pays candidats et du Parlement européen ainsi que d’autres membres de ces mêmes commissions dont le nombre serait égal à celui des représentants du Parlement européen ; l’objectif de la conférence serait d’examiner conjointement avec la présidence du Conseil, le Haut représentant pour la PESC et le Commissaire responsable pour les relations extérieures, l’évolution de la politique européenne de sécurité et de défense de l’UE afin d’assurer un suivi parlementaire approprié de cette politique.
89. Cette proposition se résume pour l’essentiel à la création d’une conférence interparlementaire mixte entre le Parlement européen et les parlements nationaux. Un tel modèle existe déjà dans le cadre de la COSAC. Pour évaluer son utilité, il faut se rendre compte que les intérêts et les rôles du Parlement européen et ceux des parlements nationaux sont nécessairement différents, bien que complémentaires. Néanmoins, une enceinte mixte, telle que le Parlement européen la conçoit, serait entièrement placée sous sa direction en ce qui concerne non seulement sa présidence et son secrétariat, mais aussi ses méthodes de travail. Car seul le Parlement européen dispose des structures permanentes nécessaires pour organiser une telle conférence.
90. Toutefois, si les parlements nationaux veulent faire valoir collectivement leurs intérêts légitimes au niveau de l’Union européenne, il faut qu’ils disposent à ce niveau d’une instance séparée du Parlement européen et dotée de moyens et structures propres lui permettant de travailler de façon appropriée.
91. De plus, il faut souligner que, quelle que soit l’importance d’une coordination entre les parlements nationaux et le Parlement européen, le principal objectif des activités parlementaires est le dialogue avec le pouvoir exécutif. Pour assurer ce dialogue, le Parlement européen a établi certaines procédures avec le Conseil et la Commission qui pourraient certainement être améliorées. Toutefois, les parlements nationaux doivent avoir des moyens autonomes pour dialoguer avec l’exécutif européen, sans dépendre des dispositions que le Parlement européen peut éventuellement prévoir à cet égard.
92. Pour trouver une solution appropriée au problème de savoir comment donner aux parlements nationaux un rôle collectif au niveau de l’Union européenne, notamment dans le domaine de la PESC et de la PESD, la Convention devrait étudier de façon approfondie l’expérience acquise par les assemblées interparlementaires, notamment celles de l’UEO, de l’OTAN, du Conseil de l’Europe et de l’OSCE. Elle devrait également se pencher sur l’expérience de la COSAC, des conférences des présidents des Commissions des affaires étrangères et de la défense, ainsi que des conférences que le Parlement européen organise régulièrement, dans un cadre bilatéral ou multilatéral, avec des représentants des parlements nationaux.
93. Tout en profitant de l’acquis des enceintes susmentionnées et en identifiant les lacunes que chacune d’elles peut présenter, toutes les options sont ouvertes pourvu que l’on parvienne à se mettre d’accord sur la nécessité de donner aux parlements nationaux une représentation interparlementaire dans l’Union européenne qui leur permette d’exprimer leurs intérêts dans un dialogue efficace avec l’exécutif européen, indépendamment du Parlement européen.
94. Si l’on veut s’assurer qu’une telle instance représentative des élus nationaux puisse travailler efficacement, il faudra trancher les questions suivantes :

95. La question posée plus haut de savoir si le problème du rôle des parlements nationaux dans la PESD s’inscrit dans la problématique générale de la répartition des compétences au sein de l’Union européenne ou s’il s’agit d’un problème à part pour lequel il faudra trouver une solution à part, pourrait être résolue de la manière suivante : pour ce qui est du travail législatif de l’Union européenne, ce rapport propose qu’une représentation assurée par des élus nationaux constituant une « deuxième chambre » se substitue à terme entièrement au Conseil dans son rôle de co-législateur (à côté du Parlement européen).
96. Cette chambre serait également compétente pour veiller au respect du principe de subsidiarité dans l’Union européenne. En ce qui concerne la dimension parlementaire de la PESC/PESD, ce rapport propose l’établissement d’une représentation des élus nationaux dans l’Union européenne pour assurer le dialogue politique avec l’exécutif européen indépendamment du Parlement européen, voire une instance interparlementaire qui contrebalance le pouvoir intergouvernemental du Conseil.
97. Il y a de solides arguments pour attribuer aussi à la « deuxième chambre » les fonctions consultatives en matière de PESC et de PESD. Cette chambre pourrait également être chargée de surveiller les activités de l’Union européenne dans les domaines relevant du Titre VI du TUE, relatif à la coopération policière et judiciaire en matière pénale.
98. Une telle solution « globale » créerait un véritable système bicaméral au sein de l’Union européenne sans alourdir le processus législatif et décisionnel. De surcroît, le Conseil serait libéré de ses fonctions législatives et pourrait alors se concentrer entièrement sur ses fonctions décisionnaires et exécutives. En tout cas, la fonction législative du Conseil ne devrait pas être considérée comme un acquis communautaire indispensable.
99. Il va sans dire que la composition et les méthodes de travail de la deuxième chambre interparlementaire doivent être soigneusement étudiées pour que celle-ci puisse travailler efficacement sans être surchargée. Et c’est justement maintenant que nous devons saisir l’occasion de faire ce travail. La solution proposée éviterait de devoir trouver des formules spécifiques et distinctes pour le suivi parlementaire de la PESC et de la PESD. Néanmoins, des solutions spécifiques s’imposeraient si l’on voulait à tout pris sauvegarder le rôle législatif du Conseil.
100. Dans l’état actuel des choses, le modèle proposé ne peut (pas encore) remplacer les fonctions de l’Assemblée de l’UEO, tant qu’une défense collective n’est pas incluse dans le Traité sur l’Union européenne, tant que l’ensemble des domaines de la coopération en matière d’armement dans le cadre du GAEO et de l’OAEO reste du ressort de l’UEO, tant que, par conséquent, le Traité de Bruxelles modifié ne peut pas être dénoncé. D’ici là, l’Assemblée de l’UEO reste également, pour les parlementaires des pays dont les perspectives d’adhésion à l’Union européenne sont encore lointaines, le forum indispensable où ils peuvent être écoutés.
101. Dans cette situation, il serait donc souhaitable que la Convention se saisisse de la question de savoir si et dans quelles conditions il serait possible d’incorporer l’ensemble des domaines de la défense commune dans l’Union européenne. L’Assemblée va consacrer une de ses prochaines contributions à la Convention à ce sujet.

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ANNEXE

102. L’Assemblée de l’UEO est la contrepartie parlementaire du Conseil de l’UEO. Leurs relations sont régies par le Traité de Bruxelles modifié de 1954, dont les dispositions définissent avec précision le rôle de cette Assemblée. L’article IX du Traité stipule que « Le Conseil de l’Union de l’Europe occidentale présentera à une Assemblée composée des représentants des puissances du Traité de Bruxelles à l’Assemblée consultative du Conseil de l’Europe un rapport annuel sur ses activités ». Ainsi, l’Assemblée de l’UEO se compose de délégations des parlements nationaux concernés. Celles-ci reflètent non seulement la taille des pays, mais aussi l’éventail des groupes politiques représentés dans les parlements. Les membres de l’Assemblée sont affiliés à des groupes politiques constitués sur la base de cet éventail. L’Assemblée de l’UEO est l’une des trois seules institutions parlementaires européennes qui soient fondées sur un traité.
103. Statutairement, le Conseil de l’UEO soumet à l’Assemblée, avant la session plénière de printemps, un rapport annuel sur ses activités portant sur l’année précédente. A la demande de l’Assemblée, il a accepté, en 1986, de lui communiquer des rapports semestriels. Chaque rapport est renvoyé pour examen aux commissions compétentes qui font connaître leur point de vue à l’Assemblée dans un rapport. L’Assemblée compte six commissions permanentes. Leurs réunions ne sont pas publiques, mais des personnalités extérieures peuvent être invitées à y prendre la parole. L’essentiel de l’activité politique se répartit entre la Commission de défense, la Commission politique et la Commission technique et aérospatiale. Outre la préparation des rapports sur les questions dont elles sont saisies par l’Assemblée, les commissions organisent régulièrement des colloques publics sur des questions de sécurité et de défense revêtant un caractère d’actualité et sur la coopération en matière d’armements, notamment sur ses aspects technologiques et aérospatiaux.
104. Lors de la session plénière semestrielle qui se tient généralement à Paris, en juin et en décembre, le rapport annuel fait l’objet d’une présentation orale par le Président en exercice du Conseil, qui est généralement suivie par un exposé de la politique de son gouvernement en matière de sécurité et de défense. Il répond ensuite aux questions orales des parlementaires, tantôt en qualité de Président en exercice, tantôt en qualité de ministre des affaires étrangères de son pays.
105. Après discussion des rapports présentés par les commissions en réponse au rapport annuel du Conseil, l’Assemblée vote des projets de recommandation. Le Conseil est obligé de répondre aux recommandations adoptées. Il n’existe pas d’obligation similaire dans aucune autre organisation à l’exception du Conseil de l’Europe. L’Assemblée peut adopter une motion de désapprobation du contenu du rapport annuel à la majorité absolue des représentants.
106. L’Assemblée examine également, en session plénière, les rapports présentés par les commissions sur les questions dont elles ont été saisies.
107. Les représentants peuvent généralement poser des questions orales aux ministres ou aux autres orateurs qui prennent la parole devant l’Assemblée. Ils peuvent à tout moment poser des questions écrites au Conseil, auxquelles ce dernier donne une réponse écrite dans un délai spécifié.
108. L’article IX du Traité de Bruxelles modifié a donc permis d’amples développements. Toutefois, l’application de ces procédures publiques impose certaines limites au dialogue du Conseil et de l’Assemblée.
109. Tout d’abord, le rapport annuel ne permet pas au Conseil d’informer entièrement l’Assemblée de ses activités en raison du caractère public de ce document et du caractère confidentiel des délibérations du Conseil.
110. Quant aux réponses du Conseil aux recommandations et aux questions écrites, elles sont parfois très générales en raison de la difficulté qu’éprouvent les membres du Conseil à accorder leurs positions.
111. Les insuffisances des procédures publiques de dialogue ont amené le Conseil à établir des procédures supplémentaires en proposant de tenir des réunions informelles et confidentielles entre les instances pertinentes du Conseil et de l’Assemblée.
112. Depuis octobre 1984, les contacts confidentiels entre l’Assemblée et le Conseil revêtent les formes suivantes :

113. Enfin, les commissions obtiennent directement des informations sur la politique d’un pays donné dans les domaines de la politique étrangère, de la défense ou de la technologie en écoutant à huis clos les ministres et autres hauts fonctionnaires qui sont invités à prendre la parole devant elles et à répondre à leurs questions, notamment lors des voyages d’étude qu’elles organisent régulièrement.
114. Les ministres et le Secrétaire général sont entendus par l’Assemblée sur invitation aux sessions plénières ou par arrangement à d’autres occasions.
115. Au fil du temps, les relations constitutionnelles de l’Assemblée avec le Conseil et avec les pays membres se sont révélées particulièrement fécondes et l’action parlementaire a toujours été à la pointe de l’actualité dans le débat sur les questions affectant la sécurité européenne (par exemple les euromissiles, la dissuasion nucléaire, la Plate-forme de La Haye (1987), la coopération européenne pendant la guerre Iran-Irak (1987-88), la crise du Golfe et de la mer Rouge (1990-91), les missions de surveillance dans l’Adriatique (1992-96) et sur le Danube (1993-96), sans oublier les missions de police en Bosnie (Mostar 1994-96), en Albanie (depuis 1997) et au Kosovo (depuis 1998), jusqu’à l’opération de déminage en cours en Croatie depuis 1999). Les recommandations que l’Assemblée a adressées aux ministres, prônant la mise en place d’un centre d’analyse des images satellitaires (Recommandations n°^s 465 et 466, 8 décembre 1988), d’un Institut d’études de sécurité (Recommandation n° 467, 16 mars 1989), d’une force européenne d’action rapide (Recommandation n° 515, 5 décembre 1991), d’une cellule de planification (Recommandation n° 518, 2 juin 1992), d’une Agence européenne de l’armement (Recommandation n° 557, 13 juin 1994), d’un état-major européen (Recommandation n° 623, 3 décembre 1997), etc., ont suscité des réactions très positives – comme l’attestent les réponses statutaires fournies par le Conseil au fil des années.
116. La plupart des idées formulées par l’Assemblée trouvent désormais leur expression concrète dans les nouveaux arrangements de sécurité actuellement mis en œuvre par l’Union européenne dans le cadre de la PESD.
117. Conformément au Traité de Maastricht, l’ensemble de l’UEO (c’est-à-dire Assemblée comprise) est devenue « partie intégrante du développement de l’Union européenne » (article J.4), ce qui a été confirmé par l’article 17 du Traité d’Amsterdam. Mais il a été décidé, lors du sommet de Nice, de transférer à l’UE toutes les responsabilités de l’UEO relevant des missions de Petersberg. Il a donc été convenu de faire disparaître toute référence à l’UEO de la version révisée de l’article 17, à l’exception de la clause stipulant que les dispositions de cet article ne doivent pas empêcher le développement d’une coopération plus étroite entre les Etats membres dans le cadre de l’UEO.
118. Dans le contexte des transformations institutionnelles de l’Europe, l’Assemblée demeure la seule assemblée parlementaire européenne ayant expressément pour mandat d’assurer le suivi des questions de sécurité et de défense. Depuis sa création le 5 juillet 1955, elle constitue une importante tribune de discussion interparlementaire où les dirigeants politiques européens rencontrent régulièrement des parlementaires nationaux des 28 pays de l’UEO et d’autres pays.

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PROJET DE RÉSOLUTION

L’Assemblée,

(vii) Espérant vivement que la Convention sur l’avenir de l’Union européenne réussira à arrêter des propositions appropriées pour progresser dans la résolution des questions en suspens que soulève le développement futur de l’Union européenne, parmi lesquelles figurent notamment :

– la délimitation plus précise des compétences entre l’Union européenne et les Etats membres et

– le rôle des parlements nationaux dans l’architecture européenne ;

(viii) Souhaitant que la Convention se penche, lors de ses délibérations, sur le principe démocratique de la séparation des pouvoirs au sein de l’Union européenne ;

(ix) Souhaitant qu’en application de ce principe, les gouvernements réunis au sein du Conseil se concentrent progressivement sur leur rôle décisionnel et la Commission sur son rôle exécutif ;

(x) Souhaitant que les tâches législatives au niveau européen et les fonctions de suivi général de la politique du pouvoir exécutif de l’Union européenne soient à l’avenir assumés par des instances parlementaires à organiser dans un système bicaméral ;

(xi) Souhaitant également que la compétence intergouvernementale du Conseil soit contrebalancée au niveau européen par une compétence interparlementaire exercée par une instance réunissant des représentants nationaux élus ;

(xii) Rappelant que la construction de l’Union européenne restera incomplète tant que celle-ci n’aura pas décidé d’y inclure la défense commune,

PROPOSE À LA CONVENTION SUR L’AVENIR DE L’UNION EUROPÉENNE

3. D’inclure dans ses débats la discussion des propositions suivantes :

(a) le Conseil devrait à l’avenir se concentrer sur son rôle décisionnel et la Commission sur son rôle exécutif ; en vertu du principe de la séparation des pouvoirs, le Conseil ne devrait plus être chargé de fonctions relevant du pouvoir législatif ;

(b) dans ce contexte, les tâches législatives devraient être assumées par deux instances parlementaires travaillant séparément et de façon complémentaire :

(c) cette chambre interparlementaire devrait se charger  :

(d) une réforme institutionnelle selon les principes énoncés ci-dessus pourrait s’accompagner de la prise en charge des missions de la COSAC par la chambre interparlementaire et, à terme, de celles de l’Assemblée de l’UEO à condition que l’article V du Traité de Bruxelles modifié ait été incorporé dans le TUE et que des arrangements appropriés soient mis en œuvre pour l’association des délégations des pays de cette assemblée qui n’auront pas adhéré à l’Union européenne ;

(e) la chambre interparlementaire devrait être organisée de manière à pouvoir voter des textes et à constituer des commissions, tout en laissant aux pays membres la plus grande latitude possible pour décider de la composition de leurs délégations dans cette chambre ;

4. D’inscrire à son ordre du jour l’examen des possibilités d’incorporer la défense commune dans le Traité sur l’Union européenne et des implications qui en découleraient.

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AMENDEMENTS

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AMENDEMENTS n°s 1 à 7¹³

déposés par M. Eyskens, rapporteur

119. Dans le considérant (iii) du projet de résolution, remplacer les mots « la Commission sur son rôle exécutif » par les mots « la Commission sur son rôle d’impulsion et d’exécution ».
120. Dans le considérant (iv) du projet de résolution, remplacer les mots « les tâches législatives » par les mots « le pouvoir de légiférer ».
121. Dans le paragraphe 1 (a) du projet de résolution proprement dit, remplacer les mots « la Commission sur son rôle exécutif » par les mots « la Commission sur son rôle d’impulsion et d’exécution ».
122. Dans le paragraphe 1 (b) du projet de résolution proprement dit, remplacer les mots « les tâches législatives devraient être assumées» par les mots « le pouvoir de légiférer devrait être exercé ».
123. Dans le premier tiret du paragraphe 1 (b) du projet de résolution proprement dit, ajouter, après les mots « première chambre », la phrase suivante : « celle-ci serait également chargée du contrôle et du suivi de la politique des pouvoirs exécutifs de l’Union européenne dans les domaines communautarisés ;».
124. A la fin du premier tiret du paragraphe 1 (c) du projet de résolution proprement dit, ajouter les mots : « en complément des fonctions dévolues au Parlement européen en tant que ‘première chambre’ » ;
125. A la fin du paragraphe 1 (e) du projet de résolution proprement dit, ajouter les mots « et pour définir le mandat de leurs membres ».

AMENDEMENT n°8¹⁴

déposé par M. Piscitello

126. Dans le paragraphe 1 (c) du projet de résolution proprement dit, supprimer le deuxième et le troisième tirets, depuis les mots «  – elle ne devrait pas voter… » jusqu’aux mots « … de ses compétences intergouvernementales ; ».

Signé : Piscitello

AMENDEMENTS n^os 9 à 17¹⁵°

déposés par M. Rivolta

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127. Dans le considérant (ii) du projet de résolution, remplacer le mot « démocratique » par le mot « libéral ».
128. Dans le considérant (iv) du projet de résolution, après les mots « instances parlementaires », supprimer les mots « à organiser dans un système bicaméral ».
129. Dans le considérant (v) du projet de résolution, remplacer les mots « interparlementaire exercée par une instance réunissant » par le mot « parlementaire ».
130. Dans le paragraphe 1(b) du projet de résolution proprement dit, remplacer les mots « deux instances parlementaires travaillant séparément et de façon complémentaire » par les mots : « l’instance parlementaire ».
131. Dans le paragraphe 1(b) du projet de résolution proprement dit, supprimer le premier et le deuxième tirets depuis les mots « – le Parlement européen deviendrait… » jusqu’à « … d’achèvement de la construction européenne ; ».
132. Dans le paragraphe 1(c) du projet de résolution proprement dit, remplacer le mot « interparlementaire » par le mot « parlementaire ».
133. Dans le paragraphe 1 (d) du projet de résolution proprement dit, après le mot « COSAC », supprimer les mots « par la chambre interparlementaire ».
134. Dans le paragraphe 1 (e) du projet de résolution proprement dit, remplacer le mot « interparlementaire » par le mot « parlementaire ».
135. Dans le paragraphe 1 (c) du projet de résolution proprement dit, ajouter « également » après « se charger ».

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¹ Adoptée par l’Assemblée le 4 juin 2002, au cours de la deuxième séance, sur la base du projet de résolution amendé.

² Texte complet sur le site web du Parlement européen : http://epp-ed.europarl.eu.int/press/pdoc01/lakenfinal12-01_fr.doc

³ Voir par exemple la lettre conjointe de MM. Blair et Schröder en date du 27 février 2002 sur la réforme du Conseil européen ainsi que le rapport de M. Solana en date du 7 mars 2002 intitulé : « Préparer le Conseil à l’élargissement ».

⁴ Voir par exemple le projet de rapport de M. Alain Lamassoure (membre de la Convention) sur la délimitation des compétences entre l’Union européenne et les Etats membres, 6 février 2002 - 2001/2024 (INI) Provisoire. Texte complet sur le site web du Parlement européen : http://epp-ed.europarl.eu.int/press/pdoc01/lakenfinal12-01_fr.doc.

⁵ A cet égard, il est utile de rappeler les compétences que le Traité instituant la Communauté européenne de défense (CED) avait attribuées à l’époque aux gouvernements des pays membres vis-à-vis du pouvoir supranational du « Commissariat » (« Board of Commissioners »), organe exécutif de la CED.

A propos des dispositions du Traité concernant le « Conseil », on avait pris soin de préciser entre autres que :

Dans le cadre de la CED, le Conseil avait donc, à côté du pouvoir supranational, une position relativement forte avec la possibilité de prendre des décisions qui étaient obligatoires pour l’organe exécutif principal, le « Commissariat ».

⁶ Voir par exemple le document de discussion intitulé « National Parliaments and the European Union » présenté par le parlement suédois à la COSAC, le 4 mai 2001, page 23.

⁷ Texte complet sur le site web du Parlement européen : http://epp-ed.europarl.eu.int/press/pdoc01/lakenfinal12-01_fr.doc

⁸ Le Figaro, 29 novembre 1994.

0. ⁹ Actuellement, ce soin est laissé au COREPER sur la base de l’article 19 du Règlement intérieur du Conseil de l’Union européenne.

¹⁰ Le Traité sur l’Union européenne reprend ainsi littéralement le texte de la Déclaration adoptée par le Conseil ministériel de l’UEO le 19 juin 1992 au Petersberg, près de Bonn.

¹¹ Projet de rapport sur la délimitation des compétences entre l’Union européenne et les Etats membres, rapporteur : M. Alain Lamassoure, 6 février 2002. Texte complet sur le site web du Parlement européen : http://epp-ed.europarl.eu.int/press/pdoc01/lakenfinal12-01_fr.doc

¹² Voir annexe sur l’acquis de l’Assemblée de l’UEO.

¹³ Voir 2^e séance, 4 juin 2002 (adoption des amendements).

¹⁴ Voir 2^e séance, 4 juin 2002 (adoption des amendements).

¹⁵ Voir 2^e séance, 4 juin 2002 (rejet des amendements nos 9 à 16 ; adoption de l’amendement n° 17).