DOCUMENT A/1799

2 décembre 2002

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Le rôle de l’Europe dans un nouvel ordre de paix et de sécurité –

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Document A/1799

2 décembre 2002

Le rôle de l’Europe dans un nouvel ordre de paix et de sécurité –

contribution à la Convention

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RAPPORT¹

présenté au nom de la Commission politique²
par M. Eyskens, rapporteur

TABLE DES MATIÈRES

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¹ Adopté par la commission par 13 voix contre une le 4 novembre 2002.

². Membres de la commission : M. Marshall (président) ; MM. Behrendt, Blaauw (vice-présidents) ; MM. André, de Assis, Mme Bolognesi (remplaçant : Oliverio), MM. Clerfayt, Delattre, Dubie, Mme Durrieu, MM. Eyskens, Floros, Guardans I Cambó, Haack, Hancock, Hornhues, Liapis, van der Linden, Lloyd (remplaçant : Vis), Martínez Casañ, Masseret, Nazaré Pereira, Pangalos, Pereira Coelho, Mme Paoletti Tangheroni, MM. Piscitello, Provera de Puig, Rochebloine, Puche Rodríguez, Rizzi, Schmitz, Sterzing, Timmermans, Lord Tomlinson, M. Wilkinson, N...

Membres associés : MM. Akçali, Mme Akgönenç, MM. Andican, Fajmon, Mme Grabowska, Mme Gülek, MM. Hegyi, Kaminski, Kasal, Kobielusz, Marthinsen, Nemeth, Pálsson, Pelc, Tabajdi, Width, Wojciechowski.

N.B. Les noms des participants au vote sont indiqués en italique.

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RÉSOLUTION N° 111¹

L’Assemblée,

0. Consciente de l’importance fondamentale du travail entrepris par les membres de la Convention sur l’avenir de l’Union européenne pour se mettre d’accord, d’une part sur les missions internationales de l’Union européenne, qui affectent la sécurité de ses pays membres et de ses citoyens, d’autre part sur les moyens indispensables pour les accomplir ;
0. Soucieuse de s’acquitter des responsabilités qui demeurent les siennes en vertu du Traité de Bruxelles modifié, dont l’objectif est de poursuivre une politique de paix, de renforcer la sécurité européenne et de prendre les mesures nécessaires afin de promouvoir l’unité et d’encourager l’intégration progressive de l’Europe ;
0. Résolue par conséquent à continuer d’apporter des contributions constructives et pratiques aux travaux de la Convention dans les domaines dans lesquels l’Assemblée a acquis, en cinquante ans d’existence, une expérience sans équivoque ;

PROPOSE À LA CONVENTION SUR L’AVENIR DE L’UNION EUROPÉENNE DE PRENDRE EN COMPTE LES CONSIDÉRATIONS SUIVANTES :

I.

1. Pour donner à la PESC la cohérence requise dans la perspective d’une Union européenne de 25 pays membres et plus, il faudra modifier le processus de prise de décisions en privilégiant le vote à la majorité qualifiée, à l’exception des décisions ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense ;
2. Si cela s’avère impossible, il conviendrait d’assouplir les règles actuelles de la procédure « d’abstention constructive » et d’ouvrir l’instrument des « coopérations renforcées » à certains domaines, en particulier à ceux de la PESD ;
3. Il convient de préciser le rôle de l’autorité représentant la politique étrangère et de sécurité commune de l’Union européenne et de renforcer son efficacité en lui accordant un droit d’initiative pour promouvoir le consensus des gouvernements sans préjudice des droits existants de chaque Etat membre ;
4. Si la Convention se met d’accord que l’Union européenne devra être dotée d’une personnalité juridique unique, elle devra prendre en compte les conséquences de la création éventuelle d’une représentation de l’UE dans les organisations internationales responsables des questions de sécurité, notamment le Conseil de sécurité de l’ONU, l’OTAN et l’OSCE, qui sont fondées sur le principe de l’égalité souveraine des Etats membres ;
5. Pour définir plus précisément le champ d’application de la PESD, il conviendrait que l’Union européenne élabore un concept politique général de sécurité européenne, sur la base duquel elle arrêterait son propre concept stratégique militaire ;
6. Toute disposition sur une coopération renforcée en matière de PESD ne devrait pas être limitée exclusivement à la mise en oeuvre d’une action commune ; les conditions relatives à une coopération renforcée dans ce domaine devraient être aussi flexibles que possible en ce qui concerne le nombre minimum de pays participants et permettre la participation des pays européens intéressés qui ne font pas (encore) partie de l’Union européenne.

II.

1. Les ambiguïtés de l’attitude de l’Union européenne à l’égard de la défense collective, voire commune, devraient être levées. En effet, en vue d’éviter les erreurs commises en 1992 lors de l’élargissement qui a suivi le Traité de Maastricht, où les pays candidats n’ont pas été contraints à adhérer pleinement à l’UEO et à son Traité, les pays qui auront vocation à être invités à rejoindre l’Union européenne en 2004 devraient savoir de façon sûre s’ils entrent ou non dans une Union européenne qui oblige ses membres à la défendre ; dans ce contexte, il convient d’appuyer les propositions franco-allemandes adressées à la Convention en date du 21 novembre 2002, qui visent à la transformation de la PESD en une Union européenne de sécurité et de défense ;
2. A cet égard, plusieurs options sont possibles :

3. En ce qui concerne la teneur d’une clause d’assistance mutuelle (qu’elle soit incluse dans le traité ou contenue dans un protocole), sa portée ne devrait pas être plus faible que celle de l’engagement souscrit dans l’article V du Traité de Bruxelles modifié ;
4. Dans ce contexte, il faudrait examiner si une redéfinition du terme d’« agression armée » est nécessaire compte tenu de l’existence de menaces de type nouveau ;
5. Il faudrait également préciser la définition de la portée géographique (« l’Europe ») d’une obligation d’assistance mutuelle ;
6. En outre, il faudrait se mettre d’accord sur le point de savoir si l’Union européenne doit être dotée en propre d’une responsabilité militaire pour la défense de l’Europe, responsabilité qu’à l’heure actuelle l’OTAN continue d’assumer seule depuis 1950 ;
7. En attendant que toutes ces questions soient clarifiées, il semblerait préférable de maintenir l’article V du Traité de Bruxelles modifié en dehors du cadre de l’Union européenne et d’inviter tous les nouveaux membres de l’Union européenne et les nouveaux membres européens de l’OTAN à y adhérer ;
8. Renoncer entièrement à un engagement collectif européen en matière de défense est une option à laquelle l’Assemblée ne saurait souscrire. Le Traité de Bruxelles modifié, garde toute sa pertinence parce que son article V constitue actuellement la seule garantie contre la disparition du projet de construction d’une véritable Europe de la défense.

III.

1. La sensibilisation des opinions publiques aux questions de sécurité et de défense demeure une des tâches essentielles des membres des parlements nationaux dans leurs relations avec l’électorat de leur circonscription ;
2. Il est indispensable que le rôle collectif des parlements nationaux soit entériné dans le nouveau traité, voire dans la Constitution, en ce qui concerne non seulement le contrôle ex ante du principe de subsidiarité, mais aussi et surtout le suivi ex ante et a posteriori des activités de l’exécutif européen dans les domaines intergouvernementaux, et notamment la PESC et la PESD ;
3. Ce suivi devrait être organisé de façon à ne pas apparaître comme une régression par rapport à l’acquis démocratique de certaines assemblées interparlementaires, tel que celui de l’Assemblée de l’UEO dans ses relations de travail avec le Conseil de l’UEO ;
4. Il faudrait donc prévoir un contrepoids interparlementaire aux activités intergouvernementales de l’Union européenne. La convocation d’une conférence des seuls présidents des commissions des affaires étrangères et de la défense à certaines occasions ne suffirait pas pour donner à la PESC et à la PESD une dimension parlementaire appropriée ;
5. Une solution visant à concrétiser le rôle collectif des parlements nationaux reste à évaluer. Une telle solution exigerait entre autres que soient profondément modifiées la nature, la composition et les méthodes de travail des instances existantes, compte tenu des dispositions à 15+15 actuellement en vigueur pour la PESC.

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EXPOSÉ DES MOTIFS

1. Parmi la cinquantaine de questions figurant dans la Déclaration de Laeken, la Convention sur l’avenir de l’Europe doit s’atteler aux problèmes suivants :

« Quel est le rôle de l’Europe dans ce monde transformé ? … l’Europe ne doit-elle pas jouer un rôle de premier plan dans le nouvel ordre planétaire, celui d’une puissance qui est à même de jouer un rôle stabilisateur au plan mondial et d’être un repère pour un grand nombre de pays et de peuples ? »

En effet, toutes les décisions sur les réformes institutionnelles et sur le développement des capacités militaires de l’Union européenne dépendent d’un accord entre les Etats membres sur le rôle que l’Union européenne devrait jouer comme acteur sur la scène internationale.

2. Après un débat tenu en plénière par la Convention les 11 et 12 juillet derniers sur le développement futur de la PESC et de la PESD, le Præsidium de la Convention a décidé de créer une deuxième série de groupes de travail. Le Groupe VII, dirigé par le vice-président Dehaene, examine « l’action extérieure » de l’Union européenne, tandis que le Groupe VIII, dirigé par le Commissaire européen Michel Barnier, s’occupe des questions de « défense ».
3. Si, lors du débat général tenu par la Convention sur les missions de l’Union européenne les 15 et 16 avril derniers, la majorité des intervenants se sont prononcés en faveur d’un renforcement des missions de l’Union dans le domaine de la politique étrangère commune afin qu’elle soit capable d’agir sur la scène internationale, notamment dans la gestion des crises, les discussions plénières qui ont eu lieu les 11 et 12 juillet derniers au sein de la Convention ont montré que des questions fondamentales restent à trancher : premièrement, quels sont les objectifs et le caractère essentiel d’une telle politique et quelles sont les méthodes appropriées pour concrétiser les aspirations de l’Union européenne à l’avenir ? Deuxièmement, quelles en seront les incidences sur le développement futur de la PESD et sur les perspectives - voire la nécessité - de faire de la défense commune une compétence de l’Union européenne ?

4. La question de la place de l’Union européenne et de son rôle dans le monde continue de faire l’objet d’interventions diverses des instances européennes et nationales, sans que l’on puisse encore voir émerger un consensus général ou une idée précise sur ce rôle et sur ce que signifie concrètement la mise en oeuvre des diverses propositions avancées. Toutefois, les chefs d’Etat et de gouvernement des Quinze ont tenté, lors de leur réunion de Laeken, de formuler une définition des responsabilités internationales de l’Union européenne. Ils confirment ainsi que :

« … le moment est venu pour l’Europe de prendre ses responsabilités dans la gouvernance de la globalisation. Le rôle qu’elle doit jouer est celui d’une puissance qui part résolument en guerre contre toute violence, toute terreur, tout fanatisme, mais qui ne ferme pas les yeux sur les injustices criantes qui existent dans le monde. En résumé, une puissance qui veut faire évoluer les rapports dans le monde de sorte qu’ils produisent des avantages pas uniquement pour les pays riches, mais aussi pour les plus pauvres. Une puissance qui veut encadrer la mondialisation selon les principes de l’éthique, c’est-à-dire l’ancrer dans la solidarité et le développement durable. »

5. La position de la Commission européenne est plus concrète : selon son « projet pour l’Union européenne » qu’elle a publié le 22 mai 2002², l’Union européenne « doit exercer ses responsabilités de puissance mondiale ; elle doit s’affirmer avec ses valeurs propres, comme un acteur de la mondialisation… »
6. Dans ce contexte, le Secrétaire général de l’UEO, Haut représentant pour la PESC, utilise un langage plus prudent en évitant le terme de « puissance mondiale ». Pour lui, l’Union européenne doit devenir « un acteur politique crédible sur la scène internationale »³. Tout comme le Président de la Commission européenne, M. Solana souligne qu’il ne s’agit pas de faire de l’Union européenne une nouvelle alliance militaire. Mais en même temps, il rejette l’idée d’une Europe confinée dans le rôle d’une puissance civile.⁴
7. Comment peut-on donc définir ou décrire ce rôle ? Dans ce contexte, les représentants de l’Union européenne ne cessent de faire l’éloge d’une politique de « sécurité holistique », réunissant les outils diplomatiques, économiques, commerciaux, financiers, humanitaires, etc. à côté des instruments de la PESD. Pour eux, il s’agit là d’un atout qui place l’Union européenne en position idéale pour mettre en oeuvre des stratégies efficaces, notamment en matière de prévention des conflits.⁵
8. Mais pour certains observateurs, cet atout est en même temps sa faiblesse. Pourquoi ? Premièrement, parce que le large éventail d’outils dont dispose l’UE est disséminé et réparti de façon inégale entre ses quinze membres et les institutions communes elles-mêmes⁶. Deuxièmement, parce qu’il s’avère particulièrement difficile pour les Quinze de se mettre d’accord sur les outils auxquels il faut donner la préférence dans une situation de crise. La Convention doit donc trouver des réponses à la question de savoir comment assurer la cohérence de l’action de l’Union européenne.
9. Certains vont jusqu’à poser la question de savoir si l’Union européenne pourrait ou même devrait passer progressivement d’une politique étrangère et de sécurité commune à une politique unique dans ce domaine. Poser une telle question est particulièrement audacieux à une période où les pays membres de l’Union européenne ont toujours beaucoup de difficultés à s’entendre, même sur une politique commune, face aux problèmes concrets qui se posent, comme celui de l’Irak, par exemple. Mais cette constatation prouve une fois de plus à quel point il importe de trouver les moyens appropriés de se rapprocher de l’objectif d’une Union européenne capable de parler d’une seule voix en matière de politique internationale, même sur les dossiers particulièrement délicats et dangereux, et d’agir selon une volonté unifiée.
10. La Déclaration de Laeken demande comment formuler une politique « plus cohérente » à cet égard, mais M. Solana a souligné dans une intervention du 23 mai dernier⁷ qu’il s’agit d’une politique commune et non d’une politique unique. Il a même poursuivi en affirmant :

« La distinction est d’importance. Notre intention n’était pas de remplacer 15 ministères des affaires étrangères nationaux, 15 politiques étrangères souveraines, par une politique unique de l’Union européenne qui serait gérée par Bruxelles. »

Pour M. Solana, l’objectif est le suivant :

« … déterminer ce qui est commun à ces politiques étrangères nationales, et trouver les moyens de poursuivre les objectifs que nous partageons de manière à apporter une véritable valeur ajoutée ».

11. Mais si cette définition d’objectifs est certainement commune à bon nombre de gouvernements au sein de l’Union européenne et à de nombreux membres de la Convention, il ne faut pas négliger qu’il y en a d’autres, appuyées notamment par l’Allemagne, la Commission européenne et par des membres du Parlement européen, qui défendent des ambitions plus étendues pour l’Union européenne, en lui donnant une compétence propre pour les affaires étrangères, de préférence par une « communautarisation » du pilier II (à l’exception des décisions ayant des implications dans le domaine de la défense).
12. Nombreux sont ceux qui pensent qu’on peut faire pression pour susciter la volonté politique qui fait défaut en réformant les institutions et les structures décisionnelles, bien que M. Solana ait affirmé, à la conférence annuelle de l’Institut d’études de sécurité de l’Union européenne, qu’« aucune solution institutionnelle ne peut se substituer à l’action politique ». Mais il est incontestable que certains arrangements institutionnels peuvent faciliter le processus qui doit aboutir à un consensus politique. Toutefois, si on veut parvenir à l’objectif d’une politique unique, il faut procéder par ordre, c’est-à-dire commencer par s’assurer que la politique commune fonctionne.
13. Toute réforme institutionnelle destinée à améliorer le fonctionnement de la politique étrangère et de sécurité « commune » peut et doit en même temps servir l’objectif plus ambitieux de réaliser progressivement une politique « unique » dans ce domaine. Parmi les propositions relatives au renforcement du rôle des institutions à cet égard, deux sont d’une importance particulière : la première concerne la question de savoir comment renforcer et améliorer l’instrument du droit d’initiative et de proposition, et la deuxième concerne l’amélioration du processus décisionnel.
14. Actuellement, l’article 22 du TUE limite le droit d’initiative en matière de PESC aux Etats membres et à la Commission européenne. Certains proposent maintenant de l’accorder également au Haut représentant pour la PESC, en le combinant avec le droit de présider non seulement le COPS mais aussi le nouveau Conseil « Affaires générales et relations extérieures » tel qu’il a été créé lors du sommet européen de Séville⁸. Selon ces propositions, le Haut représentant aurait aussi le droit d’assister aux réunions de la Commission européenne lorsque celle-ci discute des questions relatives à la PESC.
15. Or, la Commission européenne a toujours défendu son monopole en matière de droit d’initiative et dans son projet pour l’Union européenne, publié le 22 mai 2002, elle souligne l’importance de l’unicité de l’initiative en matière de politique étrangère. La Commission propose donc de fusionner les fonctions de Haut représentant pour la PESC et de Commissaire aux relations extérieures et de les intégrer dans la Commission. Selon la Commission, un tel Haut représentant attaché à la Commission aura non seulement une capacité d’initiative politique, mais jouera aussi le rôle directeur dans la gestion des crises. En effet, il s’agit non seulement du droit d’initiative mais aussi de la nécessité d’avoir recours à une personnalité qui soit habilitée à assurer la coordination entre les différents outils dont l’Union européenne dispose pour agir sur la scène internationale et qui puisse présenter aux décideurs politiques européens des propositions cohérentes. Dans ce contexte, votre rapporteur, comme beaucoup d’autres, est convaincu qu’une fusion des deux fonctions et leur attribution à une seule personne contribueraient considérablement à faciliter le processus décisionnel.
16. Pour le Président de la République française, M. Jacques Chirac, l’idéal serait « que l’Europe dispose, en quelque sorte, d’un ministre des affaires étrangères qui exercerait, auprès du Président du Conseil européen, les fonctions qui sont aujourd’hui celles du Haut représentant pour la PESC et du Commissaire pour les relations extérieures »⁹. Toutefois, étant donné la dualité persistante entre les aspirations de la Commission européenne et celles du Conseil, la difficulté principale sera de se mettre d’accord pour savoir si la personnalité dotée d’une double casquette sera rattachée à la Commission ou au Conseil.
17. Un rattachement à la Commission offrirait des avantages - il faciliterait notamment la coordination entre les volets civil et militaire - mais dans la mesure où cette personnalité serait soumise aux décisions de la Commission et à l’autorité de son président, une redéfinition du rôle de la Commission à l’égard du Conseil serait indispensable pour éviter que « la double casquette » n’expose la personnalité en question à des conflits d’intérêts difficiles. D’autre part, si on opte pour un rattachement au Conseil, sachant que la Commission n’accepte pas qu’une instance extérieure « dispose à son gré des moyens et des instruments dont la Commission assure la gestion et dont elle est responsable »¹⁰, il faut trouver des solutions pour surmonter cet obstacle.
18. Dans un premier temps, il est donc utile de suivre certaines propositions émanant de la Commission qui visent entre autres :

19. Toutefois, il convient de continuer d’étudier une solution qui permettrait de concentrer le droit d’initiative en matière de PESC entre les mains d’une seule personnalité, qui pourrait être placée en dehors de la hiérarchie ordinaire de la Commission et du Secrétariat du Conseil, mais serait autorisée à solliciter le concours et les conseils des différents services des deux institutions qui sont impliqués dans la PESC.
20. Sans cette unicité d’initiative, il restera très difficile de formuler une politique cohérente susceptible de proposer un choix convaincant entre les divers outils dont l’Union européenne dispose en cas de crise.
21. Car l’Union européenne ne dispose pas seulement d’une large panoplie d’instruments lui permettant d’agir et d’exercer une influence, elle est aussi composée de membres qui ont des traditions et des expériences très différentes en matière d’affaires étrangères et de sécurité. On ne peut pas négliger que la diversité des tendances politiques dans les pays membres de l’Union européenne fait qu’il y aura toujours une certaine hésitation à recourir aux moyens de la PESD, tout comme l’Union européenne a eu des difficultés, dans le passé, à se résoudre à recourir à l’UEO.
22. Il est donc indispensable qu’une personnalité soit capable de faire la synthèse des éléments de convergence et des divergences pour en tirer une politique commune suffisamment concrète pour faire de l’Union européenne un véritable acteur. Jusqu’à présent, l’Union européenne a accompli un travail substantiel pour élaborer et mettre en oeuvre un programme pour la prévention des conflits violents¹¹. Mais cela ne suffit pas. Il faut avoir aussi une ligne de conduite pour les cas où la prévention ne fonctionne pas, ce qui implique que l’Union européenne élabore un concept de sécurité européenne incluant la gestion militaire des crises pour répondre aux nouveaux risques, comme l’a proposé l’Assemblée de l’UEO dans sa Recommandation n° 685¹².
23. La deuxième condition importante pour assurer la cohérence et l’efficacité de l’action extérieure de l’Union européenne, tiraillée entre des tendances et des intérêts divergents, est de trouver une méthode pour améliorer son processus décisionnel.
24. A cet égard, l’idée d’étendre le vote à la majorité qualifiée dans certains cas, par exemple lorsque des propositions sont présentées conjointement par le Haut représentant pour la PESC et le Commissaire pour les relations extérieures, est intéressante. Dans tous les domaines de la politique étrangère commune qui n’ont pas d’implications militaires ou dans celui de la défense, les pays membres devront arriver à un degré de solidarité et de convergence d’intérêts suffisamment élevé pour rendre superflue la nécessité d’accorder à certains pays membres des dérogations spécifiques.
25. S’il n’est pas possible d’étendre le vote à la majorité qualifiée à l’ensemble de la PESC, il semble tout à fait concevable et souhaitable de faire en sorte que la procédure actuelle de « l’abstention constructive » soit développée de manière à diminuer encore les risques de blocage. L’article 37 de l’avant-projet de Traité constitutionnel présenté lé 28 octobre dernier aux membres de la Convention en fournit l’occasion.
26. Il va de soi que le processus de prise de décision dépendra également de l’organisation future de l’exécutif européen et notamment de sa présidence. Les propositions visant à mettre fin à la rotation de la présidence du Conseil et à désigner, voire faire élire un Président de l’Union européenne sont tout à fait pertinentes dans la mesure où elles sont destinées à rendre l’exécutif européen plus légitime, plus fort et plus cohérent. A cet égard, votre rapporteur défend l’idée de doter l’UE d’un Président, éventuellement élu pour plusieurs années. Selon toute probabilité, la dualité existante entre le Conseil européen (volet intergouvernemental) et la Commission européenne (volet communautaire) va perdurer. Il s’agit donc d’établir une bonne coopération entre les composants de l’exécutif européen, qui comprendra notamment le Président de l’Union européenne, le Président de la Commission, le Haut représentant pour la PESC ou la personne qui occupera le poste résultant de la fusion de ses propres fonctions et de celles du Commissaire pour les relations extérieures. Les pays de la troïka devraient continuer à participer au processus décisionnel. Enfin, il faudra officialiser la création d’un Conseil des ministres de la défense.
27. Par ailleurs, assurer la représentation extérieure de l’Union européenne, notamment dans les organisations internationales, est également important pour accroître son influence au niveau international. La Convention étudie les moyens d’établir une meilleure synergie entre l’activité diplomatique de l’Union européenne et celle de ses pays membres.
28. Ces questions sont étroitement liées à celle de savoir si oui ou non l’Union européenne devra être dotée d’une personnalité juridique unique, comme il est proposé dans l’article 4 de l’avant-projet du Traité constitutionnel élaboré par la Convention. Le groupe de travail de la Convention chargé de ce dossier s’est mis d’accord sur les conclusions suivantes :

« La politique extérieure de l’Union ne sera efficace et crédible que si cette dernière parvient à s’exprimer d’une seule voix ; à cet effet, des arrangements doivent assurer que l’Union exprime une position unique ; pour ce qui concerne la représentation de l’Union dans les différentes organisations internationales (en particulier dans le domaine économique et monétaire), l’Union devrait disposer d’une position unique, voire d’une délégation unique représentant les Etats membres ; … »

29. Une telle délégation pourrait donc être représentée soit par le Haut représentant pour la PESC, soit par le Commissaire pour les relations extérieures, soit encore par une personnalité choisie après la fusion des deux fonctions.
30. Ces propositions sont particulièrement pertinentes étant donné leurs conséquences pour les activités des organisations compétentes pour la sécurité internationale et européenne, à commencer par l’ONU et l’OTAN. Rappelons dans ce contexte que l’ONU et son Conseil de sécurité sont fondés sur une Charte qui stipule que seuls les Etats nationaux peuvent devenir membres et que l’Organisation est fondée sur le principe de l’égalité souveraine de tous ses Etats membres.
31. Toutefois, une représentation de l’Union européenne au sein des Nations unies par une personnalité spécifique sera tout à fait envisageable, par exemple, une fois que l’Union européenne aura obtenu une personnalité juridique propre, à condition que les pays membres gardent leurs prérogatives en tant que membres de l’ONU. Il n’y aurait incompatibilité avec la Charte des Nations unies que si l’Union européenne entendait se substituer entièrement à ses membres au sein de cette organisation.
32. Les conséquences d’une représentation unique de l’Union européenne au Conseil de l’Atlantique nord seraient également fondamentales. L’OTAN est fondée, elle aussi, sur une alliance d’Etats nations souverains et sa construction reste très différente de celle de l’Union européenne. A l’OTAN, certaines suggestions visant à faire représenter l’Union européenne au Conseil de l’Atlantique nord par le Haut représentant pour la PESC et/ou le Commissaire européen pour les affaires étrangères» ne suscitent pas l’enthousiasme.
33. Or, il va de soi que la réalisation du projet européen ne peut pas être entravée sous prétexte que d’autres organisations dans lesquelles les pays membres de l’Union européenne sont représentés sont construites de manière différente. Toutefois, la Convention devrait prendre en compte, plus qu’elle ne l’a fait jusqu’à présent, les conséquences de ses projets pour les relations de l’Union européenne avec d’autres organisations internationales et notamment avec l’OTAN. A cet égard, il faut de nouveau rappeler qu’une minorité importante d’Etats membres de l’Union européenne restera en dehors de l’Alliance et de l’OTAN, et ce même après l’élargissement des deux organisations.
34. Enfin, il faudra clarifier les compétences respectives du COPS (article 25 du TUE) et du COREPER (article 207 du Traité instituant la Communauté européenne), ainsi que les relations de travail entre les deux Comités. S’il doit assumer l’ensemble des questions de la PESC et de la PESD, le COPS risque d’être surchargé, notamment dans les périodes où il doit exercer le contrôle politique et la direction stratégique des opérations de gestion de crise, comme le prévoit l’article 25 du TUE dans sa nouvelle version formulée à Nice.

35. Il s’avère encore plus difficile d’établir une politique cohérente entre les quinze membres de l’Union européenne dans le domaine de la PESD que dans celui de la PESC. Toute action ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense pose des problèmes particuliers pour les pays traditionnellement neutres comme l’Autriche, la Finlande, l’Irlande et la Suède. Rappelons aussi que le Danemark - pays membre de l’Alliance atlantique qui exerce actuellement la présidence du Conseil européen - ne participe pas aux activités de la PESD et a donc cédé la présidence à la Grèce pour toutes réunions qui traitent de ces questions.
36. Partant du mandat du groupe de travail « défense » de la Convention, la Commission politique devrait s’attacher à prendre position sur les implications politiques des choix actuellement proposés aux pays membres de l’Union européenne avant que celle-ci ne s’élargisse à 27 ou 28 pays membres.
37. Ces choix portent notamment sur les questions suivantes :

Les problèmes plus spécifiques du développement des capacités militaires, du système de commandement et de la politique d’armement seront examinés en premier lieu par la Commission de défense.

1. La portée de la PESD

38. En quoi l’apparition de nouvelles menaces affecte-t-elle la PESD ? Dans ce contexte, le sommet de Séville a mis l’accent notamment sur l’évaluation de la menace terroriste, y compris de la menace d’une utilisation à des fins terroristes d’armes de destruction massive, et sur la protection des forces déployées dans le cadre d’opérations de gestion de crises et des populations civiles.
39. Toutefois, le mandat de la présidence, actuellement assurée par la Grèce, ne contient pas de mesures concrètes pour adapter la PESD de façon à pouvoir répondre à une menace terroriste. Si, comme le veut le Conseil européen, l’Union européenne doit devenir une puissance qui part en guerre contre la violence et la terreur, comment faut-il concevoir concrètement le développement de la PESD ?
40. A cet égard, l’Union européenne - comme le Président de l’Assemblée l’a clairement dit à l’occasion du dixième anniversaire de l’adoption de la Déclaration de Petersberg, se trouve confrontée à un choix : soit elle confie entièrement à l’OTAN le soin d’agir militairement contre des actes de violence terroriste comparables à ceux du 11 septembre qui seraient commis en Europe, soit elle complète le cadre de la PESD et élargit sa panoplie de mesures militaires en conséquence.
41. Il appartient à l’Union européenne de décider si elle veut combattre le terrorisme dans le monde avec des moyens non seulement politiques, mais aussi militaires. Si la réponse est affirmative, elle doit déclarer la lutte antiterroriste comme objectif supplémentaire de la PESD. De plus, elle doit élaborer son propre concept stratégique afin de pouvoir intervenir, si nécessaire, dans les cas où l’OTAN en tant que telle n’est pas impliquée. L’UE doit décider rapidement si des moyens financiers supplémentaires sont nécessaires.
42. L’Union européenne est également confrontée à la question de savoir dans quelle mesure elle va réagir à la nouvelle doctrine américaine contenue dans la « stratégie nationale de sécurité » (national security strategy) qui prévoit la possibilité de frappes préventives pour se protéger contre les menaces terroristes émanant de l’extérieur et notamment celles qui impliquent l’utilisation d’armes de destruction massive.
43. Cette nouvelle doctrine contraint l’Alliance atlantique à en évaluer les conséquences pour le concept stratégique qu’elle a adopté en avril 1999, mais elle pose un problème encore plus sérieux à l’Union européenne qui ne dispose jusqu’ici ni d’un concept de sécurité ni d’un concept stratégique. Si on veut garder le principe du multilatéralisme dans la politique de sécurité et de défense, l’Union européenne doit élaborer une position commune et en tirer les conséquences pour la PESD et la coopération transatlantique.
44. Toutefois, les nouveaux types de risques et de menaces ne rendent pas obsolètes les missions « classiques » de Petersberg. C’est pourquoi l’UE doit intensifier ses efforts pour devenir opérationnelle sur toute la gamme des missions de Petersberg et montrer sa volonté politique d’assumer de telles missions.
45. Mais comme M. Missiroli le constate dans une analyse récente¹³ :

« Le champ d’application des missions de Petersberg n’est pas interprété de manière uniforme au sein de l’UE. Il y a indubitablement un large consensus au sujet des missions du ‘bas du spectre’, pour lesquelles la plupart des ressources nécessaires – y compris celles qui relèvent de la gestion non militaire des crises – sont déjà disponibles tant dans les différents pays de l’Union qu’à Bruxelles. En revanche, les missions ‘du haut du spectre’ sont plus controversées et même entre les six principaux acteurs militaires de l’UE, on observe des nuances d’interprétation. Ainsi, pour la Suède et l’Allemagne, la limite supérieure d’une opération relevant de l’article 17 coïncide – pour ainsi dire par analogie – avec l’IFOR/SFOR ou la KFOR (maintien de la paix proprement dit). Pour la France et l’Italie, la référence est l’opération Tempête du désert de 1991 (rétablissement de l’ordre), étant entendu toutefois que l’Italie ne concevrait une telle opération que dans un cadre OTAN. Pour le Royaume-Uni et les Pays-Bas, la limite supérieure serait l’opération Force alliée de 1999 (gestion de crise proprement dite). Les différences ne portent pas nécessairement sur le volume des forces présentes sur le terrain – bien que la puissance aérienne varie considérablement – mais plutôt sur la description et le mandat de la mission envisagée. Ces nuances couvriraient probablement un éventail encore plus large si l’on prenait en considération l’ensemble des 15 Etats membres (sans parler des candidats à l’adhésion), si bien que l’objectif global fixé en décembre 1999 et officiellement ‘atteint’ en novembre 2000 pècherait soit par ambition, soit par modestie (voire les deux à la fois). Et il va sans dire que vu le peu de moyens adéquats dont dispose l’Europe pour les opérations ‘du haut du spectre’, la coopération militaire avec l’OTAN est un élément crucial. »

46. Toutes ces différences d’approche entre les pays membres sont une raison supplémentaire d’élaborer une conception commune qui devrait être suffisamment précise pour donner des lignes directrices claires à la planification militaire.

2. L’introduction de l’instrument des « coopérations renforcées » dans la PESD

47. Il convient d’abord de souligner que la PESD ne peut être crédible du point de vue de la cohésion de l’Union européenne que si les quinze pays membres de l’UE y participent sans réserve. Mais cela pose des problèmes majeurs pour tous les pays qui n’appartiennent ni à l’Alliance atlantique, ni au Traité de Bruxelles modifié. Ces pays prendront-ils le risque de déployer des forces militaires sur les théâtres extérieurs dans le cadre d’une opération de gestion de crise sans être couverts par une obligation contractuelle d’assistance mutuelle dans le cas où une telle opération dégénérerait ?
48. Mais même les pays signataires de la clause d’assistance mutuelle du Traité de Washington ou du Traité de Bruxelles modifié peuvent, pour toutes sortes de raisons, ne pas vouloir s’associer à la décision de lancer une opération militaire dirigée par l’Union européenne ou ne pas vouloir participer à son exécution. Ce problème pourrait être résolu en étendant le champ d’application des « coopérations renforcées » au domaine de la PESD. A cet égard, il convient de rappeler que le Traité de Nice, dans la nouvelle version de l’article 17 du TUE¹⁴, prévoit déjà une sorte de « coopération renforcée » entre deux ou plusieurs Etats parties qui sont membres de l’UEO et/ou de l’Alliance atlantique.
49. Mais en ce qui concerne l’UEO, cette possibilité est purement théorique puisque ses capacités et ses structures opérationnelles ont été démantelées, même si son Conseil existe toujours. Dans ces conditions, il serait très souhaitable que le nouveau Traité constitutionnel sur l’Union européenne prévoie la possibilité d’appliquer le système des coopérations renforcées à la PESD. Si votre rapporteur reste convaincu que cet instrument devrait rester un moyen exceptionnel et ne devrait pas être généralisé (comme on l’a fait pour le Traité de Nice) pour éviter la création d’une Europe à la carte, la coopération renforcée semble une méthode appropriée pour entreprendre une action jugée nécessaire dans certains domaines ponctuels, et la PESD en fait partie. L’article 32 de l’avant-projet de Traité constitutionnel devrait donc fournir l’occasion de préciser les conditions d’une coopération renforcée dans ce domaine.
50. A cet égard, les dispositions du Traité de Nice relatives aux « coopérations renforcées en vertu du Titre V » (PESC) devraient être adaptées de la façon suivante :

0. Elles ne devraient pas être limitées exclusivement à la mise en oeuvre d’une action commune ou d’une position commune.. Au contraire, la coopération renforcée en matière de PESD doit offrir la possibilité d’agir précisément dans les cas où les pays membres ne peuvent pas se mettre d’accord sur une action commune.
0. Les coopérations renforcées pourront porter sur des questions ayant des implications militaires, mais uniquement dans le cadre de la gestion des crises (et non dans le domaine de la défense proprement dite).
0. L’obligation actuelle de réunir « au minimum huit Etats membres » pour mettre sur pied une coopération renforcée n’est pas justifiée et en contradiction avec les principes énoncés à l’article 17, paragraphe 4, qui parle de « deux ou plusieurs Etats membres ». Dans le cadre spécifique de la PESD, la plus grande flexibilité possible devrait être admise. Cela suppose également qu’on assouplisse, au moins dans un esprit pragmatique, l’obligation de respecter le cadre institutionnel unique de l’Union européenne en vue de donner aux pays européens qui ne font pas (encore) partie de l’UE la possibilité de se joindre à des actions de l’Union européenne et à des coopérations renforcées en matière de PESD.

3. L’autonomie décisionnelle de l’Union européenne et le principe de l’inclusivité de la PESD

51. Si l’UE ne parvient pas à proposer un modèle inclusif de participation à la PESD qui soit acceptable aux yeux de tous les partenaires de l’OTAN, en particulier pour les missions de pacification dont elle prendrait la direction, elle s’expose à de graves problèmes. On peut certes envisager qu’elle entreprenne indépendamment de l’OTAN des opérations autonomes en ayant recours aux états-majors nationaux ou même en s’appuyant sur des structures de commandement européennes. Mais si une telle solution devait servir à exclure certains partenaires, elle aurait pour effet de diviser les Européens et d’affaiblir l’OTAN dans son ensemble. A l’opposé, une solution consistant à confiner l’identité européenne de sécurité et de défense dans le seul cadre de l’OTAN signerait l’arrêt de mort de la PESD. C’est pourquoi une participation appropriée des partenaires européens de l’OTAN et une coopération harmonieuse entre l’UE et l’OTAN sont des éléments décisifs pour l’avenir de la PESD.
52. Ce problème pourrait perdre son acuité dans la mesure où, après l’élargissement de l’Union européenne et de l’OTAN, il y aura moins de différences dans la composition européenne des deux organisations. Mais bon nombre de membres actuels et futurs de l’OTAN resteront encore pour longtemps en dehors de l’Union européenne. Pourraient être concernées la Turquie, la Norvège et l’Islande, mais aussi la Bulgarie et la Roumanie, dont l’adhésion à l’OTAN sera très probablement décidée lors du sommet de l’OTAN à Prague. C’est pourquoi toute proposition visant à donner aux pays européens non membres de l’Union européenne la possibilité d’acquérir un statut d’association et à l’inscrire dans un nouveau traité sur l’Union européenne (voire une Constitution) devrait être étudiée par la Convention dans un esprit positif et constructif¹⁵.

4. L’Union européenne et la défense commune

53. L’instauration d’une défense commune dans le cadre de l’Union européenne est une question qui se pose depuis le Traité de Maastricht et qui reste une des plus controversées parmi les pays membres. Cela explique l’ambiguïté du texte actuel de l’article 17, paragraphe 1, du TUE, selon lequel la PESC inclut l’ensemble des questions relatives à la sécurité de l’Union européenne, y compris la définition progressive d’une politique de défense commune, qui pourrait conduire à une défense commune, « si le Conseil européen en décide ainsi ». L’avant-projet de Traité constitutionnel discuté à la Convention se limite actuellement, dans son article 3, au développement « d’une politique de défense, pour défendre et promouvoir les valeurs de l’Union dans le monde extérieur ».
54. Concrètement, la question peut se présenter entre autres sous les aspects suivants : premièrement, une opération militaire de gestion de crise sous la direction de l’Union européenne qui implique un déploiement des forces militaires sur des théâtres extérieurs dégénère au point qu’un ou plusieurs pays participants font l’objet d’une agression armée en Europe. Deuxièmement, une attaque similaire à celle du 11 septembre 2001 se produit en Europe, où un ou plusieurs pays membres font l’objet d’une attaque avec des moyens biologiques ou chimiques ou d’autres armes de destruction massive.
55. A cet égard, le mandat du groupe de travail « défense » de la Convention est formulé comme suit :

« Le groupe devrait se pencher sur la question de savoir si un engagement de défense collective doit être inscrit dans le traité ou dans un protocole annexé à celui-ci, éventuellement avec une clause d’‘opting in’ pour les Etats qui ne souhaiteraient pas dès à présent souscrire à cet engagement ou n’en auraient pas encore les capacités. »

56. Lors de son sommet de Séville, le Conseil européen a pris note à ce propos d’une déclaration nationale de l’Irlande confirmant que la participation de ce pays à la PESC n’affecte pas sa politique traditionnelle de neutralité militaire. En outre, le Conseil européen a rassuré l’Irlande, affirmant que toute décision conduisant à une défense commune sera adoptée « conformément aux exigences constitutionnelles des Etats membres ». Mais malgré le caractère sensible de cette question, la Convention ne peut éviter de prendre position sur le point de savoir si l’Union européenne doit achever le projet d’une Europe de la défense sous tous ses aspects avant de s’élargir en accueillant plus de dix nouveaux pays membres, élargissement qui changera radicalement les frontières extérieures de l’Union européenne.
57. Pour rendre le débat plus concret on peut présenter plusieurs options :

Option 1 :

(i) L’option la plus avancée consisterait à établir une véritable défense « commune » de l’Union européenne. Dans cette hypothèse, on considère que l’Union européenne dispose d’un territoire qui lui est propre et que chaque agression affectant ce territoire engage la défense de l’Union européenne. Il ne s’agirait alors plus d’une défense « collective » régie par une clause d’assistance mutuelle entre les pays membres dans le sens traditionnel des alliances militaires, mais la défense du territoire de l’Union européenne serait une obligation constitutionnelle de l’Union elle-même.

58. Le projet de « constitution pour une Union fédérale de l’Europe » présenté par M. Andrew Duff, membre du Parlement européen et de la Convention, le 3 septembre 2002¹⁶, semble inspiré d’une telle approche. Dans ce projet, l’Union européenne doit se donner comme objectif, entre autres, « de protéger et défendre l’Union (article 1).

« L’Union possède une politique étrangère commune et une capacité commune dans le domaine de la sécurité extérieure et de la défense (article 5, paragraphe 2) ».

59. L’article 17 de ce projet est formulé comme suit :

« Article 17 – Forces de défense

1. L’Union peut constituer des forces armées dotées de la capacité d’entreprendre des opérations de sécurité et de défense et de s’engager dans des missions de maintien de la paix et des tâches humanitaires. Le Conseil établit le commandement militaire.

2. La législation relative aux forces armées revêt la forme d’une loi organique.

3. Un Protocole est annexé à la présente Constitution, par lequel ses signataires souscrivent un engagement de défense collective et mutuelle. Ledit Protocole entrera en vigueur lorsqu’il aura été signé par les trois quarts des Etats membres. »

Selon le projet, la législation relative aux forces armées « revêt la forme d’une loi organique », ce que l’auteur présente comme « une nouvelle forme d’acte législatif au sommet de la hiérarchie, conçu pour des questions quasi constitutionnelles… ». Il s’agit donc de la création d’une véritable « armée européenne » placée sous la compétence de l’Union européenne.

60. On peut s’interroger sur la cohérence d’un tel modèle, qui fait de la défense un objectif même de l’Union, mais qui omet de prévoir la participation de tous les pays membres, voire l’inscription de la défense dans le corps même du traité. Si le projet attribue à l’Union européenne une compétence dans le domaine de la défense, il ne peut s’agir que d’une défense commune proprement dite. Or, si le projet envisage en même temps d’annexer à la Constitution proposée un protocole par lequel un certain nombre de signataires souscrivent un engagement de défense « collective et mutuelle », il ne respecte plus la logique de son propre modèle.
61. Quoi qu’il en soit, l’Option 1 n’a guère de chances d’être approuvée par tous les pays membres, même s’il faut reconnaître que sa réalisation signifierait le plein accomplissement du projet d’une Europe de la défense.

Option 2 :

62. Les choses se présentent de façon différente si on considère que l’Union européenne reste composée d’Etats membres qui gardent toutes leurs compétences et leurs responsabilités en ce qui concerne l’inviolabilité de leurs territoires et la sécurité de leurs citoyens. Il faudra alors inscrire une clause d’assistance mutuelle soit dans le Traité même, soit dans un autre protocole annexé au Traité. Dans ce cas, il semble inévitable que l’Union européenne devienne en quelque sorte une alliance militaire, ce que beaucoup d’Etats membres ne veulent pas.
63. Néanmoins, on peut se demander s’il s’agit véritablement d’une clause d’assistance militaire au sens classique du terme ou plutôt d’une clause de « solidarité » réciproque, à caractère plus général, qui tiendra compte de l’ensemble des risques et menaces auxquels les pays membres de l’Union européenne peuvent être exposés.
64. En premier lieu, il conviendra de chercher des formules qui soient suffisamment contraignantes et en même temps suffisamment flexibles pour pouvoir être acceptées par tous les pays membres de sorte qu’elles puissent être inscrites dans le corps même du nouveau traité. A cet égard, les dispositions de l’actuel article 11 du TUE devraient être renforcées afin que tous les Etats membres soient liés sans réserve par une solidarité mutuelle en vue de sauvegarder, de protéger et défendre l’indépendance et l’intégrité territoriale de l’Union européenne et de ses pays membres.
65. Même si certains pays membres ne sont pas prêts à s’engager à défendre cette indépendance et cette intégrité territoriale par des moyens militaires, on pourrait tout de même inscrire une clause de garantie de sécurité mutuelle et collective dans le futur traité constitutionnel, comme le propose M. Verhofstadt.
66. Les pays qui ne seront pas prêts à y souscrire pourraient préciser leur position dans un protocole annexé au traité. L’avantage de cette procédure est que l’engagement mutuel serait inscrit dans le traité, ce qui renforcerait sa portée politique et juridique (Option 2a).
67. Toutefois, on pourrait aussi envisager de faire figurer l’engagement de défense collective et mutuelle dans un protocole annexé au traité. Mais l’entrée en vigueur d’un tel protocole ne pourrait pas dépendre de la seule signature d’un nombre déterminé d’Etats membres comme il est proposé par M. Duff : il faudrait que ce protocole soit soumis à la procédure de ratification des pays concernés, selon les procédures nationales respectives, pour qu’il soit l’expression de la volonté des peuples (Modèle 2b).
68. En formulant une telle clause d’assistance mutuelle (qu’elle soit incluse dans le traité, ou dans un protocole), il convient de clarifier un certain nombre de questions pendantes. Premièrement, faut-il définir plus précisément ce que signifie une « agression armée » ? Selon la proposition de M. Verhofstadt, « la garantie de sécurité mutuelle devrait couvrir aussi la protection contre une attaque terroriste de grande envergure ».
69. Cette proposition semble très justifiée, mais il convient de se rappeler les difficultés rencontrées par l’Alliance atlantique pour introduire le terrorisme international dans le champ d’application de l’article 5 du Traité de Washington.
70. Un autre problème pourrait se poser pour déterminer la portée géographique d’une assistance mutuelle. Le terme « Europe » est-il suffisamment précis ou faut-il limiter l’engagement au territoire des pays membres de l’Union européenne ? La clause d’assistance mutuelle doit-elle être invoquée quand des citoyens européens ou des forces européennes déployées sur des théâtres extérieurs sont attaqués ? Qu’en est-il en cas d’utilisation de l’espace pour une « agression armée » ?
71. En ce qui concerne la responsabilité militaire d’une défense collective dans le cadre de l’Union européenne, il faudra choisir si cette défense doit s’appuyer :

72. Dans ce contexte, il faudra évaluer toutes les conséquences des arrangements qui mettraient fin à l’exercice par la seule OTAN des responsabilités militaires inhérentes à la défense de l’Europe, que cette organisation assume depuis 1950.

Option 3 :

73. Une troisième option est le maintien du statu quo. Dans ce cas, l’engagement de défense collective reste confiné aux signataires du Traité de Bruxelles modifié et du Traité de Washington, donc en dehors du cadre de l’Union européenne. Une telle option, certes peu satisfaisante, ne sera pas trop gênante tant que la PESD sera ouverte à des coopérations renforcées dans le domaine de la gestion des crises.
74. Toutefois, un problème se posera dès que plusieurs candidats européens adhéreront à la fois à l’Union européenne et à l’Alliance atlantique. Les pays en question doivent-ils être encouragés dans ce cas à demander leur adhésion au Traité de Bruxelles modifié ? Si les pays signataires de ce Traité se mettent d’accord pour ne plus élargir le nombre des pays adhérents, cela risque de sonner le glas du vieux projet d’Europe de la défense.

Option 4 :

75. En effet, on pourrait renoncer entièrement à une défense collective/commune dans un cadre purement européen et laisser le soin de la défense de l’Europe exclusivement à l’Alliance atlantique et à l’OTAN. Une telle option n’est pas irréaliste dans la mesure où des menaces classiques semblables à celles qui ont conduit à la création de l’UEO et de l’OTAN sont devenues très peu probables. Par ailleurs, on pourrait argumenter que la protection contre les menaces de type nouveau devrait s’inscrire dans un cadre plus vaste, englobant les Etats-Unis avec leurs énormes capacités militaires, ce qui permettrait de ne pas décharger ce pays de toute responsabilité vis-à-vis de la sécurité européenne.
76. D’autre part, il ne faut pas négliger que la portée de l’article 5 du Traité de Washington, en ce qui concerne les obligations des pays membres de l’OTAN en cas d’agression armée, est plus faible que celle de l’engagement européen dans le cadre du Traité de Bruxelles modifié. En outre, il va de soi qu’une telle option aurait aussi des répercussions sur l’avenir de la PESD dans son ensemble dans la mesure où on pourrait argumenter que si la défense collective européenne peut se faire à l’OTAN, la gestion des crises par des moyens militaires pourrait se faire également dans le cadre de l’OTAN. Une telle approche signifierait la fin d’un projet européen indépendant.
77. En résumé, votre rapporteur reste convaincu que l’incorporation d’une défense collective selon l’Option 2 reste une perspective qui mérite d’être sérieusement prise en considération, en prenant soin d’en évaluer toutes les implications. S’il s’avère impossible de réaliser cet objectif à l’occasion de la prochaine Conférence intergouvernementale, il serait préférable de maintenir l’engagement de la défense collective inscrit dans le Traité de Bruxelles modifié et d’inviter tous les nouveaux membres européens de l’Union européenne et de l’OTAN à y adhérer.

5. La sensibilisation des opinions publiques et le rôle des parlements en matière de PESD

78. Même si l’on tente régulièrement d’accréditer l’idée, en s’appuyant parfois sur les sondages de l’Eurobaromètre, que les Européens soutiennent majoritairement l’idée d’une Europe de la défense, il faut bien se rendre compte qu’il reste beaucoup à faire pour intéresser les opinions publiques aux problèmes fondamentaux de la sécurité et de la défense et, plus important encore, pour les sensibiliser et leur faire comprendre et appuyer certains choix concrets qui s’imposent dans ce domaine, mais qui ne seront pas populaires dans un environnement où certains continuent de réclamer les dividendes de la paix.
79. Si les opinions publiques dans les Etats membres n’ont pas de difficultés à suivre de près la politique de leurs gouvernements respectifs, elles n’ont presque aucun contact avec les institutions de l’Union européenne, et encore bien moins avec celles qui décident en matière de PESC et de PESD. Comme M. Haenel, Président de la délégation du Sénat français pour l’Union européenne, l’a fort justement expliqué lors de son intervention devant la Commission politique le 18 septembre dernier, le lien entre l’opinion et les institutions de l’Union européenne peut difficilement être assuré par le seul Parlement européen, que son mode de scrutin a tendance à éloigner des électeurs.
80. En effet, c’est généralement aux parlementaires de leur circonscription que s’adressent les électeurs pour les questions qui concernent les activités de l’Union européenne. Or, seul un parlementaire national qui est bien informé sur le processus décisionnel au niveau européen est capable de donner les informations requises. De surcroît, il s’agit non seulement d’assurer la liaison avec l’électorat, mais aussi d’établir un dialogue direct avec l’exécutif européen. Le rapport de l’Assemblée sur le rôle des parlements nationaux dans l’Union européenne et plus particulièrement dans la PESD - contribution de l’Assemblée à la Convention¹⁷, a exposé d’une façon approfondie pourquoi le rôle des parlements nationaux ne saurait se limiter au dialogue individuel et bilatéral avec leurs gouvernements respectifs, et pourquoi il est nécessaire qu’ils disposent d’une instance interparlementaire pour faire valoir collectivement leurs intérêts auprès des instances de l’Union européenne, et cela indépendamment du Parlement européen, mais le cas échéant en coopération avec celui-ci.
81. Entre-temps, un certain consensus s’est dégagé des débats au sein de la Convention, où l’on tend à reconnaître que les parlements nationaux ont un rôle collectif à jouer dans l’Union européenne, non seulement dans le domaine communautaire mais notamment en assurant le suivi de tous les domaines qui restent l’objet d’une coopération intergouvernementale entre les quinze gouvernements membres. Toutefois, la reconnaissance d’un rôle collectif des parlements nationaux est relativisée par la volonté régulièrement affirmée d’éviter à tout prix de créer de « nouvelles institutions » dans l’Union européenne. Cette préoccupation semble parfois exagérée dans la mesure où la composition même de la Convention montre clairement que les éléments essentiels qui déterminent l’architecture future de l’Union européenne ne sont pas seulement la Commission, les gouvernements du Conseil et le Parlement européen, mais aussi les parlements nationaux.
82. Les propositions répétées du Président de la Convention, M. Giscard d’Estaing, visant à créer un « Congrès des peuples d’Europe » qui rassemblerait des membres du Parlement européen et un nombre proportionnel de représentants des parlements nationaux, ou le projet de M. Badinter pour une Constitution européenne visant la création d’un « Conseil des parlements nationaux » montrent la difficulté de trouver des formules communes propres à satisfaire à l’exigence justifiée de donner aux parlements nationaux une place appropriée dans le système de l’Union européenne.
83. Il est bien entendu que le suivi des activités du Conseil européen, du Conseil des affaires générales et des relations extérieures, du futur Conseil des ministres de la défense et notamment du COPS dans le domaine de la PESC et de la PESD est un des objets essentiels de l’attribution d’un rôle collectif aux parlements nationaux. L’Assemblée avait proposé à cet égard l’établissement d’une « assemblée interparlementaire » pour faire contrepoids aux activités intergouvernementales dans le domaine en question.
84. Pour trouver une solution appropriée permettant aux parlements nationaux de jouer un rôle collectif de suivi des activités intergouvernementales, l’Assemblée avait proposé à la Convention d’étudier l’expérience acquise par les assemblées interparlementaires, la COSAC et les conférences organisées plus ou moins régulièrement par les Présidents des commissions nationales des affaires étrangères et de la défense. Pour l’Assemblée, toutes les options sont envisageables pourvu que l’on parvienne à se mettre d’accord sur une solution qui ne signifie pas un recul par rapport à l’acquis démocratique de certaines assemblées comme celle de l’UEO et à donner ainsi aux parlements nationaux une représentation interparlementaire dans l’Union européenne qui leur permette d’exprimer leurs points de vue dans un dialogue consultatif efficace avec l’exécutif européen.
85. Or, les discussions au sein de la Convention et dans les différents groupes de travail semblent s’orienter vers une réforme approfondie de la COSAC existante, malgré les critiques exprimées à l’encontre de cette enceinte en raison de ses nombreuses lacunes. Alors que l’on a considéré jusqu’à présent que sa fonction devait se limiter pour l’essentiel au domaine de la législation communautaire, l’idée de lui attribuer également un rôle dans le suivi de la PESC et de la PESD rallie de plus en plus de suffrages. En outre, la possibilité de limiter sa composition aux représentants des parlements nationaux et de lui donner un secrétariat indépendant est actuellement en discussion.
86. On envisage même de remettre en question le principe de l’unanimité, de constituer des commissions et d’obliger les institutions de l’Union européenne à répondre aux contributions de la COSAC.
87. Toutes ces discussions montrent que les problèmes énoncés dans le rapport précité de l’Assemblée du 4 juin dernier, qui doivent être réglés pour donner aux parlements nationaux une représentation appropriée à l’Union européenne leur permettant de faire entendre leur voix, commencent à être pris en compte dans les délibérations de la Convention.
88. Il faudra impérativement prévoir une obligation sans équivoque pour le Conseil (et pas seulement pour la Présidence et/ou le Haut représentant pour la PESC ou le Commissaire chargé des relations extérieures) de soumettre régulièrement à une instance interparlementaire des rapports écrits sur ses activités et de répondre à ses recommandations et questions, ce qui impliquerait un travail préalable dans le cadre de commissions et l’établissement de règles de vote. Si cette instance reste une simple conférence, à laquelle s’ajoutent des présidents de commissions nationales des affaires étrangères et de défense, elle ne pourra pas servir de modèle pour défendre les intérêts des parlements nationaux en matière de PESC et de PESD.
89. Resterait alors à trouver des arrangements appropriés pour permettre la participation à ses travaux des délégations des pays européens qui n’ont pas vocation à adhérer dans un avenir prévisible à l’Union européenne et à l’OTAN, ou qui n’en ont pas la volonté. Pour ces délégations, il devrait être possible de trouver des formules d’association satisfaisantes.
90. Ce rapport se concentrant sur les aspects de la sécurité et de la défense du rôle que l’Union européenne pourra jouer sur la scène internationale, il n’est pas dans notre propos d’approfondir davantage les arguments développés dans le précédent rapport de l’Assemblée sur la nécessité d’oeuvrer à une séparation plus nette des pouvoirs dans la future construction européenne. Toutefois, votre rapporteur tient à souligner qu’il reste convaincu que la perpétuation du rôle législatif du Conseil, telle qu’elle est envisagée, reste très problématique et que l’on ne peut tourner la difficulté par des arrangements permettant à un nombre restreint de parlementaires nationaux d’assister aux travaux du Conseil quand celui-ci légifère.
91. Enfin, si les intérêts collectifs des parlements nationaux trouvent un cadre approprié au niveau européen dans une enceinte permanente, la question se pose de savoir dans quelle mesure les propositions tendant à créer un « congrès des peuples » peuvent avoir un sens et une utilité. Si un tel congrès était composé d’un nombre donné de membres du Parlement européen et de la nouvelle enceinte interparlementaire, on pourrait imaginer que celui-ci pourrait être appelé à élire un président de l’Union européenne et/ou à se prononcer sur la nomination ou la confirmation de certaines hautes fonctions politiques de l’Union européenne, comme il est proposé par M. Giscard d’Estaing.
92. En outre, il pourrait être consulté sur le futur « programme stratégique pluriannuel » décidé par le sommet de Séville. Toutefois, la convocation d’un congrès devrait plutôt être limitée à des circonstances solennelles, tandis que le travail régulier de consultation sur les activités du Conseil dans les domaines qui restent intergouvernementaux reviendrait à une enceinte interparlementaire, qui devrait assurer le suivi de la PESC et de la PESD et être consultée sur le « programme opérationnel annuel des activités du Conseil » dont l’élaboration a été décidée à Séville.

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PROJET DE RÉSOLUTION

sur le rôle de l’Europe dans un nouvel ordre de paix et de sécurité –
contribution à la Convention

L’Assemblée,

0. Consciente de l’importance fondamentale du travail entrepris par les membres de la Convention sur l’avenir de l’Union européenne pour se mettre d’accord, d’une part sur les missions internationales de l’Union européenne, qui affectent la sécurité de ses pays membres et de ses citoyens, d’autre part sur les moyens indispensables pour les accomplir ;
0. Soucieuse de s’acquitter des responsabilités qui demeurent les siennes en vertu du Traité de Bruxelles modifié, dont l’objectif est de poursuivre une politique de paix, de renforcer la sécurité européenne et de prendre les mesures nécessaires afin de promouvoir l’unité et d’encourager l’intégration progressive de l’Europe ;
0. Résolue par conséquent à continuer d’apporter des contributions constructives et pratiques aux travaux de la Convention dans les domaines dans lesquels l’Assemblée a acquis, en cinquante ans d’existence, une expérience sans équivoque ;

PROPOSE À LA CONVENTION SUR L’AVENIR DE L’UNION EUROPÉENNE DE PRENDRE EN COMPTE LES CONSIDÉRATIONS SUIVANTES :

I.

1. Pour donner à la PESC la cohérence requise dans la perspective d’une Union européenne de 25 pays membres et plus, il faudra modifier le processus de prise de décisions en privilégiant le vote à la majorité qualifiée, à l’exception des décisions ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense ;
2. Si cela s’avère impossible, il conviendrait d’assouplir les règles actuelles de la procédure « d’abstention constructive » et d’ouvrir l’instrument des « coopérations renforcées » à certains domaines, en particulier à ceux de la PESD ;
3. Il convient de préciser le rôle de l’autorité représentant la politique étrangère et de sécurité commune de l’Union européenne et de renforcer son efficacité en lui accordant un droit d’initiative pour promouvoir le consensus des gouvernements sans préjudice des droits existants de chaque Etat membre ;
4. Si la Convention se met d’accord que l’Union européenne devra être dotée d’une personnalité juridique unique, elle devra prendre en compte les conséquences de la création éventuelle d’une représentation de l’UE dans les organisations internationales responsables des questions de sécurité, notamment le Conseil de sécurité de l’ONU, l’OTAN et l’OSCE, qui sont fondées sur le principe de l’égalité souveraine des Etats membres ;
5. Pour définir plus précisément le champ d’application de la PESD, il conviendrait que l’Union européenne élabore un concept politique général de sécurité européenne, sur la base duquel elle arrêterait son propre concept stratégique militaire ;
6. Toute disposition sur une coopération renforcée en matière de PESD ne devrait pas être limitée exclusivement à la mise en oeuvre d’une action commune ; les conditions relatives à une coopération renforcée dans ce domaine devraient être aussi flexibles que possible en ce qui concerne le nombre minimum de pays participants et permettre la participation des pays européens intéressés qui ne font pas (encore) partie de l’Union européenne.

II.

1. Les ambiguïtés de l’attitude de l’Union européenne à l’égard de la défense collective, voire commune, devraient être levées. En effet, en vue d’éviter les erreurs commises en 1992 lors de l’élargissement qui a suivi le Traité de Maastricht, où les pays candidats n’ont pas été contraints à adhérer pleinement à l’UEO et à son Traité, les pays qui auront vocation à être invités à rejoindre l’Union européenne en 2004 devraient savoir de façon sûre s’ils entrent ou non dans une Union européenne qui oblige ses membres à la défendre ;
2. A cet égard, plusieurs options sont possibles :

3. En ce qui concerne la teneur d’une clause d’assistance mutuelle (qu’elle soit incluse dans le traité ou contenue dans un protocole), sa portée ne devrait pas être plus faible que celle de l’engagement souscrit dans l’article V du Traité de Bruxelles modifié ;
4. Dans ce contexte, il faudrait examiner si une redéfinition du terme d’« agression armée » est nécessaire compte tenu de l’existence de menaces de type nouveau ;
5. Il faudrait également préciser la définition de la portée géographique (« l’Europe ») d’une obligation d’assistance mutuelle ;
6. En outre, il faudrait se mettre d’accord sur le point de savoir si l’Union européenne doit être dotée en propre d’une responsabilité militaire pour la défense de l’Europe, responsabilité qu’à l’heure actuelle l’OTAN continue d’assumer seule depuis 1950 ;
7. En attendant que toutes ces questions soient clarifiées, il semblerait préférable de maintenir l’article V du Traité de Bruxelles modifié en dehors du cadre de l’Union européenne et d’inviter tous les nouveaux membres de l’Union européenne et les nouveaux membres européens de l’OTAN à y adhérer ;
8. Renoncer entièrement à un engagement collectif européen en matière de défense est une option à laquelle l’Assemblée ne saurait souscrire. Le Traité de Bruxelles modifié, garde toute sa pertinence parce que son article V constitue actuellement la seule garantie contre la disparition du projet de construction d’une véritable Europe de la défense.

III.

1. La sensibilisation des opinions publiques aux questions de sécurité et de défense demeure une des tâches essentielles des membres des parlements nationaux dans leurs relations avec l’électorat de leur circonscription ;
2. Il est indispensable que le rôle collectif des parlements nationaux soit entériné dans le nouveau traité, voire dans la Constitution, en ce qui concerne non seulement le contrôle ex ante du principe de subsidiarité, mais aussi et surtout le suivi ex ante et a posteriori des activités de l’exécutif européen dans les domaines intergouvernementaux, et notamment la PESC et la PESD ;
3. Ce suivi devrait être organisé de façon à ne pas apparaître comme une régression par rapport à l’acquis démocratique de certaines assemblées interparlementaires, tel que celui de l’Assemblée de l’UEO dans ses relations de travail avec le Conseil de l’UEO ;
4. Il faudrait donc prévoir un contrepoids interparlementaire aux activités intergouvernementales de l’Union européenne. La convocation d’une conférence des seuls présidents des commissions des affaires étrangères et de la défense à certaines occasions ne suffirait pas pour donner à la PESC et à la PESD une dimension parlementaire appropriée ;
5. Une solution visant à concrétiser le rôle collectif des parlements nationaux reste à évaluer. Une telle solution exigerait entre autres que soient profondément modifiées la nature, la composition et les méthodes de travail des instances existantes, compte tenu des dispositions à 15+15 actuellement en vigueur pour la PESC.

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AMENDEMENTS

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AMENDEMENTS n°^s1 et 2¹⁸

déposés par M. Eyskens, rapporteur

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1. A la fin du paragraphe II.1 du projet de résolution proprement dit, ajouter la phrase suivante :

2. Après le paragraphe II, 2 (c) du projet de résolution proprement dit, ajouter un nouveau paragraphe ainsi libellé :

Signé : Eyskens

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¹ Adoptée par l’Assemblée le 2 décembre 2002, au cours de la sixième séance, sur la base du projet de résolution amendé.

² Communication de la Commission des Communautés européennes - COM (2002) 247 final.