DOCUMENT A/1801

4 décembre 2002

---

Le contrôle parlementaire des services de renseignement dans les pays de l’UEO – Situation actuelle et perspectives de réforme

---

Document A/1801

4 décembre 2002

Le contrôle parlementaire des services de renseignement dans les pays de l’UEO
– Situation actuelle et perspectives de réforme

_______

RAPPORT¹

présenté au nom de la Commission pour les relations parlementaires et publiques²
par Mme Kestelijn-Sierens, rapporteur

________

________

¹ Adopté par la commission à l'unanimité le 12 novembre 2002.

² Membres de la commission : M. Debarge (président) ; Mme Castro Masaveu, Lord Russell-Johnston (vice-présidents) ; Mme Agudo Cadarso, MM. Banks (remplaçant : Vis), Bartsch, Baroness Billingham, MM. Budin, Çörüz, Duivesteijn, Mme Fernández Capel Baños, M. Graas, Mmes Hoffmann, Jäger, Katseli, Kestelijn-Sierens, MM. Legendre, Loncle, Martins, Masson, Naro, Occhetto (remplaçant : Crema), Pavlidis, Selva, Mmes Smith, Süssmuth, MM. Van den Brande, Vieira (remplaçant : Anacoreta Correia).

Membres associés : Mme Akgönenç, MM. Bergvinsson, Gawlowski, Mme Gülek, MM. Kaminski, Kelemen, Mme Kosa Kovacs, MM. Lorenz, Matuska, Mme Novakova, MM. Reikvam, Yürür, N…

N.B. Les noms des participants au vote sont indiqués en italique.

---

RÉSOLUTION N° 113¹

L’Assemblée,

(i) Considérant les engagements internationaux souscrits dans le « Code de conduite sur les aspects politico-militaires de la sécurité » lors du sommet de l’OSCE à Budapest en 1994 et s’inspirant des principes de la Recommandation 1402/1999 de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe sur la fixation de limites législatives aux investigations dans le respect des droits de l’homme ;

(ii) Rappelant sa Recommandation n° 707, adoptée à la session de juin 2002, préconisant la constitution à long terme d’une véritable « Europe du renseignement », pour laquelle les Etats devraient définir des politiques nationales harmonisées et créer des structures nationales de renseignement plus similaires ;

(iii) Consciente que, sur le front parlementaire, ce processus a déjà été amorcé par de nombreux pays d’Europe, lesquels appliquent des principes communs qui permettront de jeter les bases d’un contrôle parlementaire plus efficace et coordonné avec les pays partenaires,

INVITE LES PARLEMENTS NATIONAUX

1. A soutenir les projets de réforme des systèmes de renseignement en défendant les prérogatives parlementaires dans le but de rendre plus effectif et efficace le contrôle démocratique des activités de recherche d’informations et de l’utilisation qui en est faite ;
2. A s’efforcer d’instaurer une collaboration avec les organes parlementaires chargés du contrôle des services de renseignement dans les pays partenaires, en tenant des réunions communes sur les dossiers susceptibles d’intéresser les services de renseignement au-delà des frontières ;
3. A utiliser toutes les ressources humaines et économiques affectées aux commissions chargées de contrôler l’activité des services de renseignement, dans le but de rendre plus efficaces les outils de travail mis à leur disposition.

---

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. Le présent rapport complète l’analyse déjà effectuée par l’Assemblée de l’UEO dans le rapport présenté par M. Lemoine² sur le « Renseignement européen : les nouveaux défis ».
2. La gravité du phénomène du terrorisme international et la menace de la recrudescence du terrorisme interne rendent nécessaire la plus vaste collaboration possible entre les services de renseignement de nos pays ; aussi est-il impératif que chaque Etat puisse compter sur l’action conjointe de toutes les forces politiques et civiles, à commencer par les organismes publics, pour appuyer le gouvernement et assurer en même temps un suivi et un contrôle parlementaire efficaces.
3. Les services de renseignement, instrument entre les mains des institutions publiques, peuvent être utilisés pour le meilleur comme pour le pire : ils peuvent constituer le moyen de dépistage préventif ou de contrôle des situations dangereuses pour la société, mais ils peuvent aussi être détournés et servir de moyen de chantage secret. Il est donc évident qu’une série de contrepoids doit être mise en place au sein de la société démocratique contemporaine pour garantir le respect des lois qui gouvernent l’existence et l’activité des centres d’investigation et de renseignement : ainsi, tandis que le pouvoir exécutif en supervise la gestion et que le pouvoir judiciaire remédie aux manquements à la loi, le pouvoir législatif est appelé à régler par la loi le cadre d’action et à contrôler le respect de celui-ci.
4. Ce problème a déjà été porté à l’attention des pays européens lors du sommet de Budapest de l’OSCE, en 1994, au moment où les nouvelles républiques de l’Est venaient de mettre en place leurs institutions démocratiques. Reste à savoir quelle suite a été donnée aux engagements internationaux souscrits à cette occasion dans le « Code de conduite sur les aspects politico-militaires de la sécurité », lorsque les Etats ont reconnu que « le contrôle politique démocratique des forces militaires et paramilitaires de sécurité interne et extérieure ainsi que des services de renseignements est un élément indispensable de la stabilité et de la sécurité ». Et quels sont les droits fondamentaux de la personne que les parlements défendent en priorité vis-à-vis de toute forme d’investigation, compte tenu de la recommandation de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe (1402/1999) de préciser dans la loi « quelles catégories d’activité impliquant un risque élevé de violation des droits individuels peuvent être exercées et dans quelles circonstances » ?
5. Le présent rapport examinera le contrôle parlementaire, ses finalités et ses moyens, en passant en revue les solutions adoptées dans les pays membres de l’UEO, afin de comparer les différentes situations et d’en tirer, si nécessaire, des idées de réforme qui puissent permettre un meilleur fonctionnement de nos institutions.

6. La politique de gestion de l’information destinée à assurer la sécurité de l’Etat et le bon fonctionnement des organismes publics chargés de la protéger relèvent évidemment de la responsabilité des gouvernements, qui rendent compte aux parlements de la même manière que pour tous les autres secteurs politiques.
7. On trouve dans nos pays divers organismes chargés de collecter à titre préventif des renseignements pour assurer la sécurité de l’Etat : les pays qui ont choisi une structure diversifiée pour éviter de voir se former un pouvoir occulte ont introduit une distinction entre domaine civil et militaire, avec des services de renseignement différents, dépendant respectivement du ministre de l’intérieur ou de celui de la défense, et parfois partiellement du ministre de la justice. Dans d’autres pays, ce distingo n’a été jugé ni utile, ni fonctionnel et la responsabilité des services secrets incombe directement au Premier ministre, qui, en matière de secret d’Etat, la partage avec le Président de la République.
8. Dans chaque système, la collecte et la gestion des informations secrètes doivent être effectuées sans tomber dans les excès qui ont caractérisé la plupart des dictatures que l’histoire a connues. D’autre part, les citoyens doivent être rassurés sur l’utilisation correcte de ces données et les parlements ont souhaité légiférer en trouvant une formule originale de contrôle et de garantie.
9. La finalité première du rôle joué par les parlementaires est de vérifier le respect du cadre législatif par les services de renseignement, cadre que les parlements ont fixé eux-mêmes par l’approbation des lois instituant les systèmes de sécurité des Etats : dans ces lois, ils ont dû d’abord assurer l’équilibre entre sécurité et liberté, entre intérêt collectif et droits des citoyens, en fixant le point médian en fonction de la situation réelle et de l’histoire de chaque pays.
10. La situation de chaque pays détermine aussi quelle sorte de contrôle les parlements peuvent exercer en opposition ou en collaboration avec les services de renseignement, ou les deux à la fois. Enfin, les parlements situent leur arbitrage entre les services secrets et l’opinion publique, envers laquelle ils doivent exercer un rôle pédagogique d’information en l’amenant à comprendre l’utilité et la nécessité de ces activités, dont les objectifs ont été acceptés démocratiquement.
11. Les renseignements nécessaires à la sécurité de l’Etat sont toutefois bien particuliers, et par nature leur contenu ne peut pas être dévoilé à l’avance ni, dans bien des cas, être discuté et porté à la connaissance de l’opinion publique. Les services ne peuvent pas non plus être dirigés trop méticuleusement, ni contrôlés dans les détails, car leur efficacité opérationnelle risquerait d’en souffrir. En même temps, il s’agit d’une activité exercée dans des pays démocratiques, où les droits à la liberté et à la dignité individuelle sont respectés par le système, et où l’opinion publique n’admet pas les abus de pouvoir. Dans ce contexte, il est difficile de concilier les exigences de confidentialité et l’exercice du contrôle parlementaire ainsi que le respect des droits des citoyens.
12. Pour exercer leur fonction de contrôle sur l’activité des gouvernements, les chambres disposent de pouvoirs d’information, de suivi et de contrôle prévus dans les règlements intérieurs, tels que les questions, les résolutions, les enquêtes, les missions d’étude, etc. Il s’agit de moyens classiques, communs à presque tous les parlements modernes.
13. Après avoir constaté l’inefficacité des moyens classiques de contrôle parlementaire, la plupart des Assemblées ont souhaité regrouper ces activités plutôt dispersées au sein d’un seul organisme ad hoc, en essayant de résoudre le conflit entre l’impératif de la réserve et du secret qui sont indispensables pour l’activité des services de renseignements et la transparence nécessaire au contrôle parlementaire conforme aux principes démocratiques de nos pays. Ces organismes, créés sous forme de petits comités spécialisés, à compétence bien délimitée, doivent appliquer des normes assez strictes pour leur travail. Ils existent désormais dans presque tous nos pays ; beaucoup sont en phase de transformation et, quand ils ne sont pas encore en place, un débat est en cours et des propositions sont à l’étude.
14. Avant d’examiner l’expérience de chaque pays, il conviendra aussi de s’intéresser aux différents aspects de l’action parlementaire, tels qu’ils se présentent concrètement. On peut relever trois fonctions, le suivi, le contrôle et le scrutin, qui correspondent à trois niveaux d’intervention vis-à-vis de l’action des services de renseignement ; le suivi s’exerce sur la base des rapports périodiques que les services sont tenus de présenter par le biais du ministre responsable, et qui fournissent l’occasion de débats généraux sur les finalités du travail accompli. Le contrôle reflète ensuite la possibilité pour les parlementaires de demander l’accès à certains dossiers et d’appeler les responsables à justifier certaines actions ; le scrutin, enfin, est l’activité typique d’une démocratie parlementaire qui exprime à travers un vote l’approbation des projets d’activités, des services, d’abord par l’affectation des crédits nécessaires, jusqu’à la confiance politique envers le ministre responsable ou le gouvernement dans son ensemble.
15. Quant au choix de l’organe parlementaire le plus adapté, en tenant compte de la complexité et de la sensibilité de la question, on peut distinguer un contrôle exercé directement par un comité parlementaire assisté par des experts, ou à travers un organisme qui peut être une commission technique ou un ombudsman, nommé par le parlement. Ce choix est lié aussi à la volonté du législateur d’éloigner d’une certaine manière la politique de cette fonction, qui doit être neutre et constituer une garantie pour les citoyens.

1. La situation dans les pays membres de l’UEO

16. Nous examinerons donc les dispositions nationales dans les pays membres qui ont mis en place des organismes spécialisés au sein de leurs parlements pour le contrôle de l’ensemble du système des services de renseignement. Parmi ces pays ne figurent pas la France, le Luxembourg et le Portugal, où cette fonction est exercée par les moyens habituels de contrôle parlementaire sur l’action du gouvernement.

17. La Constitution de la RFA est par essence libérale. En effet, les libertés fondamentales sont garanties par la Constitution et le pouvoir politique est strictement encadré. L’Office de protection de la Constitution (Bundesamt für Verfassungsschutz) constitue sans aucun doute la meilleure synthèse de ces deux principes. Chargé de veiller aux libertés et droits fondamentaux des citoyens, il ne peut outrepasser ses attributions grâce à de nombreux contrôles. Le pouvoir arrête le pouvoir. L’Office de protection de la Constitution est le principal organe en charge des services de renseignement au niveau fédéral. Son statut et ses fonctions sont régis par divers règlements, ordonnances, décrets et directives. Chaque Land dispose d’une structure comparable (Verfassungsschutzbehörde), compétente à l’échelle régionale et régie par des normes locales.
18. On distingue quatre mécanismes de contrôle des services de renseignement : le contrôle parlementaire, le contrôle administratif, le contrôle juridique à travers le recours des administrés contre les mesures prises par les services de renseignement et le contrôle exercé par l’opinion publique. L’obligation de coopération entre l’Office fédéral et les autorités compétentes de chaque Land offre une garantie supplémentaire d’encadrement. En effet, les mécanismes de contrôle agissent au niveau fédéral et au niveau régional.
19. Trois mécanismes de contrôle administratif assurent le strict encadrement des activités de l’Office de protection de la Constitution. Ce contrôle peut être qualifié de parlementaire dans une certaine mesure car tout pouvoir public doit rendre des comptes aux représentants de la Nation. On distingue :

20. Le contrôle parlementaire s’exerce en général par le biais de débats au Bundestag, de questions orales ou écrites posées au gouvernement et plus particulièrement au ministre de l’intérieur, responsable devant le Parlement, et de rapports présentés par les commissions des affaires intérieures, du budget et des pétitions, voire par une commission d’enquête en charge d’un dossier particulier.
21. La réforme du système, en 1992 et 1999, a réorganisé le contrôle parlementaire spécifique. Désormais, une instance unique, aux attributions élargies, prend ce contrôle en charge : le Groupe de contrôle parlementaire (Parlamentarisches Kontrollgremium, PKGr). Ce groupe est composé de neuf membres élus par le Bundestag en son sein. Sa composition reflète celle du Bundestag. Il se réunit au moins une fois tous les trimestres et est tenu au secret. Son pouvoir de contrôle est en principe illimité. Le gouvernement l’autorise à prendre connaissance des dossiers et expertises, sous certaines conditions, et lui permet d’entendre des agents des services de renseignement et de se rendre dans les services concernés.
22. Ce groupe de contrôle parlementaire est secondé par la Commission G-10 (G-10-Kommission), en référence à la loi qui se rapporte à l’article 10 de la Constitution. Le principe du secret épistolaire, postal et des télécommunications (article 10 de la Constitution) est en effet ancré dans la plus haute norme juridique allemande. La loi se rapportant à cet article prévoit cependant des limitations que la Commission G-10 examine pour prévenir tout abus. Lors d’écoutes téléphoniques par exemple, les quatre membres de la commission, issus du Groupe de contrôle parlementaire, commandent un rapport mensuel aux services du ministre de l’intérieur et vérifient si les limitations du principe énoncé à l’article 10 de la Constitution sont justifiées et correspondent aux besoins.
23. La loi sur la lutte contre le terrorisme, entrée en vigueur en janvier 2002, prévoit des modifications mineures concernant le contrôle parlementaire des services de renseignement. La Commission G 10 doit, en particulier, remettre un rapport supplémentaire au Bundestag ; globalement, le dispositif reste inchangé.

24. La situation de la Belgique est particulière, car on y prévoit d’abord un contrôle parlementaire indirect sur l’activité des services de renseignement. Ce contrôle indirect et parlementaire est régi par la loi organique du 18 juillet 1991 (Moniteur Belge du 26 juillet 1991) qui – sur certains points – a été modifiée par la loi du 1^er avril 1999 (Moniteur Belge du 7 mai 1999). La loi organique du 18 juillet 1991 a créé deux comités, le Comité permanent du contrôle des services de renseignement et de sécurité (Comité R) et le Comité permanent de contrôle des services de police (Comité P), dont les membres sont des experts ou des juristes (et non pas des parlementaires), nommés respectivement par le Sénat et par la Chambre des représentants. Organes du Parlement, ces comités constituent un instrument de contrôle externe par le Parlement. Le suivi parlementaire des deux comités est assuré par deux commissions du suivi. La commission sénatoriale est principalement chargée du suivi du Comité permanent R, alors que la commission de la Chambre des représentants assure essentiellement le suivi du Comité permanent P. Les commissions sont composées respectivement de quatre sénateurs et de neuf députés, présidées chacune par le Président du Sénat et le Président de la Chambre.
25. La loi organique de 1991 a créé les deux Comités permanents de contrôle R et P afin d’exercer un contrôle externe sur les services de police, d’une part, et les services de renseignement et de sécurité, d’autre part. Les Comités permanents veillent au bon fonctionnement de ces services et rédigent des rapports de contrôle à ce sujet. Ce contrôle porte plus particulièrement sur la protection des droits garantis aux personnes par la Constitution et la loi, ainsi que sur la coordination et l’efficacité des services de police et des services de renseignement et de sécurité (article 1 de la loi organique).
26. Le Comité permanent R exerce le contrôle sur :

27. Le Comité permanent P exerce le contrôle sur :

28. Il appartient au Sénat de nommer les membres du Comité permanent R et à la Chambre des représentants de nommer ceux du Comité permanent P. Les membres sont nommés pour un mandat renouvelable de cinq ans. Le Comité permanent R est composé de trois membres seulement tandis que le Comité P est composé de cinq membres.
29. Les Comités permanents peuvent formuler des recommandations, qui constituent une aide à la décision politique. En outre, ils peuvent demander aux responsables d’adapter d’une manière ou d’une autre le fonctionnement des services de police et de renseignement ou de corriger la législation qui leur est applicable.
30. En tant qu’organes du Parlement, les Comités permanents n’ont pas le moindre lien hiérarchique avec les services qu’ils contrôlent. Ils mettent leurs constatations à la disposition du Parlement, du ministre ou des autorités compétentes, qui en tirent ou non les conclusions appropriées ou prennent les mesures nécessaires. Le Parlement peut utiliser les résultats des enquêtes de contrôle pour prendre des initiatives législatives ou pour exercer sa fonction constitutionnelle de contrôle du pouvoir exécutif.
31. Pour l’exécution de leur mission, les Comités permanents sont assistés chacun par un service d’enquêtes, chargé d’effectuer les enquêtes sur le terrain, sous l’autorité du Comité permanent. Les membres du service d’enquêtes ont la qualité d’officier de la police judiciaire, ce qui permet au service de déposer des actes d’enquête dans les instructions judiciaires relatives à des membres des services de police et des services de renseignement et de sécurité. Dans l’exécution de leur mission, les membres du service d’enquêtes sont souvent amenés à constater des faits qui pourraient constituer un délit. Il appartient toutefois au ministère public de déterminer comment ces faits doivent être qualifiés ou s’il est opportun d’engager des poursuites.
32. La loi du 1^er avril 1999 précise que le Sénat et la Chambre des représentants doivent créer « chacun » une commission chargée du suivi, respectivement, du Comité permanent R et du Comité permanent P. Chaque commission « supervise » le fonctionnement du Comité permanent concerné (Comité R ou P) et veille au respect des dispositions de la loi organique et du règlement d’ordre intérieur du Comité permanent (article 66 bis, paragraphe 2).
33. L’une des compétences prescrites par la loi de 1999 consiste à examiner les rapports annuels des Comités permanents avant leur publication. Les articles 11 (pour le Comité permanent P) et 35 (pour le Comité permanent R) de la loi organique de 1991 prévoient que les Comités doivent transmettre annuellement, le 15 avril au plus tard, leurs rapports annuels aux Présidents des deux assemblées et aux ministres compétents. Les commissions du suivi doivent discuter ces rapports annuels avant cette date.
34. Suite à la réforme mentionnée, le Sénat et la Chambre devront désormais, chacun séparément, déterminer dans leurs règlements respectifs la composition et le mode de fonctionnement des commissions du suivi. En ce qui concerne le mode de fonctionnement de ces dernières, il existe cependant aussi un certain nombre de dispositions contraignantes. Elles sont reprises dans l’article 66 bis, paragraphe 4, de la loi du 1^er avril 1999, qui prévoit entre autres que :

35. Concernant la nomination des membres, la loi de 1999 a mis fin à la symétrie instaurée par la loi organique de 1991 : désormais, il appartient au Sénat de nommer les membres du Comité permanent R et à la Chambre de nommer ceux du Comité permanent P (alors qu’auparavant, le Sénat et la Chambre nommaient les membres à tour de rôle). La commission du suivi du Comité permanent R compte actuellement cinq membres, tandis que la commission du suivi du Comité permanent P en compte dix.
36. En application de l’article 66 bis, les deux commissions chargées du suivi parlementaire ont un certain nombre de réunions communes. Le nouvel article 86 bis du règlement du Sénat prévoit que les commissions du suivi établissent un règlement d’ordre intérieur de leurs commissions communes.
37. Le caractère confidentiel des informations est garanti d’une part par le nouvel article 86 bis du règlement du Sénat, qui prévoit une série de mesures visant à garantir le respect de la confidentialité (à titre d’exemple, les membres – qui se réunissent à huis clos – ne peuvent pas se faire remplacer). La Chambre, quant à elle, n’a pas de réglementation explicite concernant la question de la confidentialité des informations. Il semble en tout cas souhaitable de maintenir le principe d’exclusion des non-membres, du moins lorsqu’on discute d’une enquête de contrôle.

38. Il faut tout d’abord remarquer que le contrôle exercé sur le secret d’Etat et sur les services de renseignement relève de la compétence du seul Congrès des députés, le Sénat n’étant pas impliqué. Auparavant, la Commission de défense et, dans une moindre mesure celle de la justice et des affaires intérieures, avaient compétence pour contrôler d’une façon générale les activités et les initiatives de l’organe spécifiquement responsable des services de renseignement (le CESID, Centro superior de informacion de la defensa) qui relevait du ministère de la défense. Il est vrai que cette faculté était limitée aux questions et aux informations non classées par le gouvernement comme « secrètes » ou « réservées ».
39. D’autre part, la loi du 11 mai 1995 sur l’usage et le contrôle des crédits destinés aux dépenses réservées prévoit que tous ces crédits, automatiquement considérés comme « secrets officiels », sont soumis au contrôle du Congrès des députés par l’entremise d’une commission parlementaire composée du Président de la Chambre, qui la préside, et des députés ayant accès aux secrets officiels, conformément aux règles parlementaires. Ces règles, aux termes d’une résolution précédente en date du 2 juin 1992, définissant les conditions dans lesquelles certains députés ont accès aux documents classés, sont : un député par groupe parlementaire, tous élus en séance plénière à une majorité des trois cinquièmes.
40. Tout ceci vient d’être révisé par la loi n°11 du 6 mai 2002 portant création du Centre national des renseignements, toujours sous la dépendance organique du ministère de la défense, qui remplace le précédent CESID. A l’article 11, sous la rubrique « contrôle parlementaire », la loi fait obligation au nouveau centre de soumettre l’information appropriée sur son fonctionnement et ses activités au Congrès des députés, et ce par l’entremise de la commission contrôlant les crédits destinés aux dépenses réservées, dont les réunions, ainsi que les délibérations, sont secrètes en vertu du même article.

41. En vertu de la loi 2225 de 1994, un Comité national de protection du secret des communications a été constitué, avec à sa tête un Vice-Président du Parlement hellénique désigné par le Président du Parlement. Il se compose d’un député de chaque parti politique, ainsi que d’une personne possédant des connaissances spéciales en matière de communications, désignée elle aussi par le Président du Parlement. Ce comité est chargé de :

42. Parmi ses tâches les plus importantes figurent l’inspection sans préavis des installations, des archives et des documents des services de renseignement, ainsi que la recherche de toute information nécessaire à l’accomplissement de sa mission.
43. Lorsque les informations fournies sont jugées insuffisantes, le Comité peut examiner des archives et des documents soumis au secret. Jusqu’à ce jour, il n’a jamais exercé son droit de contrôle.

44. La loi du 24 octobre 1977, tout en réorganisant le système de la politique d’information et des services de renseignement et de sécurité, a créé une Commission parlementaire pour les services de renseignement et de sécurité et pour le secret d’Etat. Elle est composée de quatre députés et quatre sénateurs, nommés par les Présidents des deux Assemblées au début de la législature afin d’assurer le pluralisme des groupes politiques constitués. La commission élit son Président, appartenant alternativement à l’une ou à l’autre chambre du Parlement, et l’on applique le Règlement de l’Assemblée à laquelle son Président appartient. Traditionnellement, la présidence revient à un représentant d’un parti d’opposition. Ses membres sont tenus de respecter le secret des informations reçues et des opinions exprimées pendant les travaux.
45. La loi charge la commission de vérifier que l’activité des organes d’information et de sécurité se déroule dans le respect des principes qu’elle établit. Pour s’acquitter de cette tâche, la commission peut demander au gouvernement des informations sur les aspects essentiels des structures et des activités des services de renseignement. Il faut préciser que dans le gouvernement actuel, il y a un ministre spécialement nommé à la fonction publique et à la coordination des services de renseignement et de sécurité, qui est donc l’interlocuteur spécialisé du Parlement. La commission n’a pas le pouvoir d’exiger les documents qu’elle souhaite, ni de procéder directement à des inspections, et la seule source constante d’information est représentée par les rapports semestriels présentés par le gouvernement au Parlement. La commission peut formuler des critiques et des propositions, qui peuvent faire l’objet d’un rapport au Parlement : à la suite de ces rapports, les Chambres peuvent discuter et voter une résolution à l’adresse du gouvernement.
46. Le Président du Conseil des ministres peut lui opposer le secret d’Etat, en indiquant ses raisons : si la majorité absolue de la commission estime que ces raisons ne sont pas valables, elle fait un rapport à l’Assemblée pour obtenir des évaluations politiques. Selon l’article 202 du code de procédure pénale, les agents de l’Etat peuvent refuser de témoigner devant les juridictions pénales sur des faits couverts par le secret d’Etat : si le Président du Conseil des ministres confirme ce refus, il doit informer la commission qui peut aussi estimer que les raisons ne sont pas valables et en informer l’Assemblée.
47. La loi ne donne aucun pouvoir budgétaire à la commission. Les crédits pour les activités de renseignement sont répartis entre les ministères de l’intérieur, de la défense et la présidence du Conseil, et certains sont réservés, ne pouvant faire l’objet d’aucun compte rendu.
48. Plusieurs projets de réforme sont actuellement en discussion au Sénat (projet de loi nº 1513, et propositions de loi nº 233 et 550) afin de moderniser la structure et l’organisation des services, qui datent de 1977 et de favoriser une meilleure coopération au niveau international. La commission parlementaire verrait aussi ses compétences renforcées, et pourrait demander au gouvernement de lui transmettre des documents et des informations sur la base desquels elle serait habilitée à formuler des propositions et des remarques, le tout étant soumis à un degré de confidentialité accru. Le problème de l’éventuelle limite à fixer au contrôle parlementaire national sur les opérations exécutées à l’étranger a été posé, ouvrant un débat plus vaste qui devra être pris en charge par les partenaires européens.

49. L’un des plus importants piliers de la démocratie parlementaire aux Pays-Bas est l’article 68 de la Constitution, qui stipule : « les ministres et les secrétaires d’Etat donnent aux chambres siégeant séparément ou réunies en une seule assemblée, oralement ou par écrit, les renseignements requis par un ou plusieurs membres, dont la communication ne peut être jugée contraire à l’intérêt de l’Etat ». Cette obligation de fournir des informations est à la fois active et passive. Non seulement l’information demandée doit être donnée, mais les ministres doivent aussi prendre l’initiative de fournir des informations au parlement si cela est souhaitable pour une bonne gouvernance démocratique. Le refus de satisfaire à cette obligation ne passerait pas inaperçu et pourrait priver le ministre de la confiance de la chambre. L’une des règles de base de la politique néerlandaise est que la confiance est présumée acquise à moins que la défiance ne s’avère justifiée. Le ministre peut être dispensé de donner des informations à la chambre au nom de l’intérêt national.
50. En ce qui concerne les dispositions officielles relatives au contrôle parlementaire, depuis 1952 la Deuxième chambre dispose d’une commission permanente qui supervise les agences de renseignement et de sécurité. La Chambre décide de la création de commissions. Depuis 1994, la Commission permanente pour les agences de sécurité est inscrite à l’article 22 du Règlement de la Chambre, qui dispose qu’«une commission pour les services de renseignement et de sécurité est créée ». L’article 25 précise que « le Président détermine le nombre de membres que les commissions doivent comporter. (…) S’il le juge souhaitable, il peut désigner des membres suppléants ». Selon l’article 37, « les réunions des commissions sont publiques, sauf si la Chambre décide qu’une commission particulière peut se réunir à huis clos ».
51. Depuis 1952, la Commission permanente comprend les présidents des principaux groupes politiques de la Chambre, et le nombre de ses membres a varié. Depuis 1977, elle se compose uniquement des présidents des quatre plus grands groupes. Selon une règle non écrite, le président du groupe politique majoritaire à la Chambre est nommé président de la commission. Après les élections de 1998, les quatre membres de la commission, dont le chef de l’opposition, représentaient 126 sièges sur un total de 150. Depuis les dernières élections (qui ont abouti à la formartion de deux groupes politiques supplémentaires), on discute sur la question de savoir si les membres doivent rester au nombre de quatre ou si celui-ci doit être accru, mais le problème n’est pas encore réglé.
52. La commission débat toujours à huis clos, et même la date de ses réunions est tenue secrète. Un ministre est toujours présent – la plupart du temps, il s’agit du ministre de l’intérieur, politiquement responsable de l’Agence nationale de la sécurité (BVD) – mais au moins deux fois par an, c’est le ministre de la défense, responsable du Service de renseignement militaire (MID), qui assiste aux réunions. La commission se réunit de sa propre initiative ou à la demande du ministre. Les documents préparatoires ne sont communiqués qu’à ses membres. La commission présente un rapport annuel à l’ensemble de la Chambre, dans lequel sont mentionnés les sujets traités, mais où elle évite soigneusement de donner toute information confidentielle. Le Service de la sécurité nationale présente son propre rapport annuel à la Chambre, par le biais du ministre de l’intérieur. Sur la base de ces deux rapports, la Commission de l’intérieur tient un débat public avec la Commission permanente et le ministre.
53. Le gouvernement et la commission suivent la règle selon laquelle tout ce qui peut être rendu public est débattu en public. Le gouvernement fournit toutes les informations nécessaires pour guider les débats lors des réunions de la commission. Il est clair que cette forme de transparence ne peut fonctionner que si la confiance mutuelle est grande. La commission peut être sûre que le ministre fera preuve de la plus grande ouverture possible, tandis que le ministre sait que les parlementaires respecteront le caractère confidentiel de l’information. Jusqu’ici, cet arrangement a fonctionné de façon satisfaisante pour les deux parties.
54. La commission joue un rôle essentiel en ce qu’elle empêche le gouvernement de dissimuler des informations à l’ensemble de la Chambre au nom de la sécurité nationale et il semble d’ailleurs que cela se produise très rarement. Elle s’assure en même temps que seules des informations pertinentes sont demandées ; les noms des informateurs ou des organisations soeurs ne le sont jamais, la protection des sources étant capitale. L’aspect le plus important du contrôle effectué par la commission est l’étroit suivi exercé vis-à-vis des services de sécurité afin de veiller à ce qu’ils respectent le cadre juridique fixé.
55. La commission jouit de tous les pouvoirs parlementaires, y compris en matière d’enquête parlementaire. Les témoins doivent se présenter devant des commissions d’enquête et tous les documents doivent être remis. Jusqu’ici, il n’y avait pas de procédure spécifique pour les services secrets, mais il y a quelques années, une commission d’enquête parlementaire a commencé à se renseigner sur les méthodes d’investigation policières qui ont mis en cause le BVD (Service de la sécurité nationale). La commission a pu parvenir à un accord avec le ministère de l’intérieur sur l’accès aux fichiers du BVD. Des accords de sécurité spéciaux ont été conclus pour protéger les locaux et garantir le secret des travaux et des documents.
56. La Commission permanente sur les services de sécurité peut – sous sa propre responsabilité – confier à des agents extérieurs la réalisation de certaines tâches. Par exemple, la supervision du déménagement et de la destruction des fichiers du BVD a été confiée à une « troïka » composée d’experts politiques et scientifiques de premier plan qui ont fait rapport à la commission. Ce rapport a ensuite été transmis par la commission à la Chambre, avant d’être rendu public.
57. En mai 2002, une nouvelle législation sur les services de renseignement a été mise au point, qui prévoit une commission de contrôle chargée de conseiller les ministres de la défense et de l’intérieur et de traiter les plaintes relatives aux activités des services de sécurité. On ne sait pas encore quelles seront ses relations avec la commission parlementaire.

58. Le Comité de renseignement et de sécurité a été institué par la loi de 1994 sur les services de renseignement. Il s’agit d’une instance composée de parlementaires et chargée de contrôler les trois principaux services civils de renseignement.
59. Le Service de sécurité (Security service ou M15), dont les missions sont définies par une loi de 1989, est placé sous l’autorité du ministre de l’intérieur. Il est chargé de la sécurité intérieure (lutte contre le terrorisme et la subversion, et contre-espionnage).
60. Le Service secret de renseignement (Secret Intelligence Service ou M16) est subordonné au ministère des affaires étrangères. La loi de 1994 le charge du renseignement à l’extérieur des frontières.
61. Le quartier général des communications du gouvernement (Government Communications Headquarters : GCHQ) dépend également du ministère des affaires étrangères. La loi de 1994 lui attribue la responsabilité du renseignement électronique.
62. En revanche, ni le service militaire de renseignement (Defence Intelligence Staff), qui dépend du ministère de la défense, ni le service de la police chargé du renseignement en matière criminelle (National Criminal Intelligence Service) ne sont visés par la loi de 1994, car ils ne sont pas considérés comme des services de renseignement. Ils sont donc contrôlés respectivement par les commissions parlementaires de la défense et de l’intérieur.
63. D’après la loi de 1994, le Comité de renseignement et de sécurité (Intelligence and Security Committee : ISC) se compose de neuf parlementaires, membres de l’une ou l’autre des deux assemblées, aucun ne devant être ministre. Ils sont nommés par le Premier ministre, après consultation du chef de l’opposition. Leur mandat commence au début de la législature et se termine en principe avec celle-ci. Le président de l’ISC est nommé selon la même procédure.
64. Après avoir longtemps été présidé par M. Tom King, ancien Ministre conservateur de la défense, l’ISC est présidé, depuis juillet 2001, par Mme Ann Taylor, Ministre du gouvernement Blair jusqu’au remaniement qui a suivi les dernières élections législatives. Les huit autres postes sont partagés ainsi : cinq reviennent aux travaillistes, deux aux conservateurs et un aux libéraux.
65. La loi dispose que l’ISC établit son règlement. Cependant, elle précise que le quorum est de trois membres et que, en cas d’égalité des voix, le président a une voix prépondérante.
66. La loi de 1994 charge l’ISC d’« examiner les dépenses, la gestion et la politique » du M15, du M16 et du GCHQ. En revanche, le contrôle des questions opérationnelles relève du pouvoir exécutif. Aux termes de la loi, les responsables de ces trois services ont l’obligation de fournir à l’ISC les informations qu’il demande. Le droit d’information du comité parlementaire est limité par la possibilité qu’ont les responsables des services de refuser de fournir, d’une part, les renseignements « sensibles » et, d’autre part, ceux que le ministre estime inopportun de divulguer. On peut préciser que la loi qualifie de « sensibles » les renseignements relatifs aux sources d’information, aux méthodes de travail et aux opérations, qu’il s’agisse d’opérations passées, en cours de réalisation ou envisagées, ainsi que ceux qui proviennent de l’étranger lorsque la puissance étrangère s’oppose à leur divulgation. La notion est indépendante de la classification des documents. Toutefois, s’ils estiment leur divulgation sans danger, les responsables des services de renseignement peuvent autoriser que des informations « sensibles » soient portées à la connaissance de l’ISC, le ministre compétent tranchant en cas de conflit.
67. L’ISC établit un rapport annuel, qu’il présente au Premier ministre. Celui-ci peut le censurer avant de le transmetre aux deux chambres du Parlement. En pratique, le rapport annuel comprend de nombreux « blancs ».
68. La plupart des parlementaires britanniques déplorent le caractère limité de la mission impartie à l’ISC et le fait que cette instance ne soit pas totalement indépendante de l’exécutif.

2. La situation dans les pays membres associés de l’UEO

69. Une loi sur la liberté et la protection des informations a été approuvée en 1992, établissant la structure des services de renseignement. Elle confie au parlement la tâche de nommer un gardien des droits civiques, un ombudsman, chargé de contrôler le respect des droits fondamentaux des citoyens. L’ombudsman peut lancer lui-même le travail sur les dossiers des services, ou il peut procéder à la demande des personnes intéressées : il peut ordonner aux services l’arrêt d’une activité et saisir l’autorité judiciaire en cas de violation de la loi. Il adresse au Parlement des rapports périodiques et il peut aussi formuler des recommandations.
70. Le Parlement hongrois, par contre, n’a pas d’organe ad hoc pour le contrôle des services de renseignement, mais il exerce cette fonction par le biais de la Commission des droits de l’homme ou de celle des affaires intérieures.

71. La Commission parlementaire de suivi des services de renseignement, de surveillance et de sécurité est un organe chargé de la supervision permanente de ce qu’on appelle communément les « services secrets ». Elle exerce un contrôle continu sur le service de sécurité de la police norvégienne, l’état-major de sécurité de la défense norvégienne et le service de renseignement norvégien, désignés collectivement sous le terme « services EOS » (EOS étant l’acronyme norvégien de « renseignement, surveillance et sécurité »).
72. Le dispositif de surveillance, mis au point en 1996, est indépendant des services EOS et du reste de l’administration publique. Les membres de la commission sont désignés par le Storting (Parlement norvégien), qui a édicté une loi assortie d’instructions spéciales pour cet organe. La commission tient le parlement informé par le biais de rapports annuels et de rapports spéciaux. Elle assure une surveillance constante grâce aux inspections régulières des services EOS au niveau de leur siège central et des unités individuelles. La commission a également à connaître les plaintes de personnes privées et d’organisations s’estimant victimes d’injustices commises par les services EOS.
73. La Commission de suivi des services de renseignement, de surveillance et de sécurité comprend sept membres, dont le président et le vice-président. La diversité de sa composition, qui doit refléter l’expérience de la sphère politique et celle d’autres secteurs de la société, est un élément important. Ses membres sont élus par le Storting en session plénière, sur recommandation de son présidium. Ils ont en principe un mandat de cinq ans renouvelable. La commission effectue son travail au jour le jour en toute indépendance ; les parlementaires ne peuvent pas en faire partie.
74. Tous les membres de la commission et le personnel de son secrétariat ont l’habilitation de sécurité la plus élevée, conformément à la réglementation nationale et à celle de l’OTAN.
75. La commission a pour tâche de superviser les missions de renseignement, de surveillance et de sécurité effectuées ou gérées par les autorités publiques dans le but de préserver les intérêts de la sécurité nationale. Les missions de renseignement, de surveillance et de sécurité entreprises à d’autres fins, le renseignement criminel ordinaire et la surveillance des trafics n’entrent pas dans ses attributions.
76. Les activités de surveillance de la commission ne sont pas liées à des entités organiques spécifiques. Il n’est donc pas essentiel pour la commission en tant qu’autorité de supervision que ce soit un organe plutôt qu’un autre qui s’acquitte des missions EOS à un moment donné. A l’heure actuelle, ces fonctions sont attribuées au service de sécurité de la police norvégienne, à l’état-major de sécurité de la défense norvégienne et au service de renseignement norvégien. Ce sont par conséquent ces services qui font l’objet de la surveillance actuelle de la commission. Mais elle peut également mener des enquêtes sur d’autres parties du service public si elle le juge nécessaire pour clarifier les éléments d’un dossier, son objectif premier étant de préserver les droits des individus. Il appartient à la commission d’établir si une personne est soumise à un traitement injuste et de prévenir de telles perspectives, tout en veillant également à ce que les services EOS n’aient pas recours à des méthodes plus importunes que ne le requièrent les circonstances. La commission est tenue également à un suivi général de manière à assurer que les services EOS exercent bien leurs activités dans le cadre législatif prévu.
77. Les responsabilités de la commission en matière de surveillance n’englobent pas les activités liées aux personnes qui ne résident pas en Norvège ou aux organisations qui n’ont pas d’adresse dans le pays. Il en va de même pour les activités associant des ressortissants étrangers, dont la résidence en Norvège est liée au service d’un Etat étranger. Cette exception vise surtout le personnel diplomatique. La commission peut néanmoins assurer un suivi dans ces domaines si elle a des raisons précises de le faire. Les procureurs et le procureur général ne sont pas soumis non plus à son contrôle.
78. La commission peut exprimer ses vues sur des questions ou des faits sur lesquels elle enquête dans le cadre de ses activités et adresser des recommandations aux services EOS, en proposant, par exemple, le réexamen d’une question ou l’abandon d’une mesure ou pratique précise. Mais elle n’a pas le pouvoir de diffuser des instructions ou de prendre des décisions concernant ces services.
79. Dans les rapports qu’elle adresse au Storting, la commission peut appeler l’attention sur des faits ou des problèmes relatifs aux services EOS qui, selon elle, présentent un intérêt actuel, ce qui fournit au Storting une base de réflexion sur la question de savoir si, par exemple, il est nécessaire d’apporter des changements concrets ou des amendements.
80. La commission a d’importants droits d’inspection des archives et registres du gouvernement et un droit d’accès équivalent à ses bureaux et installations de tous types, ce qui lui est nécessaire pour l’exercice de sa mission. Elle peut appeler des employés des services EOS et autres agents du gouvernement, ainsi que des personnes privées, à témoigner devant elle. Elle peut aussi demander une audition de témoins devant les tribunaux. En outre, elle a le droit de demander l’assistance d’experts pour toutes ses activités quand elle le juge nécessaire. C’est parfois le cas dans le domaine des données et des télécommunications, notamment pour contrôler le service de renseignement norvégien.
81. La commission exerce son contrôle de deux manières : par des inspections régulières et par des enquêtes sur des questions précises. Les enquêtes ponctuelles peuvent être effectuées en réponse à une plainte, mais même s’il n’y a pas eu dépôt de plainte, la commission peut enquêter de sa propre initiative sur des questions qu’elle juge fondé d’examiner plus avant. Un assez grand nombre d’enquêtes relèvent de cette catégorie. Une grande importance est accordée aux enquêtes sur des questions ou faits ayant suscité des critiques au sein de l’opinion publique.
82. Nombre des informations que reçoit la commission en tant qu’organe de supervision et lorsqu’elle enquête sur des plaintes sont classifiées, c’est-à-dire soumises au secret au nom de la sécurité nationale. Les informations classifiées ne peuvent être divulguées par la commission, ce qui délimite clairement le type d’information qu’elle peut fournir aux demandeurs sur le cours et les résultats de ses enquêtes.
83. Les rapports de la commission au Storting ne sont pas classifiés. Si elle estime que le parlement devrait prendre connaissance d’informations classifiées concernant une question précise, elle doit l’en aviser. Il appartient ensuite au Storting de décider s’il souhaite ou non se procurer les informations en question.

84. En Pologne, les services compétents ont été restructurés à la suite de l’adoption, le 24 mai 2002, de la Loi portant création de l’Agence de la sécurité intérieure et de l’Agence de renseignement. Avec la mise sur pied de ces deux agences, l’Office de protection de l’Etat a rempli son mandat. Les deux agences sont des instances gouvernementales. Leurs directeurs, ainsi que celui des services de renseignement militaires, sont placés sous le contrôle de la Commission des services spéciaux.
85. La Commission des services spéciaux exerce les fonctions suivantes :

86. La Commission des services spéciaux ne comprend que neuf parlementaires. Le Sejm adopte, sur la base d’une motion de son présidium, une résolution précisant le nombre de membres qui la composent. Les candidats à la commission sont désignés par les présidents des groupes politiques ou par un groupe d’au moins 35 députés. Les nominations sont soumises au Président du Sejm.
87. Le Sejm détermine la composition de la commission par un vote conjoint sur la base d’une motion déposée par le présidium en consultation avec le Bureau du Parlement. La première réunion de la Commission des services spéciaux est convoquée et présidée par le Président du Parlement. La commission élit alors parmi ses membres un présidium composé d’un président et d’un vice-président. Les résolutions de la commission sont adoptées à la majorité absolue, ce qui requiert la présence d’au moins la moitié de ses membres. Elle définit elle-même ses règles de fonctionnement et ses procédures de prise de décision.
88. Les conditions d’accès des membres de la commission aux informations classifiées de la plus haute importance pour la défense nationale, les forces armées et la sécurité de l’Etat sont définies dans les dispositions régissant les secrets officiels. Pour obtenir l’autorisation d’accès des membres de la commission à ces informations, le Président du Sejm doit en faire la demande au ministre de la défense ou au ministre de l’intérieur.
89. La commission siège à huis clos. Des réunions communes avec d’autres commissions peuvent être ouvertes au public. Pour les questions liées aux services spéciaux, la commission participe aux délibérations sur les projets de budget et autres lois de programmation financière de l’Etat et sur les rapports d’exécution de ces budgets ; elle soumet en outre son avis aux commissions compétentes.
90. Les procès-verbaux des réunions de la Commission des services spéciaux et ses rapports sont considérés comme des documents secrets, à la différence de ceux qui émanent des réunions communes avec d’autres commissions qui sont ouvertes au public. La commission ne soumet ses procès-verbaux et ses rapports qu’au Président du Sejm, mais elle peut publier des communiqués de presse concernant ses activités, après avoir dûment consulté le ministre de la défense ou le ministre de l’intérieur, selon le cas, sur la teneur de ces communiqués.

91. En vertu de la Loi 153/1994 sur les services de renseignement dans la République tchèque, trois comité spéciaux sont institués par la Chambre des députés au début de chaque législature :

92. Chaque comité est composé de sept députés (la composition du comité doit être approuvée par la Chambre des députés, et son Président est élu par la Chambre des députés). La composition de chaque comité doit refléter le principe de la représentation proportionnelle (trois membres du comité appartiennent à l´opposition).
93. Les réunions de ces comités se tiennent à huis clos, les procès-verbaux des réunions ainsi que les résolutions adoptées au cours de celles-ci ne sont ni accessibles au public ni publiés.
94. L´activité principale du Comité permanent pour le contrôle des activités du Service de sécurité et d´informations est le contrôle des aspects administratifs et techniques du fonctionnement du Service en question (service de renseignement civil) – c’est-à-dire des règlements internes, des dossiers clos, du prélèvement des moyens financiers, de la tenue des fiches, de la technique opérationnelle, etc. Il contrôle également et vérifie les demandes émanant des citoyens ou des institutions qui sont liées aux activités du Service de sécurité et d´information.
95. Le comité effectue des missions dans les antennes régionales du Service de sécurité et d´information pour compléter ses informations, surtout sur l´organisation du travail et sur les moyens techniques dont bénéficient ces antennes.
96. Les activités du Comité permanent pour le contrôle des activités du Service de renseignement militaire et du Comité permanent pour le contrôle de la technique opérationnelle de la police de la République tchèque sont liées à l´orientation donnée à leurs travaux.
97. Aux termes du Règlement de la Chambre des députés, chaque comité est tenu de présenter devant la Chambre, au moins une fois par an, un rapport sur ses activités.

98. La loi n° 2937 a réglé en 1984 l’organisation des services de renseignement en Turquie. L’article 20 mentionne l’activité du parlement à propos de l’approbation du budget pour les crédits destinés au MIT (Service de sécurité national) qui doivent être discutés à huit clos. Aucun organisme spécialisé n’a été constitué.

3. La situation dans les pays associés partenaires de l’UEO

99. La Commission du parlement estonien (Riigikogu) pour le contrôle des services de sécurité se compose de six membres issus des divers groupes politiques représentés au Riigikogu. Ils n’ont pas de remplaçants.
100. La commission a été créée conformément à la loi sur le règlement du Riigikogu et à la loi sur les services de sécurité (22 décembre 20002) afin de contrôler les activités de ces services.
101. Dans l’exercice de ses fonctions, la commission dispose des prérogatives suivantes en vertu de la loi sur les services de sécurité :

102. Le parlement letton, la Saeima, comprend une Commission de la sécurité nationale, composée de dix parlementaires, chargée de contrôler les activités des services de renseignement. Ces dix parlementaires, plus un conseiller, possèdent une habilitation spéciale qui leur donne accès aux documents classifiés dont ils ont besoin pour exercer leur contrôle.

103. Pour donner davantage de précision à la réglementation du contrôle parlementaire des services de renseignement tel que le définit la loi sur le renseignement, le parlement lituanien (Seimas) a voté, le 2 juillet 2002, un amendement à cette loi stipulant que le contrôle parlementaire des activités des services de renseignement du département de la sécurité de l’Etat et du deuxième département des services opérationnels relevant du ministère de la défense nationale doit être exercé respectivement par les sous-commissions de la sécurité et de la défense de la Commission de la sécurité et de la défense nationale du Seimas, dont les membres sont habilités à avoir accès aux informations classées « très secret » et à travailler sur ce type d’information.
104. Le rôle du renseignement est examiné aussi dans le cadre de la stratégie pour la sécurité nationale, approuvée par le Seimas le 28 mai 2002, et dont l’objectif proclamé est de renforcer le renseignement et le contre-renseignement pour la lutte antiterroriste.

105. La Chambre des députés et le Sénat ont constitué, par arrêt adopté en séance commune le 23 juin 1993, conformément aux dispositions de l’article 74 de la Constitution, une Commission permanente pour l’exercice du contrôle parlementaire sur le service roumain de renseignement. Elle est composée de neuf membres élus en séance commune pour la durée de la législature, et ils ne peuvent faire partie ni d’autres commissions parlementaires ni du gouvernement. Ses compétences sont ainsi définies :

106. Après le vote, les membres de la commission prêtent serment devant les deux Chambres  de garder le secret sur les documents, les données et les informations connues.
107. Aucune de ces dispositions ne peut empêcher la commission de rendre publiques les conclusions, chaque fois qu’elle a obtenu l’accord des bureaux permanents des deux Chambres du Parlement.
108. Dans l’exercice de ses attributions, la commission peut solliciter auprès du service roumain de renseignement des rapports, des informations, des justifications sous forme écrite, des documents, des données et des renseignements, et elle peut interroger les personnes concernées.
109. Le service roumain de renseignement est obligé de mettre à la disposition de la commission, en temps utile, les rapports, les informations, les justifications, les documents, les données et les renseignements sollicités, et de permettre que toutes les personnes concernées soient interrogées. Echappent à ces dispositions les collectes d’informations en cours, les activités opérationnelles concernant la sûreté nationale, évaluées comme telles par la commission, suite à la recommandation du Bureau exécutif du Conseil directeur du service roumain de renseignement, ainsi que les moyens et les méthodes concrets utilisés aux fins du renseignement, dans la mesure où ils ne contreviennent pas à la Constitution et aux lois en vigueur.
110. Chaque année, lors d’une séance commune des deux Chambres, la commission présente un rapport d’activité. Elle peut aussi, à la demande des bureaux permanents des deux chambres, si nécessaire, rédiger et présenter à ceux-ci des rapports concernant les constatations et les conclusions effectuées dans l’exercice de ses compétences.
111. La commission peut inviter à ses séances les présidents des bureaux permanents des deux Chambres, les présidents des commissions pour la défense, l’ordre public et la sûreté nationale, ainsi que les membres du Conseil suprême pour la défense nationale ; elle peut aussi utiliser les services de différents experts auprès des autorités publiques compétentes.
112. Les travaux et les actes de la commission font partie de la catégorie des secrets d’Etat, à l’exception des conclusions contenues dans les rapports de la commission, qui peuvent être rendues publiques par les bureaux permanents des deux Chambres. Les membres de la commission sont obligés de respecter les réglementations légales concernant les secrets d’Etat contenus dans les documents, données et renseignements dont ils prennent connaissance dans l’exercice de leurs fonctions, en assurant la préservation totale de ceux-ci, conformément à la loi. La violation de ces dispositions peut conduire, aux termes du règlement de procédure des deux Chambres, à la levée de l’immunité parlementaire et à l’application des sanctions prévues par la loi.

113. Les membres de la Commission spéciale d’enquête sur les activités du Service d’information slovaque (SIS) du Conseil national de la République slovaque sont élus en vertu du principe de la représentation proportionnelle (c’est-à-dire selon l’importance relative des différents groupes politiques). Actuellement, elle compte neuf membres – sept appartenant à la coalition majoritaire et deux à l’opposition. Si, au cours d’une législature, un groupe politique cesse d’exister ou si un parlementaire quitte son groupe, il cesse automatiquement d’appartenir à la commission.
114. La commission se réunit au moins une fois par trimestre ; ses séances ne sont pas publiques. Le directeur du SIS lui soumet au moins une fois par an son rapport sur les activités du Service, ainsi que les données nécessaires pour le contrôle de ses dépenses budgétaires et de son règlement interne.
115. La commission juge de la manière dont le statut du SIS est respecté, en examinant le projet de budget et l’état définitif des comptes d’exploitation. Elle s’informe des moyens de tenir à jour les dossiers et des accords de coopération conclus entre le SIS et ses partenaires d’autres pays. Elle informe le Conseil national, le gouvernement et le procureur général de la République slovaque des cas de violation du droit.
116. Les membres de la commission et les autres personnes également présentes à ses réunions – avec son autorisation – sont tenus à la discrétion en vertu de la Loi sur la protection des faits confidentiels.

117. L’Assemblée nationale de la République de Slovénie comprend une instance spéciale – la Commission de supervision des activités des services de sécurité et de renseignement – qui est chargée de contrôler les services de renseignement.
118. Cette commission était naguère constituée par décret après les élections législatives. Mais depuis l’adoption du nouveau Règlement de l’Assemblée nationale de la République de Slovénie, entré en vigueur le 15 juillet 2002, la Commission de supervision des activités des services de sécurité et de renseignement a acquis le statut de commission permanente de l’Assemblée nationale et doit obligatoirement être constituée à chaque législature.
119. Ses attributions sont définies par l’article 40 du Règlement de l’Assemblée nationale, qui stipule :

4. La situation dans les pays observateurs de l’UEO

120. Le contrôle parlementaire des services de renseignement est prévu par l’article 52 (a) de la Constitution fédérale. Cette disposition résulte d’une modification adoptée en 1991 à la suite des travaux de deux commissions d’enquête sur des affaires dans lesquelles les services de renseignement étaient impliqués. L’article 52 (a) dispose donc que, pour contrôler les services de renseignement civils et militaires, les commissions compétentes du Conseil national disposent chacune d’une sous-commission spécialisée. Actuellement, ces organes, créés au sein de la Commission de défense et de celle des affaires intérieures, sont composés de quatorze députés chacun, comprenant au moins un membre des différents partis représentés. Les membres font serment de discrétion auprès du Président du Conseil national.
121. L’article 52 (a) de la Constitution prévoit que les sous-commissions contrôlent la nature et la légalité des mesures prises par les services de renseignement. Le règlement parlementaire précise qu’au cours des réunions, chaque membre peut demander des informations relatives aux services, mais en revanche la demande de consultation des documents requiert une décision de la sous-commission. Le ministre compétent peut opposer un refus à ces demandes, mettant en avant soit l’impossibilité de les satisfaire, soit la nécessité de préserver des intérêts nationaux ou la sécurité de certaines personnes. Les deux sous-commissions ne disposent d’aucun pouvoir sur le budget des services de renseignement.

122. Le Folketing (Parlement danois) a examiné à plusieurs reprises avant 1988 la possibilité de soumettre à un contrôle plus strict les activités des services de renseignement en créant une commission spéciale ou par d’autres moyens.
123. En 1988, le gouvernement a présenté un projet de loi sur la création d’une commission pour les services de renseignement de la défense et de la police. Cette commission spéciale, composée de cinq membres du Folketing, devait être chargée de contrôler les activités des services de renseignement, ses cinq membres devant être désignés par les partis siégeant au præsidium du Folketing. Le projet de loi a été adopté par le parlement le 28 juin 1988.
124. La loi sur la création d’une commission pour les services de renseignement de la défense et de la police permet à des parlementaires représentant les principaux partis politiques de contrôler les activités des services de renseignement.
125. Le gouvernement informe la commission de la teneur des directives qu’il donne aux services de renseignement. En outre, il la tient au courant des faits importants concernant la sécurité ou la politique étrangère intéressant les activités des services de renseignement. Lorsque ce dispositif de contrôle a été élaboré, on a veillé à ce que les informations fournies par le gouvernement et leur traitement par la commission tiennent dûment compte des consignes de sécurité et des mises en garde spéciales qui s’appliquent à ces services. Ainsi, les membres de la commission sont tenus de garder le secret sur les informations qui leur sont fournies au cours des réunions.
126. La commission n’assure pas le contrôle budgétaire des services de renseignement. Elle peut toutefois être informée des questions budgétaires d’ordre général les concernant.
127. Pour ce qui est des pouvoirs de la commission, la section 3 de la Loi dispose qu’elle peut donner au gouvernement un avis oral ou écrit sur les questions dont elle est saisie.
128. Les activités de la commission sont décrites dans les trois rapports qu’elle a publiés depuis l’entrée en vigueur de la Loi. Néanmoins, étant donné que ses membres sont tenus au secret, ses rapports ne contiennent pas de description des problèmes ou des questions qu’elle a examinés. Ils fournissent toutefois des informations, par exemple sur la fréquence des réunions et la profondeur de ses investigations.
129. Depuis sa création, la commission a tenu 43 réunions, dont 22 en présence des ministres de la justice et de la défense. Outre les ministres, étaient également présents les chefs de département des deux ministères ainsi que le chef des Services de renseignement de la défense et de la police. Pendant toute cette période, la commission a posé 141 questions aux deux ministres, dont 122 appelant une réponse écrite et 19 une réponse orale. Les réponses écrites ont également été discutées en commission entre les membres et les ministres.
130. Dans le cadre des réunions et des réponses aux questions, la commission a été informée du contenu des directives qui s’appliquent aux activités des services de renseignement. En outre, elle a posé quelques questions qui, en dépit de leur spécificité, présentaient un intérêt plus général.
131. Enfin, le gouvernement a tenu la commission au courant des questions de sécurité d’importance majeure qui ont eu une incidence sur les activités des services de renseignement.

132. Le contrôle exercé par le Riksdag (parlement suédois) sur les services secrets revêt diverses formes :

133. Les activités des forces armées sont contrôlées en permanence par un conseil spécial qui fait rapport au gouvernement : le Conseil du renseignement sur les forces armées (FUN), dont les membres ont souvent des liens avec le Riksdag.
134. Depuis 2000, les opérations des forces armées en matière de renseignement sont régies par une nouvelle loi qui en fixe le cadre et énonce les principales tâches et méthodes de travail.
135. Les services secrets ont fait l’objet d’un examen récent par une commission d’enquête publique. En 1999, la Commission sur les services secrets a produit son rapport intitulé « Examen des services secrets ».

136. S’il est vrai que les solutions ici présentées sont la résultante de l’histoire, du système constitutionnel et de la situation de chaque pays, et que proposer un modèle serait velléitaire, on peut néanmoins en tirer une réflexion générale.
137. En premier lieu, on constate que la majorité des parlements ont fixé par la loi l’existence d’un organisme parlementaire préposé au contrôle des services de renseignement : dans les textes instituant ou réorganisant ces services, les parlementaires ont eu conscience d’assumer leur tâche de garants des principes démocratiques d’une façon stable, pour toutes les législatures et tous les gouvernements.
138. Le but de ce type de contrôle, prévu par la loi, est en général de veiller à ce que les renseignements soient bien utilisés aux fins de la sécurité de l’Etat dans le cadre législatif prévu, et non de désigner d’autres juges du fonctionnement des services et de leur gestion : il est vrai qu’en pratique, il y a interaction entre les différents éléments.
139. On observe ensuite que, dans le souci de concilier la nécessité du contrôle avec celle du secret, l’organe parlementaire prévu a, dans tous les cas analysés, été conçu de taille réduite, pour concentrer le travail sur un petit noyau de parlementaires et protéger le plus possible la confidentialité des dossiers abordés. Pour la même raison, les comptes rendus ne sont pas publiés et parfois même inexistants, et les réunions se tiennent à huis clos.
140. Bien évidemment, la composition des commissions reflète celle des formations politiques représentées au parlement et un autre principe assez suivi consiste à confier la présidence d’une telle instance à l’opposition, afin de garantir une véritable confrontation avec le gouvernement.
141. Quant aux pouvoirs de ces commissions, elles se voient généralement confier un rôle actif, et peuvent demander directement aux responsables des services des documents et des explications sur leurs activités. Dans les pays où la commission parlementaire n’exerce qu’un rôle passif de simple destinataire de rapports que lui fournit périodiquement le gouvernement, des propositions de réforme sont à l’étude. Il y a donc, pour l’instant, des pays où le Parlement assure seulement un simple suivi et d’autres où il exerce un contrôle plus poussé. Il arrive que la commission engage un bras de fer avec le gouvernement lorsque celui-ci entend préserver le secret de certains documents, et un vote à majorité de la commission peut avoir raison de sa résistance. De toute manière, le but ultime est toujours de provoquer la responsabilité politique du gouvernement face à l’Assemblée en posant des questions ou en rédigeant des rapports, éventuellement très critiques.
142. On constate également que ces commissions n’empiètent nullement sur les compétences des commissions parlementaires permanentes et n’empêchent pas la création de commissions d’enquête plus ponctuelles sur des événements mettant en cause les services de renseignement, ce qui montre que les parlements ne sont pas dépouillés de leurs prérogatives.
143. Les activités concrètes des commissions examinées dans ce rapport présentent aussi des similitudes, car la loi les oblige souvent à soumettre un rapport annuel, qui est distribué et publié. En revanche, il n’y a pas obligation de débat en séance sur ce rapport, qui demeure un document d’information, sauf décision contraire motivée par des raisons politiques.
144. Ces commissions ont rarement un droit de regard sur les questions budgétaires : ce sujet reste de la compétence des commissions de la défense et des affaires intérieures au moment de l’examen du budget général de l’Etat et, comme on peut le comprendre, les dépenses des services de renseignement sont « noyées » dans le contexte général. Il y a là une véritable lacune commune à la plupart des pays, qui mine sérieusement l’efficacité du contrôle parlementaire. Certaines propositions de réforme avancent l’idée d’une consultation obligatoire des commissions de contrôle, avant que les commissions compétentes soient saisies. Ce principe pourrait être généralisé sans imposer de transformations radicales aux systèmes existants. Dans la mesure où il s’agirait d’une consultation ou d’une participation sans vote des membres de la commission, on peut dire que cette innovation ne ferait qu’introduire un élément logique supplémentaire lors de l’examen des budgets. Il est vrai que rien n’empêche d’appliquer une telle procédure à titre volontaire, car les parlementaires peuvent toujours participer en tant qu’observateurs et même intervenir dans d’autres commissions sans y voter. Néanmoins, une consultation obligatoire permettrait d’engager un dialogue plus franc entre parlements et gouvernements. Les meilleures conditions sont réunies lorsque les membres des commissions de contrôle sont aussi membres des commissions compétentes dans le domaine de la défense ou des affaires intérieures, mais cela n’est pas possible dans tous les pays.
145. Une autre carence constatée concerne les moyens administratifs et techniques dont disposent ces commissions. Il s’agit souvent d’un secrétariat réduit, la nécessité de préserver le secret les empêchant d’avoir des instruments de travail adaptés. Dans certains pays, il est prévu de détacher auprès de ces commissions un expert des services de police, mais là aussi, il s’avère que les parlementaires sont guidés par des fonctionnaires. Il faudrait donc que les parlementaires disposent de moyens plus autonomes.
146. Les pays qui ont organisé un contrôle articulé sur deux niveaux semblent assez satisfaits des résultats du travail effectué. Au premier niveau, une commission composée d’experts nommés par le parlement même s’attèle aux questions plus techniques et opère une sélection importante sur le terrain, entre les activités des services de renseignement qui apparaissent de plus en plus poussées et sophistiquées : il ne faut pas sous-estimer la difficulté du suivi parlementaire dans un vaste labyrinthe où l’on peut cacher ce qu’on veut. Il faudrait peut-être réfléchir à cette option qui pourrait être adoptée par plusieurs parlements, car elle n’est pas spécifiquement liée à un système constitutionnel particulier.

147. Sur la base de cette analyse, quelle pourrait être la valeur ajoutée apportée par l’Assemblée de l’UEO au problème du contrôle parlementaire des services de renseignements ?
148. L’information diffusée aux parlementaires leur permettra de réfléchir aux propositions de réforme en cours de discussion dans les parlements nationaux, voire d’y promouvoir des projets similaires.
149. La résolution jointe au présent rapport a pour objet d’attirer l’attention sur le cadre actuel, qui devra être adapté dans chaque pays en tenant compte de la mondialisation du problème de la sécurité, et donc de l’internationalisation croissante et de l’interpénétration des systèmes de renseignement : comment rendre plus performant un contrôle parlementaire national et comment le coordonner avec les pays partenaires, si ceux-ci ont une structure parlementaire par trop différente ? Comment jeter les bases d’une forme de coopération parlementaire ? Une concertation s’impose si l’on veut assurer un suivi efficace.
150. Mais la résolution vise aussi à proposer une solution concrète à la portée de tous, car l’autonomie administrative de chaque Assemblée doit pouvoir permettre, sans autres modifications, d’affecter aux commissions existantes les ressources économiques et humaines nécessaires pour améliorer leurs performances, quelle que soit la forme d’organisation choisie. D’où l’importance de la prise de conscience politique dont notre Assemblée peut témoigner en adoptant ce dispositif.

---

¹ Adoptée par l’Assemblée sans modification le 4 décembre 2002, au cours de la neuvième séance.

² Document 1775 de l’Assemblée, approuvé le 4 juin 2002.