DOCUMENT A/1805

3 décembre 2002

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L’élargissement de l’OTAN et de l’UE – réponse au rapport annuel du Conseil

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Document A/1805

3 décembre 2002

L’élargissement de l’OTAN et de l’UE – réponse au rapport annuel du Conseil

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RAPPORT¹

présenté au nom de la Commission politique²
par M. Zacchera, rapporteur

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¹ Adopté par la commission par 5 voix contre 0 et une abstention le 13 novembre 2002.

² Membres de la commission : M. Marshall (président) ; MM. Behrendt, Blaauw (vice-présidents) ; MM. André, de Assis, Mme Bolognesi, MM. Clerfayt, Delattre, Dubie, Duivestejn, Mme Durrieu, MM. Eyskens, Floros, Guardans I Cambó, Haack, Hancock, Hornhues, Liapis, van der Linden, Lloyd (remplaçant : Vis), Martínez Casañ, Masseret, Nazaré Pereira, Pangalos, Pereira Coelho, Mme Paoletti Tangheroni, MM. Piscitello (remplaçant : Oliverio), Provera, de Puig (remplaçant : Yañez Barnuevo), Rochebloine, Puche Rodríguez, Rizzi, Schmitz, Sterzing, Lord Tomlinson, M. Wilkinson, N...

Membres associés : MM. Akçali, Mme Akgönenç, MM. Andican, Fajmon, Mme Grabowska, Mme Gülek, MM. Hegyi, Kaminski, Kasal, Kobielusz, Marthinsen, Nemeth, Pálsson, Pelc, Tabajdi, Width, Wojciechowski.

N.B. Les noms des participants au vote sont indiqués en italique.

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RECOMMANDATION N° 715¹

L’Assemblée,

(i) Se félicitant des perspectives imminentes d’élargissement à la fois de l’UE et de l’OTAN, en vue d’une unification pacifique et durable du continent européen au niveau politique et économique ;

(ii) Consciente des répercussions que les deux processus d’élargissement auront sur l’avenir de la défense et de la sécurité européennes ;

(iii) Considérant que l’élargissement imminent de l’UE va repousser ses frontières vers l’Est, et qu’il faudra moderniser les points de passage pour les aligner sur les normes de l’UE et permettre aux services de douane et à la police des frontières de maîtriser pleinement la situation et de prévenir les franchissements illégaux de personnes et de marchandises, ainsi que le trafic d’armes et de stupéfiants ;

(iv) Reconnaissant que l’adhésion imminente de la Lituanie et de la Pologne est à l’origine d’un problème spécifique de transit de personnes et de biens entre la Russie et l’enclave de Kaliningrad, rendu plus aigu en raison de la nécessité de concilier les exigences de sécurité aux frontières de l’Union européenne, la souveraineté des pays candidats et le souci légitime de la Russie de préserver son intégrité territoriale ;

(v) Se félicitant de l’accord intervenu le 11 novembre 2002 entre l’UE et la Russie sur un ensemble de mesures visant à faciliter le transit entre la région de Kaliningrad et le reste de la Russie ;

(vi) Saluant notamment l’engagement de l’UE de continuer à soutenir techniquement et financièrement les efforts russes en vue de promouvoir le développement économique de la région de Kaliningrad et de renforcer la coopération transfrontalière avec la Russie le long des frontières de l’UE élargie ;

(vii) Considérant que son futur élargissement vers l’Est doit plus que jamais inciter l’Union européenne à régler ses relations avec le Belarus, qui deviendra non seulement un nouveau pays limitrophe, mais également un pays de transit entre l’Europe et son partenaire stratégique, la Russie ;

(viii) Consciente que les profonds liens historiques et culturels entre le Belarus et la Russie font de cette dernière le partenaire naturel pour aider le Belarus à sortir progressivement de son isolement actuel face au reste de l’Europe ;

(ix) Notant avec satisfaction la volonté de nombreux pays européens de participer à la défense du continent européen et de renforcer les relations transatlantiques en adhérant à l’OTAN ou en participant à ses activités de partenariat ;

(x) Soulignant que l’évolution des menaces et des risques à la suite des événements du 11 septembre justifie d’autant une intégration accrue du continent européen ;

(xi) Estimant donc indispensable que tous les pays candidats qui seront invités à adhérer à l’Union européenne en décembre prochain soient tenus d’accepter sans réserve l’acquis et le développement de la politique européenne de sécurité et de défense (PESD) depuis la fin de l’année 2000 ;

(xii) Rappelant le rôle indispensable des parlements nationaux dans le processus de ratification des traités d’adhésion ;

(xiii) Soulignant l’importance et l’urgence de mieux expliquer les raisons et les conséquences de ces élargissements aux citoyens européens en vue des référendums à venir ;

(xiv) Soulignant que ni l’OTAN, ni l’UE ne peuvent se passer d’un réexamen fondamental de leur rôle et coopération futurs et que les deux processus d’élargissement en cours sont de nature à amplifier et à accélérer le besoin d’une telle redéfinition ;

(xv) Tenant compte du caractère impératif et urgent de la réforme en profondeur du système institutionnel de l’UE rendue indispensable par l’élargissement en cours ;

(xvi) Soulignant, dans ce contexte, l’importance des travaux de la Convention sur l’avenir de l’Europe avec la participation des pays candidats à l’Union européenne, visant à proposer la conclusion d’un traité constitutionnel, qui dotera l’UE élargie d’une personnalité juridique unique, notamment dans le domaine des relations internationales ;

(xvii) Rappelant les difficultés persistantes à surmonter les réserves de certains pays membres de l’UE contre l’établissement d’une obligation contractuelle de défense collective, voire commune dans le cadre de l’Union européenne ;

(xviii) Estimant pourtant qu’une telle clause reste essentielle pour une Europe intégrée, telle que prévue dans le Traité sur l’UE et souhaitant donc vivement qu’une solution satisfaisante soit trouvée sur cette question avant l’entrée des nouveaux pays membres dans l’UE  ;

(xix) Se félicitant de la décision du Conseil de maintenir les statuts différents des pays de l’UEO et l’affirmation du Conseil, dans sa réponse à la Recommandation n°708, de sa volonté de continuer à servir de forum de réflexion stratégique ouvert à la participation des délégations parlementaires de tous les pays de l’UEO,

(xx) Se félicitant de la décision prise par l’OTAN lors du sommet de Prague d’inviter la Bulgarie, l’Estonie, la Lettonie, la Lituanie, la Roumanie, la Slovaquie et la Slovénie à engager des pourparlers d’adhésion et constatant avec satisfaction que ces pays rempliront bientôt les conditions pour devenir membres associés de l’UEO (voire membres de plein droit pour ceux qui concluront les négociations d’adhésion à l’UE et à l’OTAN) et que les processus de ratification de l’OTAN et de l’UE devraient en principe être achevés en mai 2004,

RECOMMANDE AU CONSEIL

1. D’inciter les représentants des gouvernements des pays de l’UEO à la Convention sur l’avenir de l’Europe à soutenir les efforts visant à inclure dans un traité constitutionnel de l’UE un engagement ferme et sans ambiguïté en matière de défense commune, avant que l’élargissement ne soit achevé ;
2. De laisser, à défaut, la porte ouverte aux nouveaux pays, acceptés à la fois en tant que membres de l’UE et de l’OTAN, qui souhaiteraient adhérer au Traité de Bruxelles modifié afin d’affirmer leur détermination à participer au projet de l’Europe de la défense et à assumer pleinement leur responsabilité dans ce domaine ;

3. D’inviter la Bulgarie et la Roumanie en tant que nouveaux pays de l’OTAN à devenir membres associés de l’UEO, s’ils le souhaitent, dès l’entrée en vigueur des protocoles d’accession au Traité de Washington, comme ce fut le cas pour la Hongrie, la Pologne et la République tchèque lors du précédent élargissement de l’Alliance ;

4. De maintenir l’UEO et son Assemblée en tant que forum de réflexion stratégique élargi, dans lequel toutes les délégations des pays qui entreront dans l’UE et/ou l’OTAN pourront trouver leur place ;

RECOMMANDE AU CONSEIL D’INCITER L’UE

5. A donner la priorité à la pleine information des opinions publiques sur le processus d’élargissement et ses implications, et à mettre en place, dans ce but, des instruments plus concrets d’information ;
6. A favoriser le vote à la majorité qualifiée et une réforme en profondeur du système institutionnel de l’UE en le rendant plus transparent et plus simple en vue d’un fonctionnement efficace d’une UE élargie de 15 à 25 membres, et plus à terme ;
7. A tenir compte de la position stratégique essentielle pour la sécurité d’une Union européenne élargie des pays européens de l’Alliance non membres de l’UE lors de la mise en oeuvre des arrangements sur la participation de ces pays à la PESD ;
8. A coordonner sa politique avec celle de l’OTAN à l’égard des pays de l’Europe du Sud-Est, dans la perspective de leur possible adhésion à l’UE et/ou à l’OTAN ;
9. A poursuivre, à cet effet, ses efforts pour la stabilisation politique et économique des pays d’Europe du Sud-Est, en particulier en Croatie, en Albanie, dans l’ancienne République yougoslave de Macédoine, en République fédérale de Yougoslavie et en Bosnie-Herzégovine, en vue de les préparer à la candidature à l’UE dans les meilleurs délais ;
10. A continuer activement à renforcer le partenariat stratégique avec la Russie ;
11. A s’assurer que le soutien technique et financier des efforts déployés par la Russie pour promouvoir le développement économique de la région de Kaliningrad demeure un objectif prioritaire de la politique de l’UE, compte tenu de la spécificité des problèmes économiques et sociaux que connaît la région ;
12. A se concerter avec la Russie de façon à ce que ce partenaire stratégique assume ses responsabilités qui découlent de ses relations avec le Belarus, en vue d’aider ce pays à surmonter son isolement du reste de l’Europe et de lui permettre d’entretenir des relations harmonieuses avec ses partenaires naturels ;
13. A poursuivre ses efforts pour assister l’Ukraine, le Belarus et la Moldova dans leur processus de démocratisation de la vie politique et de libéralisation des échanges économiques ;

RECOMMANDE AU CONSEIL D’INCITER L’OTAN

14. A procéder à un réexamen fondamental du rôle futur de l’OTAN au regard de la réunification du continent européen ;
15. A s’engager à poursuivre l’élargissement de l’OTAN, notamment aux pays d’Europe du Sud-Est, en pleine coordination avec la politique de l’UE envers ces pays ;
16. A continuer à intensifier ses relations spécifiques de coopération avec la Russie et l’Ukraine en menant une réflexion de fond sur l’objectif ultime de cet approfondissement ;
17. A s’accorder sur le rôle des Européens au sein d’une Alliance élargie et à réfléchir au rôle futur des Etats-Unis pour la défense et la sécurité de l’Europe.

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EXPOSÉ DES MOTIFS

1. Les principales décisions relatives aux élargissements de l’OTAN et de l’UE seront prises en fin d’année à Prague les 21 et 22 novembre pour l’OTAN et à Copenhague les 12 et 13 décembre pour l’UE. Les deux processus d’élargissement sont indépendants l’un de l’autre. Ils obéissent à des stratégies et à des calendriers distincts (incidemment concomitants en cette fin d’année 2002). Cependant la même finalité globale de paix et de sécurité en Europe est invoquée pour justifier ces élargissements, qui auront tous deux des conséquences politiques, institutionnelles et stratégiques considérables et cruciales pour le devenir des deux organisations elles-mêmes, comme pour l’avenir de l’Europe dans son ensemble. Face aux élargissements de l’UE et de l’OTAN, les Européens et leurs alliés transatlantiques ne pourront pas faire l’économie d’une réflexion de fond sur les relations entre une Alliance et une Union toutes deux substantiellement élargies. Avec pour toile de fond l’avenir des relations transatlantiques et les ambitions de l’UE en matière de politique européenne de sécurité et de défense, les questions de la délimitation des rôles des deux organisations et de la création de mécanismes de coopération efficaces en matière de sécurité viendront inévitablement se juxtaposer à celles des élargissements.
2. Sans négliger les implications très étendues de l’élargissement de l’Union européenne sur les plans économique, financier, social et culturel ainsi que sur le plan institutionnel, ce rapport se concentrera surtout sur les implications sécuritaires de cet élargissement. A cet égard, l’Europe se trouve devant un certain nombre d’incertitudes. D’abord, on ne sait pas encore si et dans quelle mesure la Convention sur l’avenir de l’Europe parviendra à un accord sur l’incorporation d’une véritable défense commune dans l’Union européenne, et le cas échéant, sous quelle forme. Deuxièmement, l’élargissement de l’OTAN à certains pays pourrait devancer celui de l’Union européenne. Cela mettra les pays membres de l’UEO devant la nécessité de décider s’il convient d’augmenter le nombre de membres associés de cette organisation. Finalement, si la défense commune n’est pas incorporée dans l’Union européenne, les pays membres de l’UEO devront se mettre d’accord sur la question de savoir si la sécurité européenne exige l’invitation de nouveaux pays membres de l’UE et de l’OTAN à adhérer au Traité de Bruxelles modifié.

3. L’Union européenne (UE) a déjà connu quatre élargissements successifs². Toutefois, le cinquième élargissement en cours est sans précédent par son ampleur, sa nature et ses implications³. Treize pays sont candidats : la Bulgarie, Chypre, l’Estonie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, Malte, la Pologne, la République slovaque, la République tchèque, la Roumanie, la Slovénie et la Turquie. Des critères d’adhésion ont été définis par l’UE. Les candidats bénéficient de programmes d’aide en vue de les préparer à l’adhésion. Ils doivent également suivre une procédure d’adhésion longue et complexe assortie d’échéances. Cet élargissement aura un impact important sur les institutions et les politiques de l’Union. L’élargissement géographique de l’UE implique aussi une évolution des relations avec les autres pays européens à l’Est et au Sud-Est de l’Union européenne élargie.

1. Stratégie d’élargissement de l’UE

4. L’élargissement de l’UE répond à deux objectifs stratégiques fondamentaux, qui consistent à promouvoir la paix, la sécurité et la stabilité politique et à conforter l’Europe dans sa position de grande puissance économique. En juin 1993, lors du Conseil européen de Copenhague, les critères d’adhésion à remplir pour adhérer à l’UE ont été définis⁴. Les futurs membres doivent au préalable satisfaire aux exigences suivantes :

En comparaison avec les élargissements précédents, on peut souligner deux différences notables. Outre l’acquis communautaire à respecter qui s’est considérablement étoffé (désormais 31 chapitres), les critères de Copenhague comprennent des appréciations politiques et économiques au sens large.

5. La stratégie de pré-adhésion de l’UE s’articule autour des structures et mécanismes suivants⁵ :

6. En décembre 1995, le Conseil européen de Madrid a invité la Commission à préparer ses avis sur chaque candidature dans le cadre d’un document d’ensemble sur l’élargissement. Selon le rapport de la Commission européenne sur les progrès réalisés par chacun des pays candidats sur la voie de l’adhésion, en date du 9 octobre 2002⁸, « Chypre , l’Estonie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, Malte, la Pologne, la République slovaque, la République tchèque et la Slovénie remplissent les critères politiques. (….) la Commission considère que ces pays auront satisfait aux critères économiques comme à ceux de l’acquis et qu’ils seront donc prêts pour l’adhésion à compter du début de 2004. La Commission recommande donc de conclure les négociations d’adhésion avec ces pays pour la fin de l’année ». La Commission constate que « la Bulgarie et la Roumanie remplissent les critères politiques mais ne répondent pas pleinement, dans certaines mesures, aux critères économiques, ni à ceux liés à l’acquis ». La Bulgarie et la Roumanie ont fixé à 2007 la date indicative de leur adhésion.
7. Les résultats des négociations d’adhésion seront incorporés dans un instrument juridique unique et ses actes associés : le traité d’adhésion. Le travail de rédaction du traité (environ 1 000 pages), lancé officiellement en mars 2002, est déjà bien avancé. Le traité devrait pouvoir être finalisé rapidement après la conclusion des négociations. Le Parlement européen sera invité à donner un avis conforme aux demandes d’adhésion, avant que le Conseil n’arrête une décision sur l’adhésion des nouveaux Etats membres. Une fois signé, probablement en 2003, le traité devra être soumis à ratification à partir de 2004 par les Etats membres, actuels et futurs, conformément à leurs exigences constitutionnelles respectives. Il semble convenu que les pays actuels de l’UE procéderont à la ratification du traité par le biais de leurs parlements tandis que la plupart des nouveaux pays organiseront des consultations populaires sous forme de référendums.
8. Le « oui » irlandais au Traité de Nice, lors de leur deuxième référendum du 19 octobre dernier⁹, a levé un obstacle majeur pour la progression de l’ensemble du processus d’élargissement. Lors du Conseil européen de Bruxelles des 24 et 25 octobre 2002¹⁰, l’Union s’est ralliée aux conclusions et aux recommandations de la Commission et a décidé que les négociations d’adhésion pourraient être conclues au cours du Conseil européen de Copenhague les 12 et 13 décembre avec Chypre, la Hongrie, l’Estonie, la Lettonie, la Lituanie, Malte, la Pologne, la République slovaque, la République tchèque et la Slovénie. L’Union a aussi souscrit à l’évaluation faite par la Commission des progrès réalisés par la Bulgarie et la Roumanie. Compte tenu du caractère « irréversible » du processus d’élargissement, des décisions seront prises à Copenhague en ce qui concerne des feuilles de route détaillées, y compris des calendriers, et une assistance de préadhésion renforcée. Le Conseil européen a aussi déclaré soutenir la Bulgarie et la Roumanie dans les efforts qu’elles déploient pour atteindre l’objectif de l’adhésion en 2007. En revanche, le Conseil européen n’a indiqué aucune date pour le début des négociations en vue de l’adhésion de la Turquie à l’UE. Le 28 octobre, à Copenhague, les propositions des Quinze de financement de l’élargissement de l’Union ont été présentées aux chefs d’Etat et de gouvernement des treize pays candidats. Les négociations vont se poursuivre avec les pays candidats d’ici le sommet de Copenhague des 12 et 13 décembre.

9. Le traité ne pourra entrer en vigueur que lorsque le processus de ratification aura été finalisé. Il est donc primordial que les opinions publiques, les parlements nationaux des pays européens concernés et le parlement européen soient pleinement informés des implications de l’élargissement. Les difficultés de l’Irlande à ratifier le Traité de Nice ne peuvent que confirmer l’importance de ce travail. Consciente des enjeux à venir, la Commission européenne développe une politique de communication pour tenter d’expliquer que l’élargissement est une dynamique dont tous les participants sont bénéficiaires et par laquelle la réunification de l’Europe permettra d’étendre la zone de paix, de prospérité et de sécurité à l’ensemble du continent¹¹. Suite à une recommandation récente de notre Assemblée, le Conseil de l’UEO a également assuré l’Assemblée que « les gouvernements engagés dans les diverses actions visant à relever le défi que représente la consolidation du soutien du public aux efforts en cours au sein de l’Union européenne dans le domaine de la sécurité et de la défense ont particulièrement à coeur de mobiliser l’ensemble des moyens qu’ils estiment propres à garantir la convergence des points de vue entre les Européens »¹².
10. Globalement, l’opinion publique européenne estime qu’elle n’est pas très bien informée quant à l’élargissement de l’UE. Selon un sondage d’Eurobaromètre, effectué au printemps 2002 et publié en octobre 2002¹³, seulement 21% des personnes interrogées déclarent se sentir bien informées. Parmi les pays membres, la proportion de la population qui se déclare favorable au principe de l’élargissement dépasse la barre des 50 % dans onze Etats sur les quinze, l’Autriche, l’Allemagne, la France et le Royaume-Uni faisant exception. Au printemps 2002, le soutien à l’élargissement atteint son niveau le plus élevé au Danemark (68%), en Grèce (67%) et en Espagne (64%). Comme à l’automne 2001, la France est le seul pays où les répondants opposés à l’élargissement (47%) sont plus nombreux que les personnes qui y sont favorables (40%). De plus, 40% des personnes interrogées estiment que l’élargissement devrait être sélectif, et 21% seulement sont favorables à un soutien illimité à l’élargissement. En outre, environ deux tiers des personnes interrogées pensent que l’UE deviendra plus importante dans le monde et plus riche culturellement si elle inclut davantage de pays. Une proportion analogue estime cependant que l’élargissement pourrait rendre plus difficile la prise de décision à l’échelle européenne¹⁴. Beaucoup de citoyens de l’UE pensent qu’il faut que l’UE réforme le fonctionnement de ses institutions avant d’accueillir de nouveaux membres (55% contre 14 %) et 41 % des personnes interrogées pensent qu’après les prochains élargissements prévus, les décisions de l’UE devraient être prises à la majorité des Etats membres tandis que 33% préfèrent une prise de décision à l’unanimité. Enfin, avec l’élargissement de l’UE, certains citoyens craignent l’amplification de problèmes concrets (chômage, criminalité, environnement).
11. Dans les pays candidats, l’enthousiasme général suscité par la perspective d’adhésion à l’Union, qui s’est manifesté au lendemain des événements de 1989, a été suivi d’un reserrement de la marge entre partisans et détracteurs de l’adhésion. La baisse d’opinions favorables à l’adhésion dans les pays candidats est généralement liée aux âpres négociations d’adhésion dans des secteurs sensibles comme l’agriculture. Cependant, la majorité des citoyens en faveur de l’adhésion de leur pays à l’UE est généralement élevée, bien que variable¹⁵. En moyenne, les deux tiers (66%) des personnes interrogées, soit une majorité convaincante, ont déclaré en avril 2002 qu’elles soutiendraient l’adhésion de leur pays à l’UE si un référendum devait être organisé sur cette question. Il y a toutefois deux pays qui ne se sont prononcés qu’à une courte majorité en faveur de l’adhésion : Malte (55% pour, 45% contre) et la Lettonie (52% pour et 48% contre). En règle générale, six personnes sur dix dans les pays candidats sont favorables à l’adhésion de leur pays à l’UE. Cela étant, la proportion de personnes qui considèrent l’adhésion future de leur pays comme une mauvaise chose a lentement augmenté et atteint maintenant 14%. L’opposition à l’adhésion varie de 3% en Roumanie à 24% à Malte et en Lettonie. Les partisans de l’adhésion sont légèrement moins nombreux dans les dix pays qui devraient rejoindre l’Union dès 2004 et représentent 52%, soit 8 points de pourcentage de moins que la moyenne des 13 candidats. Néanmoins, les partisans de la future adhésion dans les pays candidats (60%) sont plus nombreux que dans les pays déjà membres (53%). On espère dans l’ensemble que l’adhésion à l’UE apportera des avantages, mais on reste réaliste. Près des deux tiers des citoyens des pays candidats (64%) estiment que l’adhésion à l’UE serait un plus pour leur pays.
12. Outre les répercussions économiques, financières et institutionnelles de l’élargissement, l’Union européenne devra veiller à ce que les tensions interethniques, qui très souvent ont envenimé la politique intérieure de certains pays candidats, soient résolues de manière définitive et ne puissent plus constituer un danger pour la cohérence de la politique intérieure de l’Union élargie. Il est clair que la simple adaptation de la législation ne suffira pas à éradiquer toute discrimination ethnique. Il faut également s’attacher à promouvoir un changement d’attitude culturelle.
13. Enfin, avec le déplacement des frontières de l’UE vers l’Est, de nouvelles relations devront être nouées avec les pays européens non membres de l’UE. Une réflexion sur les limites de l’Europe sera indispensable et, à terme, sur une nouvelle dynamique d’élargissement en direction des pays d’Europe du Sud-Est et des nouveaux pays limitrophes de l’UE élargie (Russie mais aussi Ukraine, Belarus et Moldova).

14. Les pays d’Europe du Sud-Est progressent sur la voie des réformes politiques, économiques et administratives. Les avancées ne sont toutefois pas uniformes et la continuation des problèmes politiques au Kosovo et dans l’ancienne République yougoslave de Macédoine retardent la poursuite de la paix et de la stabilité dans la région. Le défi que devra relever l’UE consiste à réagir efficacement à l’instabilité de la région (la reprise prochaine par l’UE des opérations de police de l’ONU en Bosnie et peut-être de l’opération de l’OTAN en ARYM relèvent de cette logique), tout en progressant vers l’objectif d’intégration des pays de cette région dans l’UE, conformément aux conclusions du Conseil européen de Feira de juin 2000 et de Nice de décembre 2000, qui affirment que tous les pays des Balkans occidentaux « sont des candidats potentiels à l’adhésion à l’UE »¹⁶ et que, pour les cinq pays des Balkans occidentaux concernés, « une claire perspective d’adhésion, indissolublement liée aux progrès en matière régionale, leur est offerte (…)»¹⁷.
15. Le processus de stabilisation et d’association en faveur de l’Europe du Sud-Est est la principale contribution de l’Union européenne au Pacte de stabilité pour l’Europe du Sud-Est¹⁸. Il aide à mettre en place les conditions nécessaires à des échanges commerciaux, à la croissance et aux investissements. Il vise aussi à renforcer les institutions démocratiques, le respect de l'État de droit et des droits de l'homme. Cinq pays sont concernés : l’Albanie, la Bosnie-Herzégovine, la Croatie, l’ancienne République yougoslave de Macédoine et la République fédérale de Yougoslavie.
16. Le premier rapport annuel de la Commission sur le processus de stabilisation et d’association en faveur de l’Europe du Sud-Est a été publié en avril 2002¹⁹. Ce rapport fait état des premiers résultats du processus de stabilisation et d’association de l’UE qui prévoit le développement de relations politiques et économiques privilégiées avec les pays de la région, appuyé par un vaste programme d’assistance financière (CARDS). La région se stabilise et les pays concernés ont engagé des programmes de réforme politique et économique fondés sur la législation et la pratique de l’UE. Ces résultats sont décrits de manière détaillée dans des rapports individuels par pays. Cependant, ces pays doivent encore relever des défis importants : faiblesse de l’Etat de droit et des institutions démocratiques, corruption, menace d’une résurgence des nationalismes extrémistes, pauvreté et exclusion sociale, faiblesse de la coopération régionale.

17. Le développement des relations UE/Russie est d’une importance stratégique pour l’Europe. L'UE entretient déjà des relations de partenariat avec la Russie. L'Accord de partenariat et de coopération (APC), conclu avec la Russie en juin 1994, est entré en vigueur le 1^er décembre 1997. Il sert de base au dialogue politique et à la coopération dans des domaines tels que l'énergie, la politique étrangère, la justice et les affaires intérieures, et l'environnement. Le développement des relations entre l'UE et la Russie dans le cadre de l'APC s'est accéléré à la suite du sommet UE-Russie d'octobre 2001, les deux parties ayant marqué leur accord sur la création d'un groupe à haut niveau chargé d'élaborer un projet d'espace économique européen commun.
18. La Russie a reçu 2,281 milliards d’euros de l’UE de 1991 à 2000 dont la majorité par le biais du programme TACIS (Technical Assistance to the Commonwealth of Independent States)²⁰ pour aider au processus de réformes économiques et démocratiques. L’UE soutient prioritairement la réforme institutionnelle, judiciaire et administrative, y compris le développement de médias indépendants, la réforme du système bancaire et fiscal et la réforme sociale.
19. L’UE a également adopté, en juin 1999, une stratégie commune de l’UE à l’égard de la Russie²¹, qui établit les objectifs et les moyens à mettre en oeuvre par l’Union pour développer le partenariat UE/Russie. S’il est clair que la Russie n’a pas pour objectif d’adhérer à l’Union européenne, elle aspire cependant à un partenariat stratégique plus poussé dans lequel les partenaires sont égaux²². Les progrès substantiels enregistrés lors de négociations techniques peuvent être remis en cause à tout moment pour des raisons politiques. L’exemple le plus frappant est la situation en Tchétchénie qui a dominé la plupart des rencontres UE/Russie depuis octobre 1999. Il conviendrait d’explorer de nouvelles pistes de coopération entre l’UE et la Russie. Lors de sa visite en Allemagne les 9 et 10 avril 2002, le Président Poutine a insisté sur la coopération économique, citant l’énergie mais aussi l’industrie de haute technologie, y compris l’aviation et l’espace. Il a rappelé la place de la Russie dans la sécurité énergétique de l’Europe. Ceci plaide, à son avis, pour que la Russie soit perçue par l’Europe comme un partenaire à part entière. Dans son esprit, cette coopération accrue ne passe pas par l’entrée de la Russie dans l’Union mais par la formation d’un espace économique européen qui serait un gage de stabilité et de sécurité d’approvisionnement pour les deux partenaires.
20. Il apparaît que l’Union et la Russie partagent le même point de vue sur de nombreux points, notamment dans les crises actuelles (Moyen-Orient, Irak), mais ne parviennent pas à les traduire en une action politique commune. La division des Européens eux-mêmes, surtout sur des questions ayant trait à la sécurité et à la défense, incite par ailleurs la Russie à privilégier les relations bilatérales plutôt que multilatérales. Pour pouvoir améliorer les relations Russie/UE, il faudrait donc avant tout « plus d’Europe », c’est-à-dire une UE en position d’interlocuteur crédible. Il reste aussi un problème important de perceptions mutuelles. Pendant des années, tout en étant un donneur important, l’UE manquait de visibilité politique. Les contacts et négociations extrêmement techniques ont contribué à cet état de fait. Les élargissements de l’UE comme de l’OTAN vont contribuer à changer cette situation.
21. La Russie accueille favorablement l'élargissement de l'UE. Elle y voit avant tout des avantages (stabilisation économique de ses voisins et sécurité des relations commerciales, garantie de protection des minorités russophones) malgré quelques risques (éventuelle perte de marchés en Europe centrale, introduction de systèmes de visas défavorables, révision de traités bilatéraux). L’entrée des Etats baltes dans l’UE est attendue avec un mélange d’anxiété et d’intérêt par la Russie. Le cas de Kaliningrad est évoqué dans ce contexte.
22. Votre rapporteur s’est rendu à Kaliningrad, les 23 et 24 octobre 2002, avec d’autres membres de la sous-commission spéciale désignée par la Commission politique. Grâce aux efforts conjoints de la Douma de la Fédération et de la Douma de Kaliningrad, les membres de la sous-commission ont pu rencontrer les autorités politiques locales et régionales de l’enclave, des officiers de l’état-major de la flotte de la Baltique et des représentants du ministère des affaires étrangères russe à Kaliningrad pour discuter des problèmes de la région et des enjeux résultant de l’élargissement de l’OTAN et surtout de l’UE. Votre rapporteur et les autres membres de la sous-commission sont très reconnaissants aux autorités russes et à celles de Kaliningrad d’avoir organisé cette visite dans la région, ce qui leur a permis d’examiner un certain nombre de dossiers importants et de visiter les postes frontaliers en cours de reconstruction.
23. La région de Kaliningrad, sous souveraineté russe, est enclavée entre la Pologne et la Lituanie. D’une superficie de 15 000 km², elle compte 948 000 habitants, russes pour la plupart²³. Sa capitale porte le même nom que la région. C’est l’un des deux grands ports de la Russie (avec celui de Saint-Petersbourg) donnant sur la mer Baltique. Du XIII^e au XX^e siècle, Kaliningrad faisait partie de la Prusse orientale et portait le nom de Königsberg. Isolé du reste de la République allemande par le corridor polonais de Dantzig après la défaite allemande de 1918, le territoire a été annexé par Staline en 1945 et rebaptisé Kaliningrad.
24. Depuis l’accession des pays baltes et de la Biélorussie à l’indépendance en 1991, elle est séparée du reste du territoire de la Russie dont elle se trouve à environ 500 km. L’entrée de la Pologne et de la Lituanie dans l’Union européenne en 2004 va faire de l’oblast une enclave russe à l’intérieur de l’UE²⁴. La question de Kaliningrad est devenue particulièrement aiguë avec la préparation de l’élargissement de l’UE vers l’Est et a acquis un caractère particulier dans le dialogue Russie-UE. Pour Vladimir Poutine, cette question est un test de la « viabilité et de la qualité » des relations entre Moscou et l’Union²⁵.
25. Outre d’importants problèmes (dégradation de la situation économique et sociale, santé publique, dégradation de l’environnement), l’attention se focalise essentiellement sur le problème du transit. En effet, en entrant dans l’Union européenne en 2004, la Pologne et la Lituanie devront adhérer à l’acquis communautaire et donc au régime de Schengen, qui prévoit la libre circulation des personnes et des biens à l’intérieur d’un espace unique constitué par le territoire de l’UE. Or, des contrôles sévères sont appliqués aux frontières extérieures de l’Union avec les pays limitrophes. L’UE, qui craint l’afflux d’immigrés clandestins et de trafiquants, a demandé à la Pologne et à la Lituanie d’imposer des visas aux ressortissants des pays tiers, y compris aux habitants de Kaliningrad. En conséquence, ils ne pourraient plus regagner le reste du territoire russe sans visa.
26. L’UE s’est inquiétée à l’idée que Kaliningrad puisse devenir un centre d’opérations de la criminalité organisée si la réglementation du transit n’est pas suffisamment stricte. Les autorités russes affirment que le taux de criminalité n’est pas plus élevé à Kaliningrad que dans n’importe quel autre pays voisin, mais il demeure que la situation économique et sociale déplorable dans l’enclave est propice au développement de la criminalité organisée. Port d’ancrage de la flotte soviétique de la mer Baltique à l’époque de l’URSS²⁶, Kaliningrad était largement basée sur une économie militarisée (économie de garnison). Son passage à l’économie de marché a été difficile : Kaliningrad a vu sa situation économique et sociale se détériorer et a accumulé un retard par rapport à ses voisins baltes. Le PIB par habitant représente la moitié de celui des pays baltes et le tiers de celui de la Pologne. Selon certains économistes, il aurait chuté de 10 200 dollars en 1990 à environ 4 500 en 2001. La création par la Russie d’une zone économique libre en 1991, transformée en 1996 en zone économique spéciale (ZES) bénéficiant de facilités fiscales a sans nul doute produit des effets bénéfiques, mais n’a pas conduit aux résultats escomptés. Bien que le statut de zone économique spéciale semble avoir compensé partiellement les pertes dues aux frais de transit, il n’a certainement pas provoqué une percée économique. La pauvreté est un grave problème, qui ne touche pas seulement les retraités – par exemple, le nombre de sans-abri dans la seule ville de Kaliningrad est estimé à plus de 4 000 et continue d’augmenter. Le taux de chômage officiel (de 2 à 3%) est très faible, mais dans bien des cas, les intéressés ne voient guère l’utilité de s’inscrire au chômage. Conformément aux méthodes d’évaluation internationalement reconnues, le nombre des chômeurs est estimé à 10-12% de la population active. Actuellement, le secteur des services se porte relativement bien, mais les activités traditionnelles telles que l’agriculture et la pêche sont en déclin. Le niveau de vie à Kaliningrad se situerait au dessous de la moyenne russe et 30% de ses habitants vivent au-dessous du seuil de pauvreté. Le taux d’infection par le virus du SIDA est l’un des plus élevés d’Europe. Une partie de la population s’adonnerait à la contrebande de cigarettes, vodka, essence²⁷, etc. Ce marché non déclaré joue dans une large mesure un rôle d’amortisseur social²⁸. L’introduction de visas de transit et de nouvelles réglementations douanières en vue d’assurer la sécurité des frontières extérieures de l’UE priverait de nombreux habitants de la région d’une importante source de revenus.
27. Kaliningrad privilégie le développement des activités dans les secteurs de l’énergie et des transports et le Premier ministre russe, M. Kasianov, a promis que le gouvernement fédéral l’aiderait à atteindre cet objectif. Certaines parties du port ont été louées par le ministère de la défense au ministère des transports et des communications pour une exploitation commerciale à long terme. La coopération avec les ports des pays européens limitrophes, notamment Brême, commence à donner des résultats positifs pour Kaliningrad. Le niveau des investissements étrangers est de l’ordre de 40 à 60 millions de dollars depuis le milieu des années 1990. En fait, la plupart de ces investissements revêtent la forme de crédits commerciaux. Les gros investissements sont presque tous d’origine russe, notamment l’usine d’assemblage BMW. Les autorités politiques de Kaliningrad soutiennent que la croissance économique dans l’enclave est supérieure à la moyenne de la Fédération, mais les salaires n’en sont pas moins relativement bas. Le gouvernement fédéral s’est fixé pour objectif de faire en sorte que les habitants de Kaliningrad jouissent d’ici à 2010 du même niveau de vie que leurs voisins de l’UE.
28. L’UE n’ignore pas les problèmes économiques de Kaliningrad. Elle encourage activement le développement économique de l’enclave, en prêtant une attention particulière au secteur privé. Depuis 1991, elle a accordé 40 millions d’euros à la région, au titre du programme TACIS ²⁹, dont la plus grande partie a déjà été dépensée, et la Commission européenne est disposée à lui accorder un crédit supplémentaire de 25 millions d’euros. Elle envisage aussi de créer un Fonds pour Kaliningrad, auquel contribueraient la Commission et les Etats membres. Il est dans l’intérêt mutuel de l’UE et de la Russie de veiller à ce que Kaliningrad bénéficie des retombées économiques de l’élargissement. Il convient donc de trouver des solutions constructives concernant les modalités pratiques de contrôle des frontières applicables aux voyages entre Kaliningrad et la Russie. On ne compte pas moins de 23 postes frontaliers entre Kaliningrad, la Lituanie et la Pologne. L’UE redouble d’efforts pour améliorer l’infrastructure et former les douaniers au poste frontalier de Chernyshevskoe/Kybartai-Nesterov avec la Lituanie et à celui de Bagrationovsk/Bezledy avec la Pologne. Il est également possible qu’elle modernise d’autres postes frontaliers en coopération avec la Russie afin de faciliter la circulation transfrontalière entre l’enclave et ses futurs voisins de l’UE, notamment dans les cas où la quantité de marchandises en transit est négligeable, par exemple lorsque des camions vides passent la frontière.
29. Toutefois, l’instauration de visas de transit pour assurer la sécurité des frontières extérieures de l’Union signifierait que les déplacements en direction et en provenance du territoire russe principal seraient considérés comme des voyages à l’étranger. Pour la Russie, l’instauration d’un régime de visas est contraire aux droits de l’homme en ce qu’elle porterait atteinte à la libre circulation des personnes sur son propre territoire³⁰. Elle a exigé que la libre circulation pour les citoyens russes entre Kaliningrad et le reste du pays soit garantie par l’aménagement de couloirs de transit à travers la Pologne et la Lituanie.
30. L’instauration de visas pose également la question du transit des convois militaires, étant donné la position stratégique de Kaliningrad. Importante base militaire de l’Union soviétique, Kaliningrad est devenue en 1991 une zone spéciale de défense de la Fédération de Russie. Bien que les forces armées qui y étaient déployées aient été réduites de 200 000 en 1991 à 18 000 en 2000 ³¹, Kaliningrad reste un élément essentiel de la présence militaire russe dans l’espace baltique. C’est le seul port sur la Baltique dont les eaux ne gèlent pas l’hiver et le gros de la flotte russe de la mer Baltique y est toujours basé. Il convient toutefois de noter que cette flotte a été réduite des deux tiers par rapport à l’ère soviétique.
31. Le problème est de concilier à la fois le souci de la Russie de préserver son intégrité territoriale, la sécurité aux frontières de l’Union et la souveraineté des pays candidats, en particulier de la Lituanie, la Russie ayant accepté que ses citoyens soient munis d’un visa pour traverser la Pologne³². La Russie réclame cependant toujours que les personnes voyageant en train et en autocar à travers la Lituanie soient dispensées de visas. Suite à la demande formulée par le Conseil européen de Séville (juin 2002), la Commission européenne a présenté le 18 septembre³³ un ensemble de mesures visant à faciliter le transit direct de personnes et de marchandises entre l'oblast de Kaliningrad et le reste de la Russie, une fois l'élargissement de l'Union réalisé. Elle a notamment proposé l’introduction d'un « document facilitant le transit » (FTD). Elle s’est engagée à réfléchir à la proposition russe concernant la possibilité de construire une ligne de train à grande vitesse entre Kaliningrad et la Russie à travers la Lituanie et le Belarus (des trains à grande vitesse reliant Kaliningrad au reste de la Russie justifieraient une exemption de visas puisqu’ils ne s’arrêteraient nulle part entre la gare de départ et celle d’arrivée et qu’il n’y aurait pas d’exigences particulières en matière de sécurité)³⁴. La Russie a rejeté les propositions de la Commission, estimant qu’elles équivalaient à l’instauration d’un régime de visas. Lors du Conseil Affaires générales du 30 septembre, le Conseil a insisté pour que les solutions adoptées respectent la souveraineté de la Lituanie et de la Pologne et ne créent pas d’obstacles à la suppression des contrôles aux frontières intérieures. Les ministres des affaires étrangères des Quinze ont souligné que « compte tenu de l’importance du partenariat stratégique entre l’UE et la Russie, l’UE est disposée à consentir un effort particulier pour répondre aux préoccupations que la Russie a exprimées en ce qui concerne le transit futur des personnes entre l’oblast de Kaliningrad et le reste de la Russie. A cette fin, l’UE appliquera le régime de Schengen avec souplesse »³⁵. Le Conseil européen réuni à Bruxelles les 24 et 25 octobre 2002 a entériné les conclusions sur Kaliningrad adoptées par le Conseil Affaires générales et relations extérieures du 22 octobre³⁶. Cette position commune a été soumise à la Russie lors du sommet UE-Russie du 11 novembre 2002. Au cours de cette rencontre, l’UE et la Russie sont parvenues à un accord sur un ensemble de mesures visant à faciliter le transit entre la région de Kaliningrad et le reste de la Russie.

32. A la demande du Comité des présidents, votre rapporteur a effectué une visite au Belarus afin de rencontrer les responsables politiques du gouvernement et du parlement et d’examiner avec eux les aspects essentiels des relations de ce pays avec l’Union européenne et l’OTAN, en cours d’élargissement. Il tient à remercier les autorités belarusses d’avoir organisé sa visite à Minsk, qui lui a permis d’avoir d’intéressantes discussions sur un large éventail de thèmes.
33. Comme la Commission politique l’a déjà constaté dans un de ses précédents rapports, les relations entre l’UE et le Belarus sont quasiment au point mort. En septembre 1997, le Conseil de l’UE a adopté un certain nombre de décisions selon lesquelles rien ne serait réalisé dans le cadre de l’Accord de partenariat et de coopération ou de l’Accord intérimaire sur les échanges commerciaux, la candidature du Belarus au Conseil de l’Europe ne serait pas appuyée et son statut de pays invité serait suspendu ; il n’y aurait aucune relation au niveau ministériel sauf avec la Présidence UE de la troïka, et le parlement mis en place par le Président Loukachenko ne serait pas reconnu. Le programme national TACIS pour le Belarus a été suspendu, à l’exception des projets en cours et des programmes à l’appui de la démocratisation.
34. En 1999, l’UE a pris conscience qu’une politique de mise en quarantaine ne contribuait ni à résoudre l’actuelle crise constitutionnelle, ni à produire des changements socio-économiques. Elle s’est alors engagée dans une politique progressant, par étapes, au rythme des avancées dans les domaines de la démocratisation et des droits de l’homme. Elle a également décidé d’introduire un nouveau programme national TACIS pour l’année 2001.
35. Depuis lors, le Président Loukachenko a pris un certain nombre de mesures qui n’ont fait qu’aggraver la situation. Les élections parlementaires d’octobre 2000, boycottées d’ailleurs par les principaux partis d’opposition, ont été perçues par l’UE comme une manifestation supplémentaire de manipulation autoritaire. En février 2001, le Président a signé un code électoral contraire aux normes démocratiques de l’UE.
36. En septembre 2001, le Président Loukachenko ayant été réélu à une majorité écrasante de 75 % des voix, la plupart des observateurs étrangers ne pensent pas qu’il faille espérer un infléchissement significatif de la politique gouvernementale tant qu’il restera au pouvoir.

L’Union entre le Belarus et la Russie

37. Le projet d’Union entre le Belarus et la Russie, envisagé dans une série d’accords ayant abouti, en décembre 1999, au Traité de création de l’Union, semble également n’avoir débouché sur rien en raison des divergences de vues sur l’objectif ultime et le caractère de l’Union.
38. En juin 2002, Le Président russe Vladimir Poutine a fait une déclaration parfaitement limpide sur ses intentions. Notant que l’économie du Belarus ne représente que 3% de l’économie russe, « recréer l’URSS au détriment des intérêts économiques de la Russie, ce qui ne ferait que renforcer les tendances centrifuges, n’a vraiment aucun sens », a-t-il affirmé. Il s’est montré favorable à une fusion des deux pays en un seul Etat avec un gouvernement et un parlement uniques.
39. L’association informelle telle que proposée par le Belarus aurait débouché sur un parlement supranational et une constitution garantissant la souveraineté du Belarus doté d’un droit de veto sur n’importe quelle décision conjointe. Mais le Président Poutine s’est fermement opposé au modèle de parlement supranational prévu dans le Traité d’Union, qui aurait en théorie disposé de vastes pouvoirs mais dont les modalités de mise en oeuvre ou d’application des décisions restaient dans le flou. Il a affirmé que les lois adoptées par un tel parlement ne seraient respectées ni au Belarus, ni en Russie, et que l’idée même d’une telle Union en serait totalement discréditée. En fin de compte, le Président Poutine s’est montré ouvert à l’étude d’une union entre le Belarus et la Russie fondée sur l’exemple de l’UE, avec des compétences bien précises déléguées à un parlement supranational³⁷.
40. Le Président Loukachenko a rejeté l’idée d’une fusion entre la Russie et le Belarus parce que ce dernier se serait retrouvé avec le statut d’une province. Il a aussi écarté le modèle d’une union inspirée de l’UE, étant plus favorable à une coopération pragmatique comme c’était le cas du temps de l’URSS. Le Belarus est censé se convertir au rouble russe en 2004, en prélude à une nouvelle monnaie de l’Union.

Le Groupe consultatif d’observation de l’OSCE (AMG)

41. Parmi les nombreuses pommes de discorde, l’attitude du Belarus envers l’AMG de l’OSCE a provoqué une crise aiguë. Au printemps 2002, les autorités du Belarus ont décidé de ne pas prolonger le visa d’Andrew Carpenter, Chef adjoint par intérim du Groupe consultatif d’observation de l’OSCE en poste à Minsk, ni d’aucun autre membre de ce groupe non ressortissant du Belarus. Le Belarus a déclaré qu’il demanderait à l’OSCE le retrait de l’AMG tant que celle-ci n’aura pas accepté de modifier le mandat du groupe qui a été adopté par le Conseil permanent de l’OSCE en septembre 1997 et qui est entré en vigueur en février 1998. Conformément à un Mémorandum d’accord conclu entre l’OSCE et le gouvernement du Belarus, sa mission consiste à aider les autorités du Belarus à promouvoir les institutions démocratiques, à mettre en oeuvre les engagements contractés envers l’OSCE et à faire rapport sur le processus. Les autorités belarusses ont accusé l’AMG de ne coopérer qu’avec l’opposition, de nourrir le dessein de renverser l’actuel gouvernement et de manquer de transparence dans ses activités. Elles estiment que le mandat du Groupe est trop large et trop imprécis et qu’il doit être renégocié. Le président du Conseil permanent de l’OSCE a prié instamment le Belarus d’indiquer comment il souhaite que l’AMG fonctionne, mais aucune proposition concrète n’a été avancée.

L’état des relations avec l’Union européenne

42. Pour mettre fin à l’isolement du Belarus, l’UE a pris différentes initiatives destinées à améliorer ses relations avec ce pays, mais sans résultat probant. A maintes reprises, elle a souligné que le développement de ses relations avec le Belarus dépendrait de l’amélioration de la situation des droits de l’homme et de la démocratie. En même temps, des relations humaines nombreuses et très intenses se sont développées entre les populations du Belarus et de certains pays de l’Union européenne, en particulier l’Italie. Elles se sont nouées à partir de voyages d’enfants belarusses affectés par les radiations de Tchernobyl et accueillis par des familles, ou encore à partir de la collaboration et des contacts établis entre les universités du Belarus et celles des pays de l’Union européenne en vue d’étudier les effets de l’explosion de la centrale nucléaire. »
43. En avril 2002, les ministres des affaires étrangères de l’UE ont appuyé un appel lancé par le Royaume-Uni et la Suède visant, entre autres, à revitaliser les relations avec le Belarus, d’autant plus que ce pays deviendra, dans l’Union élargie, un voisin immédiat. Jack Straw, Ministre des affaires étrangères du Royaume-Uni, a préconisé un régime de libre-échange avec l’UE ainsi qu’une coopération dans le domaine de la politique de contrôle des frontières, de sécurité et de défense. Le Belarus a déclaré avoir formulé en avril 2002 une proposition à l’intention de la Commission européenne et du Conseil des ministres en vue d’entamer des discussions sur la question des flux migratoires, restée jusqu’à présent sans réponse.
44. L’attitude du Belarus envers l’AMG de l’OSCE est considérée désormais par l’UE comme un baromètre pour prendre ses décisions quant aux futures relations avec les autorités de ce pays. Dans une déclaration en date du 22 octobre 2002, le Conseil de l’UE a exprimé de sérieuses préoccupations en ce qui concerne la situation de la démocratie et des droits de l’homme au Belarus. Il a confirmé le rôle vital que joue l’AMG à Minsk pour aider le gouvernement du Belarus et la société civile grâce à la promotion des institutions démocratiques et au respect des autres engagements envers l’OSCE ainsi qu’à la surveillance et à la présentation de rapports sur ce processus. La proposition belarusse d’un gel officiel de l’AMG, avant toute négociation sur de nouvelles conditions devant régir la présence de l’OSCE, a été rejetée par l’UE qui, à l’instar du Président de l’OSCE, a considéré que le mandat de l’AMG de 1997 resterait pleinement valide tant qu’il n’y aurait pas de consensus au Conseil permanent de l’OSCE pour l’amender ou le remplacer.
45. L’UE a exhorté les autorités belarusses à engager immédiatement, et avec la volonté d’aboutir, des négociations sérieuses, et à prolonger sans délai, pour éviter toute discontinuité dans les activités de l’AMG, l’accréditation du membre restant du personnel diplomatique du Groupe au-delà du 29 octobre 2002. En outre, le Conseil a signalé qu’un défaut d’accord de la part du Belarus d’ici le 29 octobre porterait gravement atteinte non seulement aux relations avec l’OSCE mais également au développement des relations entre l’UE et le Belarus. Or, les autorités du Belarus ont refusé de renouveler cette accréditation. Le Conseil de l’UE doit faire le point sur l’évolution de la situation au Belarus lors de sa réunion des 18 et 19 novembre 2002.
46. Dans une déclaration en date du 16 octobre 2002, l’UE a exprimé son inquiétude à propos de la détérioration de la liberté de la presse et, plus généralement, de la régression de la liberté d’expression au Belarus. Elle a profondément déploré les mesures répressives prises contre les journalistes, les syndicalistes et autres vilipendeurs du Président Loukachenko, et a demandé au Belarus d’honorer ses engagements internationaux en matière de liberté de la presse et de liberté d’expression, en invitant les autorités à réviser les articles du Code pénal relatifs à l’exercice de ces droits. Les représentants des pays de l’Union européenne à Minsk, qui ne sont que quatre au total, sont inquiets face à la nouvelle législation sur la liberté des religions et des organisations religieuses qui, une fois entrée en vigueur, pourrait constituer une nouvelle atteinte à la crédibilité du Belarus dans le domaine du respect des droits de l’homme.

Exportations d’armes vers l’Irak

47. Des responsables américains et britanniques ont récemment accusé le Belarus, ainsi que l’Ukraine, de livrer des armes à l’Irak et à d’autres Etats instables.
48. Le Belarus et l’Ukraine, à l’instar de la Russie, ne s’estiment pas liés par les embargos à l’exportation décrétés par les Etats-Unis à l’encontre de l’Iran, de la Corée du Nord et de la Libye. Tant les parlementaires que les représentants du gouvernement au Belarus ont démenti les accusations de fourniture d’armes à l’Irak. Ils ont souligné que le Belarus respectait les interdictions des Nations unies telles que l’embargo contre l’Irak. Les accords de coopération économique avec l’Irak ont toujours été conclus dans le cadre du programme des Nations unies « pétrole contre nourriture ». L’industrie de l’armement au Belarus est durement éprouvée parce que les achats nationaux sont quasi inexistants et que les programmes d’armement datant de l’époque soviétique ont disparu, de même que des pans entiers de l’industrie de défense. Les entreprises restantes sont désespérément à l’affût de possibilités d’exportation.
49. Tandis que le Président Koutchma invitait immédiatement les enquêteurs étrangers à venir en Ukraine pour inspecter sur place sur les accusations parues dans la presse³⁸, l’implication du Belarus dans de récentes fournitures d’armes reste à prouver. Le gouvernement du Belarus s’est contenté de publier un démenti en mettant au défi ses détracteurs d’avancer des preuves convaincantes.

Amélioration des contrôles aux frontières

50. Le Belarus se plaint de devoir réaménager les nombreux postes frontaliers avec les pays voisins qui deviendront prochainement membres de l’UE. L’UE exige un meilleur contrôle aux frontières afin de combattre l’immigration clandestine, la contrebande et d’autres activités criminelles.
51. Le Belarus respecte la décision de pays comme la Lituanie et la Pologne de devenir membres de l’UE, mais fait valoir qu’en conséquence, ces pays sont en train de mettre leur législation en conformité avec les normes de l’UE, ce qui les éloigne de leurs anciens voisins. Il faudra donc trouver de nouvelles formes de coopération économique. Des accords de coopération, souvent en vigueur depuis de nombreuses années, vont disparaître ou devront être révisés.
52. Avec la Pologne et la Lituanie, un nouveau système de surveillance devra être mis en place ; il comportera un renforcement des contrôles aux frontières, l’introduction d’un régime de délivrance de visas, et un développement significatif du service consulaire. Tandis que la Lituanie et la Pologne reçoivent le soutien plein et entier de l’UE, y compris sur le plan financier, le Belarus doit se contenter d’une aide très modeste, par le biais du programme TACIS, qui est largement insuffisante. L’obtention d’une compensation financière par des coûts de visa très élevés n’apporterait aucune solution car cela risquerait de provoquer des tensions avec les pays voisins. D’après les autorités belarusses, près de 300 000 de leurs ressortissants vivent en Pologne, et un nombre à peu près équivalent de Polonais réside au Belarus.
53. Il faudrait, si possible, trouver des solutions à ces problèmes avant la fin 2002, pour les mettre en oeuvre pendant l’année 2003, avant que l’élargissement de l’UE ne soit effectif.
54. Le Belarus souhaite discuter avec l’UE de son propre inventaire et de sa propre analyse des problèmes résultant de l’élargissement, mais l’UE tient sa porte résolument fermée et n’est prête à aucune discussion. Le Belarus, la Moldova et l’Ukraine auront bientôt des frontières communes avec l’UE et dans cette nouvelle situation, leur statut, y compris pendant une période transitoire, devrait faire l’objet d’une discussion approfondie avec l’UE en tenant compte des avis de part et d’autre.

L’avis des autorités du Belarus

55. Les autorités du Belarus prétendent que l’isolement que leur a imposé l’UE les a empêchées de se concerter sur des questions concernant directement l’UE, comme l’immigration et la lutte antiterroriste. Elles font valoir que l’exigence de l’UE de voir renforcer et mieux contrôler les frontières du Belarus avec leurs voisins qui vont bientôt devenir membres de l’UE leur occasionne des problèmes à la fois d’organisation et de financement. Les frontières s’étendent sur des centaines de kilomètres et les postes frontaliers sont nombreux. Il faut encore délimiter et tracer la ligne frontalière avec la Lituanie et la Lettonie. De surcroît, le Belarus est un pays de transit pour les migrants des pays de l’Est voulant gagner l’Occident. Le Belarus estime à près de 500 000 personnes le nombre d’immigrants – souvent illégaux – vivant sur son territoire.
56. Le Belarus est favorable à une coopération internationale en matière de lutte antiterroriste. A cette fin, il a mis en place une législation que de nombreux pays occidentaux considèrent comme attentatoire aux droits de l’homme. Cependant, il se défend en affirmant que la lutte antiterroriste passe avant la protection des droits de l’homme.
57. Par l’intermédiaire du programme TACIS, l’UE apporte une assistance qui ne suffit pas pour faire face à tous les investissements nécessaires. En dehors des activités de renforcement des frontières et de modernisation des postes frontaliers, les services consulaires devront être développés afin de répondre à une demande accrue de visas.
58. En ce qui concerne l’OTAN, les autorités belarusses observent que leur pays partage totalement le point de vue de la Russie. Elles notent aussi qu’en dépit des promesses faites lors du retrait par l’Union soviétique de ses troupes du territoire des anciens membres du Pacte de Varsovie, l’OTAN pratique une politique active d’élargissement vers l’est. D’une instance purement militaire, l’OTAN devrait se transformer en une organisation d’un autre type, et le Belarus est très attentif à ces développements.
59. Bien que le Belarus ne soit pas favorable à l’élargissement de l’OTAN, il en admet le fait. Selon lui, pour combattre les menaces communes comme le terrorisme, la criminalité transfrontalière, le trafic d’armes, d’êtres humains et de stupéfiants, ainsi que l’immigration illégale, la coopération avec l’OTAN s’impose.
60. Le Belarus souhaiterait avoir avec l’OTAN une relation identique à celle qui existe entre l’Alliance et la Russie. Toutefois, l’OTAN ne semble pas partager cet objectif, et les hauts responsables de l’OTAN, au grand regret du Belarus, préfèrent s’abstenir de toute visite. En janvier 1995, le Belarus a signé avec l’OTAN un document-cadre pour un Partenariat pour la paix, qui est demeuré sans suite, la coopération concrète se déroulant à un faible niveau d’intensité. En juin 2002, le Belarus a pour la première fois invité l’Alliance à conduire des exercices militaires sur son territoire en proposant la date de 2004.
61. Le Belarus souligne que ses forces armées sont purement défensives et que la loi leur interdit de participer au règlement de conflits en dehors du territoire national. Après la dissolution de l’Union soviétique, le Belarus a évacué de son territoire toutes les armes nucléaires qui s’y trouvaient sans demander aucune compensation.
62. Les autorités parlementaires belarusses ont proposé que des efforts internationaux soient déployés pour faire face aux dangers latents que représentent les stocks d’armes chimiques déversés, entre autres, dans les eaux de la mer Baltique, de la mer du Nord et de la mer Noire après la Seconde guerre mondiale.
63. Par l’intermédiaire du programme TACIS, l’UE a commencé à financer des mesures d’amélioration du contrôle aux frontières, mais depuis un certain temps, ces fonds sont gelés. Les gardes-frontières belarusses continuent à les contrôler pour éviter des franchissements illégaux, mais les conseils et l’assistance de l’UE font défaut. Récemment, le Président Loukachenko a déclaré que les frontières de son pays cesseraient d’être surveillées si l’UE ne fournissait pas de fonds d’ici à la fin de 2002.
64. A la suite d’une lettre des présidents de l’Assemblée parlementaire de l’Union du Belarus et de la Fédération de Russie, des contacts ont été noués entre cette Assemblée et celle de l’UEO, et l’octroi éventuel d’un statut d’observateur ou d’invité à une délégation assistant aux sessions plénières de l’Assemblée de l’UEO a fait l’objet de discussions informelles. La concession d’un tel statut pourrait aboutir à un premier dialogue entre les parlementaires des deux Assemblées et fournir une ouverture à un futur dialogue avec les membres de l’Assemblée nationale du Belarus.

Conclusions

65. Malheureusement, la confrontation directe avec le régime actuellement en place au Belarus n’a pas encore donné de résultats positifs. Le Président Loukachenko tient fermement le pouvoir, et la situation ne risque guère de changer dans un avenir proche. L’affrontement direct semble donc ne pas servir à grand-chose.
66. D’autre part, le Belarus, dont l’économie stagne et qui est entouré par des pays tous convertis à l’économie de marché, ne peut se permettre de s’isoler et d’ignorer le reste de la communauté économique mondiale. Pour de nombreuses raisons, les dirigeants hésitent à accepter les changements économiques, que beaucoup estiment pourtant inévitables.
67. Les tensions actuelles entre la Russie et le Belarus sont avant tout le fruit de la résistance belarusse à la transformation de son économie impliquant la privatisation des grandes entreprises publiques, la modification du droit à la propriété, de la législation et des infrastructures. La Russie ne tient pas du tout à ce que le Belarus soit un boulet réfractaire aux réformes économiques et à la démocratisation. Elle a tout intérêt, ainsi que le reste de l’Europe, à ce que le Belarus reste stable et exempt de tensions internes. L’histoire, les traditions et la culture de ces deux pays présentent de nombreux points communs qui font de la Russie l’allié de l’UE le mieux placé pour aider le Belarus à sortir progressivement de son isolement et à transformer ses institutions économiques et politiques, afin que ce pays puisse occuper la place qui lui revient dans le concert des nations européennes.
68. Compte tenu de la situation qui prévaut actuellement au Belarus, il ne semble pas approprié pour le moment d’accorder à l’Assemblée nationale du Belarus le statut d’invité permanent auprès de l’Assemblée de l’UEO, mais dans le souci d’ouvrir un dialogue sur les questions de politique européenne de défense et de sécurité, on pourrait dans un premier temps inviter ponctuellement une délégation aux sessions plénières de l’Assemblée, ce qui permettrait notamment d’encourager ce pays à assumer ses responsabilités et à établir une relation plus positive avec ses voisins de l’UE.

69. En raison de son élargissement, l’UE sera appelée à renforcer substantiellement ses relations avec les nouveaux pays limitrophes de ses nouvelles frontières : en priorité avec la Russie, mais aussi avec l’Ukraine, le Belarus et la Moldova. L’Assemblée a récemment consacré un rapport détaillé aux nouveaux développements en Russie, au Belarus et en Ukraine³⁹.
70. L’UE réfléchit à une initiative à l’égard de ses nouveaux voisins. Il s’agirait d’aller plus loin que la mise en oeuvre des accords de partenariat et de coopération actuels, dont bénéficient aussi d’autres pays plus lointains d’Asie centrale. Ce cadre contractuel nouveau reste encore à définir. Ces nouveaux « accords de voisinage » devraient permettre une coopération intensifiée, notamment dans le domaine de la libéralisation des relations commerciales, dans celui de la coopération politique, ainsi qu’en matière de justice et de contrôle des frontières. Il faut aussi compter sur l’excellente connaissance de ces nouveaux voisins par les nouveaux pays adhérant à l’UE. Ceux-ci sont les premiers intéressés au développement de relations de coopération plus intenses avec ces pays qui sont leurs voisins immédiats.
71. A la différence de la Russie, l’Ukraine a formellement annoncé en juin 1998 son souhait de poser sa candidature à l’adhésion à l’UE. Toutefois, l’UE a fait savoir récemment, par la voix de M. Günter Verheugen, Commissaire européen chargé de l’élargissement, qu’il pourrait s’agir d’un objectif à long terme seulement⁴⁰. En ce qui concerne l’Ukraine, notre commission a publié récemment un rapport détaillé sur la situation politique et économique et sur ses relations avec l’OTAN et l’UE⁴¹. Depuis lors, les partis d’opposition ont fait une percée aux élections législatives de mars 2002, mais le partage du pouvoir avec les forces politiques soutenant le Président Koutchma est difficile⁴². En 1994, l'UE a signé un accord de partenariat et de coopération avec l'Ukraine qui est entré en vigueur le 1^er mars 1998. Mais la mise en oeuvre des mesures qu’il prévoit n’est pas optimale en raison de la lenteur de l’Ukraine à mener les réformes administratives et économiques nécessaires. L’UE est le principal donateur international à l’Ukraine sous forme d’assistance technique par le biais du programme TACIS, d’aide macro-financière et d’aide humanitaire. Le 27 décembre 2001, la Commission a adopté un document de stratégie à l’égard de l’Ukraine qui définit le cadre stratégique applicable pour l’aide communautaire dans la période 2002-2006⁴³.
72. En décembre 1999, l’UE a également adopté une stratégie commune à l’égard de l’Ukraine⁴⁴, dans laquelle elle reconnaît les aspirations européennes de l'Ukraine et la félicite de son choix pro-européen, sans évoquer l’éventualité d’une adhésion future. L’UE poursuit trois objectifs : (i) aider au processus de transition vers la démocratie et de mutation économique en Ukraine ; (ii) assurer la stabilité et la sécurité et relever les défis communs auxquels est confronté le continent européen ; (iii) soutenir une coopération renforcée entre l'UE et l'Ukraine dans le contexte de l'élargissement de l'UE. A cet égard, l'UE propose une coopération renforcée avec l'Ukraine, en consacrant une attention particulière à la coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures (notamment sécurité des frontières et lutte contre la criminalité organisée). L’Union européenne a l'intention d'aider ce pays dans son processus de transition politique et économique et d'alignement progressif sur la législation et les pratiques européennes. Mais beaucoup reste à faire pour satisfaire aux exigences énoncées par les critères de Copenhague. L’Ukraine cherche activement une reconnaissance plus concrète de ses aspirations européennes⁴⁵.
73. La Moldova a aussi signé un accord de partenariat et de coopération avec l’UE en novembre 1994. Cet accord est entré en vigueur le 1^er juillet 1998. L’ex-république soviétique indépendante depuis 1991 traverse une grave crise politique et économique. L’élargissement en cours devrait amener l’UE à s’interroger sur la manière de résoudre les problèmes qui se poseront directement à elle tôt ou tard (la Roumanie pourrait adhérer à l’UE en 2007). L’UE doit agir en faveur d’un règlement du conflit en Transnistrie⁴⁶, d’un respect des principes démocratiques⁴⁷ et d’un assainissement économique⁴⁸. Il faudrait aussi lui ouvrir des perspectives d’intégration aux structures européennes, comme ses autorités en ont clairement exprimé le souhait depuis 1998. La participation de la Moldova au Pacte de stabilité pour l’Europe du Sud-Est depuis l’été 2001 est un élément positif mais nous paraît insuffisant. On pourrait envisager une stratégie à long terme par étape avec pour premier jalon de lui ouvrir la possibilité de négocier un accord de stabilisation et d’association du type de ceux négociés avec les pays d’Europe du Sud-Est considérés comme des candidats potentiels de l’UE.
74. L’UE ne peut pas ignorer ses voisins limitrophes ou proches⁴⁹ et doit résolument mettre en oeuvre une politique d’ouverture vis-à-vis d’eux. Dans la perspective de l’élargissement en cours, l’UE devrait en priorité développer substantiellement son partenariat stratégique avec la Russie. Elle devrait également « intégrer l’Ukraine, le Belarus et la Moldova dans le projet européen »⁵⁰. Les « nouveaux pays voisins » représentent pour l’Europe un intérêt stratégique majeur qui exige que l’Union mène à leur égard une politique ferme d’aide à la démocratisation politique et à la libéralisation économique.

2. Elargissement et politique européenne de sécurité commune (PESC)

75. Selon l’opinion exprimée par l’Institut d’études de sécurité de l’UE, « l’élargissement de l’Union européenne est une démarche qui relève en soi de la politique de sécurité (…). Il concourt à la politique de sécurité de manière indirecte et de manière directe. De manière indirecte, parce que le fait d’appliquer les normes, les règles, les opportunités et les contraintes de l’Union européenne aux pays candidats rend l’instabilité et les conflits moins probables dans la région, bien que ces ajustements puissent comporter une part de risque. C’est aussi une démarche qui relève directement de la politique de sécurité, car les impétrants apportent avec eux des intérêts et des compétences qui élargissent le champ d’action des politiques étrangères communes »⁵¹.
76. L’élargissement va aussi changer les données stratégiques pour l’Europe. Les pays qui se trouvent maintenant encore loin des frontières de l’Union européenne seront bientôt limitrophes. Les développements politiques et sécuritaires, qui suscitent très souvent plutôt des réactions atténuées et dont l’Europe souvent espère que les Etats-Unis s’occuperont, seront dorénavant d’un intérêt direct pour l’Union européenne. En conséquence, l’Union européenne sera obligée d’expliciter ses intérêts stratégiques dans ces régions, à court terme en particulier au Belarus, en Ukraine, en Moldova, et dans un futur plus lointain dans la région du Caucase et même au Moyen-Orient.
77. La vision du concept de sécurité a également évolué. M. Solana constate à juste titre que « depuis la fin de la guerre froide jusqu’à l’apparition du terrorisme mondial, les crises récentes ont montré à quel point les distinctions entre sécurité intérieure et sécurité extérieure, entre missions de police et missions paramilitaires, entre prévention des crises et gestion des crises se sont estompées jusqu’à devenir artificielles. Combattre le crime organisé et le blanchiment d’argent, prévenir le terrorisme et savoir faire face aux Etats ‘dévoyés’, tout cela procède d’une seule et même mission»⁵².

78. La politique étrangère et de sécurité commune telle qu’elle est élaborée depuis l’entrée en vigueur du Traité de Maastricht fait partie de l’acquis que tous les candidats doivent prendre en compte dans leur politique avant de devenir membres de plein droit. En ce qui concerne les dix candidats d’Europe centrale, les négociations sur les chapitres de l’acquis relatifs à la PESC (26 pour les relations extérieures, commerce compris, et 27 pour la PESC proprement dite) se sont déroulées de façon assez harmonieuses et ont été conclues sur tous les points avec rapidité, puisqu’elles se sont achevées fin 2000⁵³. Cependant, on peut remarquer que les chapitres ayant trait à la PESC ne comportent pas d’obligation lourde, ni d’implication financière. Il s’agit plutôt d’accord de principe et de déclarations d’intentions.
79. L’importance de l’élargissement s’est accrue au regard des attaques terroristes du 11 septembre 2001 et de leurs répercussions. L’Europe doit plus que jamais se montrer forte et unie. Les pays candidats à l’adhésion se sont joints à l’UE pour condamner le terrorisme et se sont immédiatement et pleinement associés aux conclusions et au plan d’action du Conseil européen extraordinaire du 21 septembre 2001.
80. Mais au-delà de l’adoption stricto sensu de l’acquis, il faut s’attacher à mesurer l’impact profond de l’entrée de nouveaux pays dans l’UE. Il a été dit que « l’élargissement fait partie de ces tournants historiques : plus ou moins bien géré, il peut conduire aussi bien à une percée qualitative dans l’affirmation de l’Union sur la scène internationale qu’à un délitement et une paralysie insurmontables de toute velléité d’influence extérieure »⁵⁴. En effet, l’élargissement est synonyme de défis pour la politique étrangère et de sécurité commune. L’élargissement va accroître l’hétérogénéité des cultures de sécurité et des priorités politiques au sein de l’Union. De plus, comme dans tous les autres domaines, l’augmentation du nombre des Etats membres va compliquer, presque mathématiquement, le mode de fonctionnement de la PESC.
81. Il faudra adapter les instruments de la PESC au défi de la diversité que pose l’élargissement. « Quelles que soient les solutions retenues, nous ne devons jamais oublier que les institutions sont là pour étayer et consolider le consensus politique auquel sont parvenus librement les Etats membres. Aucune solution institutionnelle ne peut se substituer à l’action politique »⁵⁵. La Convention sur l’avenir de l’Europe pourrait jouer un rôle important dans la définition de solutions adéquates au défi de l’élargissement en matière de