DOCUMENT A/1860

4 juin 2004

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La politique européenne de sécurité et de défense après l’élargissement de l’Union européenne et de l’OTAN − Réponse au rapport annuel du Conseil

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Document A/1860

4 juin 2004

La politique européenne de sécurité et de défense après l’élargissement de
l’Union européenne et de l’OTAN − Réponse au rapport annuel du Conseil

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RAPPORT¹

présenté au nom de la Commission politique²
par M. van Winsen, rapporteur (Pays-Bas, Groupe fédéré)

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1 Adopté à l’unanimité par la commission.

² Membres de la commission : M. Martínez Casañ (président) (remplaçant : Agramunt) ; MM. Pangalos, Hancock (vice-présidents) ; MM. André, de Assis, Mme Azevedo, M. van Baalen, Mme Bolognesi (remplaçant : Manzella), M. Delattre, Mme Delvaux-Stehres, Mme Durrieu, MM. Goutry, Guardans I Cambó, Höfer, Hörster, van der Linden (remplaçant : van Winsen), Lintner, Marshall (remplaçant : Lord Judd), Masseret, Meimarakis, Nazaré Pereira, Mme Paoletti Tangheroni, Mme Papadimitriou, MM. Piscitello, Poty, Provera, Puche Rodríguez, de Puig, Rizzi, Rochebloine, Roth, Van Thijn, Mme Tritz, Lord Tomlinson, MM. Versnick, Vis, Wilkinson.

Membres associés : MM. Akçam, Ates, Benediktsson, Çavusoglu, Fajmon, Mme Grabowska, M. Hegyi, Mme Herczog, MM. Kaminski, Kasal, Kobielusz, Livanelli, Marthinsen, Nemeth, Pelc, Width, Wojciechowski.

N.B. Les noms des participants au vote sont indiqués en italique.

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RECOMMANDATION N° 748¹

L’Assemblée,

(i) Se félicitant des progrès réalisés en matière de PESD, ainsi qu’il ressort des informations contenues dans la deuxième partie du Quarante-neuvième rapport annuel du Conseil ;

(ii) Regrettant que la réponse du Conseil à la Recommandation n° 736 ne prenne que partiellement position sur les questions soulevées par l’Assemblée dans cette recommandation ;

(iii) Soulignant l’importance primordiale de saisir les chances et de relever les défis de l’élargissement de l’Union européenne et de l’OTAN pour rendre l’Europe et le monde plus sûrs sur la base d’une politique européenne et transatlantique plus homogène et plus efficace ;

(iv) Espérant vivement que l’adoption et l’entrée en vigueur du projet de Traité constitutionnel pour l’Union européenne feront de celle-ci un acteur plus crédible et plus efficace sur la scène internationale, dans l’intérêt de la paix, de la liberté, des valeurs démocratiques, du bien-être des citoyens et de la sécurité en Europe et dans le monde ;

(v) Rappelant néanmoins que les dispositions actuellement proposées par la Conférence intergouvernementale en ce qui concerne les questions de sécurité et de défense et leur dimension parlementaire contiennent toujours trop de lacunes pour apporter une valeur ajoutée dans ce domaine et pour se substituer aux dispositions correspondantes du Traité de Bruxelles modifié ;

(vi) Rappelant notamment que le projet de Traité constitutionnel passe sous silence la coopération avec l’OTAN en matière de défense et la question de la garantie militaire de l’obligation de défense mutuelle à l’égard des six pays membres de l’Union européenne qui ne font pas partie de l’Alliance atlantique ;

(vii) Convaincue par conséquent que le Traité de Bruxelles modifié demeure un élément indispensable de la sécurité en Europe ;

(viii) Soulignant également qu’il appartient au Conseil d’accorder aux nouveaux pays membres de l’Union européenne et de l’OTAN la possibilité de bénéficier pleinement des garanties de sécurité offertes par le Traité de Bruxelles modifié ou d’obtenir un statut d’association à l’UEO en vue d’éviter la création de zones de sécurité variables en Europe ;

(ix) Rappelant que huit des nouveaux pays membres de l’Union européenne remplissent désormais les critères établis par la Déclaration de Maastricht adoptée par les pays membres de l’UEO le 10 décembre 1991 pour être invités à adhérer à l’UEO, que deux remplissent les critères pour devenir observateurs à l’UEO et que deux des nouveaux pays membres de l’OTAN remplissent les critères pour être invités à devenir membres associés de l’UEO ;

(x) Rappelant la réponse fournie par le Conseil le 1^er octobre 2003 à la Question écrite n° 383, dans laquelle celui-ci confirme la pleine validité de la Déclaration de Maastricht précitée ;

(xi) Convaincue que la position exprimée par le Conseil dans sa réponse à la Recommandation n° 721 de ne pas vouloir « devancer une quelconque démarche officielle … de pays tiers manifestant un intérêt pour l’UEO » n’est pas compatible avec les engagements pris par les gouvernements de l’UEO dans leur Déclaration de Maastricht, selon laquelle l’initiative d’inviter les pays en question doit émaner de l’UEO ;

(xii) Se félicitant des progrès réalisés par la Croatie en tant que candidate à l’adhésion à l’Union européenne, comme l’atteste la recommandation récente de la Commission européenne au Conseil de l’UE d’ouvrir des négociations d’adhésion avec ce pays ;

(xiii) Rappelant que l’UEO et son Assemblée conservent toute leur importance, cette dernière jouant le rôle de forum démocratique unique de réflexion stratégique pour les questions liées à la sécurité et à la défense européenne, ouvert à la participation des délégations des parlements nationaux des pays membres de l’Union européenne et de tous les pays membres européens de l’OTAN qui ne sont pas encore membres de l’Union européenne, ainsi que des autres candidats et des pays tiers désireux de se familiariser avec la politique européenne de sécurité et de défense ;

(xiv) Soulignant l’importance primordiale de mettre en oeuvre rapidement la Stratégie européenne de sécurité, notamment en ce qui concerne le concept de nouveau voisinage de l’Union européenne élargie à l’Est, qui implique l’élaboration d’une politique de coopération – y compris transfrontalière – et de partenariat constructifs avec les pays membres de la Communauté des Etats indépendants (CEI) et notamment avec la Russie, l’Ukraine, la Moldavie et les pays du Caucase ;

(xv) Rappelant que la situation du Belarus continue d’exiger une attention particulière au regard de la politique future de l’Union européenne, qui doit être coordonnée étroitement avec celles des autres organisations internationales et de tous les pays voisins ;

(xvi) Soulignant la nécessité d’accélérer l’affermissement du rôle de la PESD dans la lutte contre le terrorisme international et contre la prolifération et le développement des armes de destruction massive et de leurs vecteurs, ainsi que dans la prévention des menaces émanant des Etats en déliquescence ;

(xvii) Souhaitant que les membres de l’UEO contribuent au débat lancé par la Stratégie européenne de sécurité sur une réforme éventuelle du droit à la légitime défense individuelle et collective tel qu’il est énoncé dans la Charte des Nations unies, ce droit constituant un élément clé du Traité de Bruxelles modifié,

RECOMMANDE AU CONSEIL

1. De donner suite à la Recommandation n° 732 en donnant la préférence, au sein de la Conférence intergouvernementale, à toute formule proposée pour les dispositions du Traité constitutionnel en matière de sécurité et de défense qui soit équivalente aux dispositions du Traité modifié, y compris celles concernant la dimension parlementaire ;
2. De maintenir le Traité de Bruxelles modifié et l’UEO et d’appliquer pleinement ce Traité tant que l’Union européenne ne dispose ni des moyens juridiques ni des instruments appropriés pour se substituer à ce Traité et à tous les organes de l’UEO ;
3. De répondre aux points 2 à 5 de la Recommandation n° 736 ;
4. De mettre en oeuvre la Déclaration de l’UEO du 10 décembre 1991 annexée au Traité de Maastricht et d’inviter avec effet immédiat :

• l’Estonie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne, la Slovaquie, la Slovénie et la République tchèque à adhérer à l’UEO dans des conditions à convenir conformément à l’article XI du Traité de Bruxelles modifié ;
• la Bulgarie et la Roumanie à devenir membres associés de l’UEO ;
• Chypre et Malte à devenir observateurs de l’UEO ;

5. D’accorder à la Croatie le statut d’associé partenaire de l’UEO ;
6. De donner l’impulsion nécessaire à l’Union européenne en vue d’assurer la mise en oeuvre de la Stratégie européenne de sécurité, notamment :

• en contribuant activement à l’élaboration d’une politique constructive à l’égard du nouveau voisinage de l’UE ;
• en précisant le rôle de la PESD dans la lutte contre le terrorisme international ;
• en aidant à prendre rapidement les mesures pratiques nécessaires pour permettre une application anticipée de la clause de solidarité ;
• en mettant à la disposition de l’Union européenne l’expérience de l’UEO, ainsi que son expérience de l’application de son Traité, en vue de développer une coopération constructive avec l’OTAN ;

7. De proposer à l’Union européenne d’établir un système d’information et de consultation régulières avec les alliés européens de l’OTAN dans une configuration à 25+5 ;
8. D’élaborer une contribution à l’Union européenne sur les implications d’une réforme éventuelle du droit à la légitime défense individuelle et collective énoncé dans la Charte des Nations unies ;
9. D’appuyer la Résolution n° 122 et la Décision n° 27 ci-après.

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RÉSOLUTION N° 122²

L’Assemblée,

(i) Rappelant ses contributions aux travaux de la Convention sur l’avenir de l’Europe et à la Conférence intergouvernementale, et notamment ses Résolutions n°^s 109, 115 et 117 ;

(ii) Consciente de la responsabilité et de l’expérience qui sont les siennes en tant que première Assemblée interparlementaire européenne de sécurité et de défense ;

(iii) Estimant indispensable, pour apporter une véritable valeur ajoutée à la sécurité en Europe, d’amender les dispositions du projet de Traité constitutionnel actuellement proposées par la Conférence intergouvernementale en ce qui concerne la défense et la participation collective des parlements nationaux aux activités de l’Union européenne dans le domaine de la coopération intergouvernementale,

DEMANDE INSTAMMENT AUX CHEFS D’ETAT ET DE GOUVERNEMENT DES PAYS PARTICIPANTS à LA CONFéRENCE INTERGOUVERNEMENTALE :

1. D’adopter, pour les dispositions du projet de Traité constitutionnel concernant l’obligation de défense mutuelle, une formulation équivalente à celle du Traité de Bruxelles modifié ;
2. De prévoir une disposition sur la coopération entre l’UE et l’OTAN en matière de défense et d’amender l’article III-229 du projet de Traité constitutionnel en ajoutant l’OTAN parmi les organisations internationales citées ;
3. De préciser le contenu de la garantie militaire de l’engagement de défense mutuelle à l’égard des pays membres qui ne font pas partie de l’Alliance atlantique ;
4. De reformuler le paragraphe II.10 du projet de Protocole sur le rôle des parlements nationaux dans l’Union européenne de la façon suivante :

« 10. Les parlements nationaux organisent leur coopération dans le cadre d’un Forum interparlementaire de l’Union européenne dont ils arrêtent la composition – en y incluant des parlementaires de tous les pays de l’UEO – et les méthodes de travail.

Le Forum interparlementaire est le réseau de concertation entre les parlements nationaux pour toute question relative au respect de l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité.

Par ailleurs, le Forum interparlementaire entretient un dialogue consultatif avec les organes exécutifs de l’Union européenne sur les thèmes relevant de la coopération intergouvernementale, et notamment les questions de politique étrangère et de sécurité commune et de politique de sécurité et de défense commune, sur la base d’un rapport annuel du Conseil transmis simultanément au Forum interparlementaire et au Parlement européen. »

5. D’ajouter dans le paragraphe  II du projet de Protocole sur le rôle des parlements nationaux dans l’Union européenne un nouvel alinéa 11 ainsi libellé :

« 11. Le Forum interparlementaire, qui regroupe aussi les organes spécialisés dans les affaires communautaires des parlements nationaux, peut soumettre toute contribution qu’il juge appropriée à l’attention du Parlement européen, du Conseil des ministres et de la Commission.

Le Forum promeut en outre l’échange d’informations et de meilleures pratiques entre les parlements des Etats membres et le Parlement européen, y compris entre les commissions spécialisées.

Il peut également organiser des conférences interparlementaires sur des thèmes particuliers.

Les contributions du Forum ne lient en rien les parlements nationaux ni ne préjugent de leur position.

Le Forum interparlementaire et le Parlement européen définissent ensemble les modalités de leur coopération. »

6. D’ajouter à la fin du paragraphe 5 du projet de Protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité la phrase suivante :

« Les parlements nationaux peuvent se concerter, le cas échéant, sur toute question relative au respect de l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité au sein du Forum interparlementaire de l’Union européenne tel qu’il est prévu dans le Protocole sur le rôle des parlements nationaux dans l’Union européenne. »

7. D’ajouter le Forum interparlementaire européen dans tous les articles du projet de Traité constitutionnel qui prévoient une information et une consultation du Parlement européen.

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DÉCISION N° 27³

L’Assemblée,

(i) Rappelant que huit des nouveaux pays membres de l’Union européenne remplissent désormais les critères établis par la Déclaration de Maastricht adoptée par les pays membres de l’UEO le 10 décembre 1991 pour être invités à adhérer à l’UEO, que deux remplissent les critères pour devenir observateurs à l’UEO et que deux des nouveaux pays membres de l’OTAN remplissent les critères pour être invités à devenir membres associés de l’UEO ;

(ii) Rappelant la réponse fournie par le Conseil le 1^er octobre 2003 à la Question écrite n° 383, dans laquelle celui-ci confirme la pleine validité de la Déclaration de Maastricht précitée ;

(iii) Rappelant que cette déclaration engage l’UEO dans son ensemble, y compris par conséquent son Assemblée ;

(iv) Souhaitant que les délégations des parlements nationaux des pays susmentionnés puissent bénéficier le plus vite possible de certaines prérogatives résultant de l’application des principes de la Déclaration de l’UEO en date du 10 décembre 1991 concernant leur statut au sein de l’Assemblée, en attendant que le Conseil prenne l’initiative de mettre en oeuvre cette déclaration pour les pays concernés ;

(v) Rappelant le souhait exprimé par certaines délégations parlementaires des pays concernés de bénéficier du droit de vote au sein de l’Assemblée,

I. DÉCIDE

1. D’accorder aux délégations parlementaires de l’Estonie, de la Hongrie, de la Lettonie, de la Lituanie, de la Pologne, de la Slovaquie, de la Slovénie et de la République tchèque des prérogatives assimilées à celles dont bénéficient les délégations des Etats membres en matière de droit de vote ;
2. D’accorder aux délégations parlementaires de la Bulgarie et de la Roumanie des prérogatives assimilées à celles des Etats membres associés de l’UEO en matière de droit de vote ;
3. D’accorder aux délégations parlementaires de Chypre et de Malte des prérogatives assimilées à celles des délégations qui bénéficient du statut d’observateur permanent ;
4. D’étudier la possibilité d’accorder aux délégations parlementaires des pays observateurs permanents le droit de vote en commission ;
5. D’accorder à la délégation parlementaire de la Croatie des prérogatives assimilées à celles des délégations qui bénéficient du statut d’associé partenaire,

II. INVITE

6. (a) sa Commission du Règlement et des immunités à examiner les incidences de cette décision sur la Charte et le Règlement de l’Assemblée ;

(b) sa Commission des affaires budgétaires et de l’administration à examiner les implications budgétaires et administratives de la présente décision,

pour que celle-ci puisse entrer en vigueur lors de la deuxième partie de la Cinquantième session ordinaire au plus tard.

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EXPOSÉ DES MOTIFS

1. Avec le dépôt des instruments de ratification le 29 mars 2004 à Washington, l’OTAN a intégré formellement sept nouveaux pays membres. Il s’agit de la Bulgarie, de l’Estonie, de la Lettonie, de la Lituanie, de la Roumanie, de la Slovaquie et de la Slovénie. Un mois plus tard, le 1^er mai 2004, l’Union européenne s’est élargie à son tour pour accueillir dix nouveaux pays adhérents. Parmi eux figurent les pays susmentionnés, moins la Bulgarie et la Roumanie (qui sont susceptibles d’entrer dans l’Union européenne en 2007), plus la Hongrie, la Pologne, la République tchèque, Chypre et Malte. L’Union se prononcera d’ici fin 2004 sur l’ouverture des négociations d’adhésion avec la Turquie. La Norvège et l’Islande sont les autres pays de l’OTAN qui restent en dehors de l’Union européenne.
2. Cet élargissement parallèle se réalise à une époque où la sécurité européenne et internationale se trouve confrontée à des risques et des menaces croissantes que le concept national de sécurité des Etats-Unis et la stratégie européenne de sécurité se sont efforcés d’identifier et de définir. Les attentats meurtriers perpétrés à Madrid le 11 mars 2004 ont confirmé l’urgence absolue de mettre en oeuvre des mesures préventives et de protection contre cette nouvelle forme de terrorisme. Répondre à ces défis est une préoccupation permanente de l’Union européenne et de l’OTAN et une obligation contractuelle pour les dix pays signataires du Traité de Bruxelles modifié. Quel sera l’impact du plus grand élargissement jamais réalisé d’un seul coup à l’Union européenne et à l’OTAN sur la politique de sécurité en Europe ?
3. Ces nouvelles adhésions interviennent au moment où l’Union européenne, l’OTAN et l’UEO sont dans une phase de transformation fondamentale. Les pays membres de l’Union européenne n’ont pas réussi à conclure la Conférence intergouvernementale au sommet européen des 12 et 13 décembre 2003 à Bruxelles, où ils devaient adopter le projet de Traité constitutionnel de l’Union européenne élaboré par la Convention sur l’avenir de l’Europe. La décision prise par le Conseil européen le 25 mars dernier de se mettre d’accord sur le texte du Traité constitutionnel d’ici aux 17 et 18 juin au plus tard et les importantes avancées réalisées lors de la CIG sur la coopération future en matière de sécurité et de défense font peser une énorme pression politique sur tous les Etats membres de l’Union européenne élargie, qui doivent résoudre les divergences qui subsistent sur le projet de texte.
4. Ils doivent aussi décider de quelle manière la PESD peut fonctionner dans une Union européenne élargie en attendant l’entrée en vigueur du Traité constitutionnel. Il est certain que l’élargissement de l’Union européenne aura aussi des incidences considérables sur la mise en oeuvre de la stratégie européenne de sécurité adoptée le 12 décembre 2003 par le Conseil européen, notamment en en ce qui concerne l’organisation des relations avec les nouveaux voisins à l’Est, avec les pays des Balkans et ceux du sud de la Méditerranée.
5. L’OTAN, quant à elle, est toujours en pleine transformation et s’apprête désormais, dans une configuration à vingt-six pays membres, à déterminer son rôle futur lors du sommet d’Istanbul des 28 et 29 juin 2004. Enfin, les pays signataires du Traité de Bruxelles modifié devront décider, en tant que pays membres de l’UEO, s’ils veulent ou non continuer d’appliquer ce Traité, dont l’article XII donne à chaque partie le droit d’y mettre fin, en ce qui la concerne, à l’expiration des cinquante ans après son entrée en vigueur le 6 mai 1955. Une telle décision dépendra, d’une part, de la question de savoir, une fois la Constitution européenne adoptée et ratifiée, si celle-ci contient toutes les dispositions nécessaires en matière de défense pour rendre le Traité de Bruxelles modifié obsolète.
6. En fait, l’article V (combiné à l’article IV) du Traité de Bruxelles modifié demeure le seul engagement européen contraignant en matière de défense mutuelle. De même, l’Assemblée est la seule instance qui permette concrètement aux parlements des pays adhérents à l’Union européenne et à l’OTAN de participer au débat sur les questions de PESC et de PESD.
7. Depuis le 1^er mai 2004, la plupart des pays concernés sont représentés de plein droit au Parlement européen. Mais comment préserver la participation de leurs parlementaires nationaux ? Le renforcement de leur statut au sein de l’UEO, selon les critères de la Déclaration de ses pays membres du 10 décembre 1991, peut être un bon moyen de donner aux délégations parlementaires des pays en question la possibilité de participer de plein droit aux travaux de l’Assemblée de l’UEO. Cette perspective est d’autant plus intéressante pour les parlements des pays nouveaux venus que le rapport annuel du Conseil de l’UEO inclut les informations sur le développement de la PESC et de la PESD. En outre, le Conseil a confirmé dans sa réponse à la Recommandation n° 736 qu’il « continuera, comme par le passé, dans le cadre de son rapport annuel, de tenir l’Assemblée informée de tous les développements susceptibles d’affecter le Traité de Bruxelles modifié ou les organes de l’UEO, notamment le GAEO et l’OAEO, compte tenu des progrès en cours au sein de la Politique commune de sécurité et de défense de l’Union européenne. »
8. Indépendamment des décisions que le Conseil de l’UEO prendra à l’égard de ses relations avec les nouveaux pays membres de l’Union européenne et de l’OTAN, l’Assemblée devra décider de la manière dont elle va organiser ses relations avec les délégations parlementaires des pays concernés en tenant compte de l’autonomie politique que lui confère sa Charte, mais aussi des dispositions du Traité de Bruxelles modifié et tout en ayant conscience des fonctions qui sont les siennes en tant qu’organe de l’UEO.
9. Telles sont les principales questions qui devront être étudiées dans ce rapport qui prendra, en outre, position sur la deuxième partie du Quarante-neuvième rapport annuel du Conseil à l’Assemblée couvrant la période allant du 1^er juillet au 31 décembre 2003⁴.

10. L’arrivée de dix nouveaux pays membres dans l’Union européenne intervient alors que celle-ci a adopté sa première stratégie européenne de sécurité qu’elle a intitulée « une Europe sûre dans un monde meilleur ». Plusieurs décisions ont été prises, dans le cadre de cette stratégie, pour le développement de la PESD, dont une stratégie contre la prolifération des armes de destruction massive. Compte tenu du fait que huit des dix pays adhérents sont des pays d’Europe centrale dont trois (les pays baltes) ont fait partie de l’ancienne Union soviétique, on peut s’attendre à ce que les pays concernés attachent une importance prioritaire à la construction de la sécurité aux frontières orientales de l’Union européenne, et avant tout aux relations de cette dernière avec la Russie.
11. Or, si la déclaration conjointe publiée à l’issue du sommet UE-Russie en date du 6 novembre 2003 confirme que la lutte contre le terrorisme et la prévention de la prolifération des armes de destruction massive sont les piliers de la coopération UE-Russie en matière de sécurité, le programme de travail concret établi dans cette déclaration ne mentionne pas le terrorisme mais, entre autres, le désarmement, la maîtrise des armements, l’évolution de la PESC/PESD et de la stratégie de la Russie et la gestion des crises. Les seuls projets concrets portent sur le désir conjoint d’instituer une coopération d’une part dans le domaine des transports aériens longs courriers, ainsi qu’entre l’Institut d’études de sécurité de l’Union européenne et des établissements de recherche russes.
12. Or, l’élargissement de l’Union européenne et de l’OTAN va susciter une série de problèmes spécifiques avec ses nouveaux voisins de l’est, et notamment avec la Russie, qui auront un impact sur les questions à traiter dans le cadre de la PESC, même si l’orientation générale de la politique étrangère de la Russie ne change pas radicalement. A cet égard, il faut rappeler que la Lettonie et l’Estonie entrent dans l’Union européenne sans que leurs frontières avec la Russie aient été définies formellement par un traité.
13. La région de Kaliningrad se transforme désormais en exclave russe à l’intérieur de l’Union européenne et de l’OTAN, tandis que la Russie revendique l’adhésion des trois pays baltes et de la Slovénie au Traité FCE révisé. Elle s’oppose en outre à une présence militaire de l’OTAN dans les pays baltes et considère avec embarras toute activité déployée par celle-ci pour mettre en oeuvre la protection de l’espace aérien de ces pays. Le Traité FCE a été révisé en 1999 à Istanbul mais il n’a pas encore été ratifié. La question de savoir si les nouveaux Etats membres de l’OTAN tels que les trois pays baltes et la Slovénie doivent être inclus dans le Traité FCE révisé peut être réglée si toutes les parties au Traité révisé sont disposées à le ratifier et à en appliquer les dispositions. Quoi qu’il en soit, les nouveaux membres de l’OTAN concernés se sont dits prêts à adhérer au traité une fois qu’il sera ratifié. Mais les dispositions du traité révisé impliquent également que la Russie se soit engagée à retirer ses troupes de Géorgie et de la région du Dniestr.
14. On peut se féliciter qu’après quelques difficultés, l’Union européenne et la Russie aient réglé leur différend concernant l’élargissement de l’UE en signant, le 27 avril 2004, un protocole sur l’extension de l’accord de partenariat et de coopération de 1997 aux nouveaux pays membres. Toutefois, la Russie continue de soulever la question des droits de la minorité russophone en Estonie et en Lettonie.
15. Quand on se penche sur le nouveau voisinage d’une Union européenne élargie à l’Est, on ne peut pas négliger ses futures relations avec le Belarus, l’Ukraine et la Moldavie, ni celles avec les pays du Caucase. Cela intéresse notamment la Pologne, ainsi que la Hongrie, la Slovaquie, la Bulgarie et la Roumanie. La Pologne, dont le poids politique, démographique et économique est le plus important parmi les nouveaux pays membres, a déjà manifesté sa volonté de jouer un rôle majeur dans la formulation future de la dimension orientale de la politique étrangère et de sécurité de l’Union européenne. Par ses relations bilatérales étroites avec l’Ukraine, elle est en quelque sorte l’avocat des intérêts de l’Ukraine auprès de l’Union européenne.
16. En ce qui concerne les relations futures avec le Belarus et la Moldavie, la Pologne défend aussi des positions très déterminées, allant (sous réserve d’une évolution démocratique de ces pays) jusqu’à suggérer la conclusion d’accords d’association avec une l’Union européenne. D’autre part, la Russie est en train de reconsidérer sa politique à l’égard du Belarus comme suite à l’élargissement de l’UE et de l’OTAN, et la situation de ce pays entre l’Union européenne et la Russie va nécessiter une politique plus inventive et visionnaire de la part de l’Union que cela n’a été le cas jusqu’à présent. Elle devrait également profiter de la reprise des pourparlers entre la Moldova, la Russie, l’Ukraine et l’OSCE sur le règlement du problème de la Transnistrie pour définir une politique plus précise à l’égard de cette région dans la perspective de la future adhésion de la Roumanie à l’UE. Mais les pays d’Europe centrale, et parmi eux notamment la Pologne, vont aussi jeter tout leur poids dans la balance pour influencer la politique de l’Union européenne à l’égard de la Russie, qui leur semble parfois trop peu critique. En ce qui concerne les relations futures de l’Union européenne avec ses voisins de l’Est, il ne sera donc probablement pas plus facile de formuler une politique commune dans une Union européenne élargie.
17. En ce qui concerne l’impact de l’élargissement de l’Union européenne sur la dimension méridionale de la future PESC et plus particulièrement sur la politique future de l’Union européenne à l’égard du Proche et Moyen-Orient, il est encore difficile de dire quelles priorités les nouveaux pays adhérents vont mettre en avant.
18. En effet, après la proposition de M. Fischer de lancer une nouvelle initiative transatlantique pour l’avenir pacifique et démocratique du Proche et Moyen-Orient et le projet américain de « Grand Moyen-Orient », c’est sur la base d’un accord franco-allemand que l’Union s’apprête à adopter une approche commune qui s’inscrira dans le cadre de la stratégie européenne de sécurité. Néanmoins, la nouvelle ligne de conduite que les Etats-Unis et Israël ont décidé d’adopter à propos du conflit israélo-palestinien va rendre plus difficile la prise d’initiatives euro-atlantiques communes dans la région concernée.
19. Les points de vue des huit nouveaux pays membres d’Europe centrale vont sans doute peser sur la manière dont l’Union européenne va construire la sécurité dans son nouveau voisinage selon les lignes directrices établies par la Stratégie européenne de sécurité. Celle-ci confirme que le règlement du conflit israélo-arabe « constitue pour l’Europe une priorité stratégique ». En même temps, elle souligne l’importance de maintenir et de renforcer la stabilité dans la région des Balkans et de ne pas créer de nouvelles lignes de division en Europe. A cet égard, la Stratégie préconise de faire bénéficier les « voisins orientaux des avantages de la coopération économique et politique en nous attaquant aux problèmes politiques que connaissent ces pays ». L’établissement de coopérations transfrontalières fructueuses jouera un rôle important dans la mise en oeuvre d’une politique de nouveau voisinage. Dans ce contexte, l’accord conclu en mars 2004 entre les autorités responsables de la sécurité du Belarus, de la Pologne, de la Russe et de l’Ukraine en vue d’organiser des exercices communs de lutte contre le terrorisme et de mettre fin au trafic d’être humains pourrait devenir un bon exemple de ce que de telles coopérations permettent de réaliser.
20. Avec l’arrivée de Chypre et de Malte dans l’Union européenne, le nombre des pays membres qui ne font pas partie de l’OTAN va passer de quatre⁵ à six. Même si l’objectif de l’Union européenne est toujours d’assurer l’adhésion de l’île de Chypre tout entière conformément au Traité d’adhésion du 16 avril 2003, le problème de la réunification de Chypre sur la base du plan proposé par les Nations unies, prévoyant un Etat fédéral, reste posé puisque la communauté grecque de l’île a rejeté ce plan.
21. Depuis le 1^er mai, le traitement de la partie nord de Chypre pose un problème fondamental à l’Union européenne. La conclusion d’un accord aurait certainement un effet très positif sur la politique commune de l’UE, en particulier sur la préparation des négociations sur l’adhésion de la Turquie à l’Union européenne.
22. En accueillant Chypre et Malte, l’Union européenne va devoir décider comment garantir militairement la sécurité des pays membres non alliés sur la base d’une clause d’assistance mutuelle proposée par la présidence italienne à la CIG. En revanche, l’arrivée à l’Union européenne des pays d’Europe centrale qui considèrent leur appartenance à l’OTAN et leur alliance avec les Etats-Unis comme prioritaires dans leur politique de sécurité aura certainement un impact sur la gestion de la coopération entre l’Union européenne et l’OTAN et des relations transatlantiques. A cet égard, il faut notamment prendre en considération l’expérience de la Pologne, de la Hongrie et de la République tchèque qui en tant que membres de l’OTAN depuis 1999, ont observé l’évolution de la PESD dans une optique qui est plutôt celle de l’OTAN et se sont senties « exclues » du processus décisionnel de l’Union européenne. Dans ce contexte, il ne faut pas négliger non plus que l’OTAN va accueillir deux pays européens qui sont d’anciens membres du Pacte de Varsovie, la Bulgarie et la Roumanie, qui resteront dans un premier temps en dehors de l’Union européenne.
23. Certains observateurs craignent que cet élargissement asymétrique de l’Union européenne et de l’OTAN n’accroisse les divergences de vues au sein des deux organisations sur la nature et les priorités de la coopération transatlantique et ne rende plus difficile le consensus sur une politique commune. Plusieurs pays d’Europe centrale sont désireux d’accueillir des structures militaires de l’OTAN, voire des Etats-Unis sur leur territoire, ce qui ne peut qu’influencer leurs positions à l’égard du projet d’une Europe de la défense indépendante.
24. L’avenir de la PESD dépendra naturellement aussi de l’évolution de l’OTAN, toujours en pleine transformation. En dépit des affirmations répétées selon lesquelles la défense collective demeure la fonction essentielle de l’Alliance, il ne fait aucun doute que l’OTAN est en train de changer de nature et se consacre de plus en plus à la gestion des crises à l’échelle internationale, domaine dans lequel elle représente pour l’Union européenne un partenaire important et prédominant. Le prochain sommet de l’OTAN, qui se tiendra à Istanbul, confirmera la vision commune d’une nouvelle OTAN déjà esquissée par son Secrétaire général : une alliance résolue à s’attaquer aux nouvelles menaces sécuritaires de ce siècle – le terrorisme, les armes de destruction massive et les « Etats en déliquescence » ; une alliance prête à envoyer ses forces partout où leur présence est requise et à se défendre contre les menaces, d’où qu’elles proviennent⁶. Reste à savoir comment l’OTAN et l’UE organiseront leur coopération et leur coordination, et, surtout, comment elles harmoniseront leurs conceptions dans ces domaines, afin que leurs actions se renforcent mutuellement et soient véritablement complémentaires.
25. La stratégie européenne de sécurité adoptée le 12 décembre 2003 consacre à l’OTAN et aux relations transatlantiques quelques phrases fondamentales : plaidant pour un « multilatéralisme efficace », elle confirme que « les relations transatlantiques constituent un élément essentiel du système international, non seulement au regard de nos intérêts bilatéraux, mais aussi parce qu’elles renforcent la communauté internationale dans son ensemble ». Dans ce contexte, la stratégie considère que « l’OTAN est une expression importante de cette relation ». Elle souligne aussi l’importance des arrangements « Berlin plus » dans le cadre du partenariat stratégique entre les deux organisations.
26. Il est d’autant plus surprenant que les initiatives d’un certain nombre de conventionnels visant à ajouter l’OTAN dans l’article du projet de Constitution européenne qui énumère les organisations internationales avec lesquelles l’Union européenne devra coopérer étroitement n’aient pas été prises en compte⁷. Or, la stratégie européenne de sécurité considère bien que la relation transatlantique est irremplaçable, mais pas expressément dans le contexte de l’OTAN. Elle préconise plutôt en général un partenariat efficace et équilibré entre l’Union européenne et les Etats-Unis « au service du bien dans le monde ».
27. Il est donc d’autant plus intéressant de constater que le débat actuel sur un renouvellement des relations transatlantiques revient sur le problème du fonctionnement de la coopération entre l’Union européenne et l’OTAN. Dans une interview donnée le 6 mars dernier à la Frankfurter Allgemeine Zeitung sur « la reconstruction du monde occidental », M. Fischer, Ministre allemand des affaires, étrangères s’interroge sur le parallélisme stratégique croissant entre l’UE et l’OTAN qui, à son avis, ne conduit que lentement à une nouvelle approche. Le ministre constate à ce propos : « Au sein de l’UE, nous discutons de politique étrangère et de sécurité commune, mais à l’OTAN nous nous comportons comme si seules des politiques nationales étaient représentées. Ainsi, je me suis souvent demandé moi-même ainsi que d’autres, pourquoi faire du pilier européen un tabou ? Ce pilier européen ne sera que difficilement concevable sans l’UE élargie ». Presque en même temps, deux personnalités du parti chrétien-démocrate allemand vont encore plus loin en demandant de transformer l’OTAN en une alliance politique « au sein de laquelle l’Union européenne défend sa politique en lieu et place des Etats membres ». « Pourquoi l’UE n’aurait-elle pas un siège à l’OTAN se demandent les deux députés ? »⁸ Or, le nouveau Secrétaire général de l’OTAN, M. Jaap de Hoop Scheffer, dans une interview donnée à la Süddeutsche Zeitung le 4 février dernier, a bien spécifié qu’il ne voyait pas l’utilité d’un groupe particulier à l’intérieur de l’OTAN.
28. La portée de ce débat dépasse les aspects purement institutionnels : il touche à la nature même du projet européen de sécurité et de défense que les pays membres de l’Union européenne entendent réaliser au sein de l’UE. Il est devenu inévitable de trouver une réponse à cette question après l’abolition de la double fonction de l’UEO en tant que pilier européen de l’OTAN et composante de défense de l’Union européenne. Il est vrai que la question se poserait aussi si cette fonction de l’UEO existait toujours, mais elle se présenterait de façon différente parce qu’un élément clé du Traité de Bruxelles modifié est la coopération étroite avec l’OTAN, élément qui n’existe pas dans le projet de Constitution européenne actuellement proposé à la Conférence intergouvernementale.
29. Il n’est pas exagéré de penser que l’orientation donnée à ce débat pourrait mettre en danger l’Alliance atlantique telle qu’elle avait été conçue par le Traité de Washington. Il est évident que les huit nouveaux pays membres de l’Union européenne vont peser de tout leur poids dans cette discussion pour éviter que le rôle de l’OTAN en tant qu’acteur principal dans les questions de sécurité ne soit mis en cause.
30. Tout cela va influencer profondément l’évolution de la PESD en général mais aussi les réponses de l’Union européenne aux principaux enjeux de la sécurité européenne et internationale tels que la stratégie européenne de sécurité les a identifiés : le combat contre le terrorisme international et la lutte contre la prolifération et le développement des armes de destruction massive (ADM).
31. Les attentats meurtriers du 11 mars 2004 à Madrid ont démontré de la façon la plus brutale que les mesures de précaution et de protection de la population civile prises jusqu’ici ne sont pas suffisantes pour parer à cette menace grandissante. A cet égard, l’Union européenne élargie est appelée à reconsidérer son concept de sécurité. Celle-ci a en effet, jusqu’à présent, concentré son action sur la justice, les finances et la police, ce qui semble justifié à première vue parce que c’est en premier lieu la sécurité intérieure qui est en cause.
32. Il était donc logique que les ministres de l’intérieur se soient réunis les premiers, après les attentats terroristes de Madrid, pour se mettre d’accord sur la désignation d’un coordinateur européen pour la lutte contre le terrorisme et prendre des mesures pour une meilleure coopération en matière de renseignement. Toutefois, il faut se demander si l’approche conceptuelle de l’Union européenne pour faire face au terrorisme ne devrait pas être beaucoup plus énergique. La Stratégie européenne de sécurité s’attache à identifier les causes complexes du terrorisme et prend soin de souligner « qu’aucune des nouvelles menaces n’est purement militaire et ne peut pas être contrée par des moyens purement militaires ». Du coup, l’importance des moyens militaires pour la protection contre le terrorisme est plutôt sous-estimée. Selon le concept européen, pour faire face au terrorisme, il faut parfois combiner le recours au renseignement « et à des moyens policiers, judiciaires, militaires et autres. »
33. Mais le rôle concret attribué par l’Union européenne aux moyens de la PESD dans la lutte contre le terrorisme reste plutôt flou. Jusqu’à présent, les activités prévues dans ce domaine se limitent aux travaux visant à la création d’une base de données sur les moyens et les capacités militaires « présentant un intérêt pour la protection des populations civiles contre les effets d’attentats terroristes… »⁹ Or, le Conseil européen ne donne pas l’impression de considérer la conclusion des travaux comme particulièrement urgente car dans le mandat de la présidence irlandaise, il demande à celle-ci de continuer « à préciser les modalités, procédures et critères régissant l’utilisation des moyens et capacités militaires pour la protection des populations civiles contre les effets d’attentats terroristes… », mais ne fixe pas de date limite.
34. Cependant, face à l’urgence de la menace terroriste, l’Union européenne élargie devra prendre un certain nombre de décisions immédiates : ou bien ses pays membres se mettent d’accord pour que les instruments de la PESD puissent être utilisés à l’intérieur de leurs territoires (ce qui n’est pas le cas actuellement) ou bien ils laissent la lutte contre le terrorisme avec des moyens militaires entre les mains de l’OTAN, qui a développé un concept à cet égard. Rappelons que l’OTAN définit ses activités dans ce domaine comme relevant de la « défense contre le terrorisme » et considère les attentats tels que ceux du 11 septembre 2001 comme des attaques au sens de l’article 5 du Traité de Washington. Sur cette base, le Conseil de l’OTAN a décidé le 16 mars 2004 d’étendre la zone d’interventions de l’opération « Active Endeavour » − qui a jusqu’ici contrôlé la navigation en Méditerranée orientale − à l’ensemble de la Méditerranée.
35. Or, les attentats terroristes de Madrid ont conduit le Conseil européen, lors du sommet des 25 et 26 mars 2004, à prendre de nouvelles décisions avec la participation des pays adhérents. Celles-ci sont contenues dans sa déclaration sur la lutte contre le terrorisme qui inclut une révision du plan d’action décidé à la suite des attentats du 11 septembre 2001 contre New York. Là encore, le Conseil européen ne fixe pas de date limite pour la fin des travaux visant à accroître la contribution de la PESD à la lutte contre le terrorisme. Mais ce qui est plus important, c’est que le Conseil européen s’est mis d’accord pour agir désormais dans l’esprit de la clause de solidarité énoncée à l’article 42 du projet de Traité constitutionnel en anticipant son application. Cette clause prévoit, entre autres, la mobilisation des moyens militaires pour prévenir la menace terroriste sur le territoire de l’un des pays membres et prêter assistance aux Etats membres victimes d’une attaque terroriste. Mais les mesures pratiques à prendre pour permettre une application anticipée de la clause de solidarité n’ont pas été définies à ce jour.
36. Il faut en effet prévoir des mesures préventives tant à l’intérieur qu’à l’extérieur des frontières de l’Union européenne. C’est là où commencent les difficultés. Car il s’agit de savoir ce que la stratégie européenne de sécurité entend par le terme « engagement préventif », censé éviter des problèmes plus graves dans le futur. Cette question se pose à la fois dans le contexte de la lutte contre le terrorisme et contre la prolifération des armes de destruction massive (ADM), dans les conflits régionaux et dans le cas des « Etats en déliquescence ».
37. La prolifération des ADM ne constitue pas seulement « potentiellement » la menace la plus importante pour notre sécurité, comme le constate la stratégie européenne de sécurité, car cette menace est très concrète. De nombreux signes indiquent que la prolifération s’accélère et se diversifie. En même temps, il ne faut pas négliger la prolifération balistique et le développement même des ADM et de leurs vecteurs, comme l’a montré une fois de plus le lancement récent par le Pakistan d’un missile à capacité nucléaire d’une portée de plus de 2000 km¹⁰.
38. Or, selon les objectifs fixés en matière de lutte contre la prolifération des armes de destruction massive dans la Stratégie européenne de sécurité, adoptée par le Conseil européen, « la prolifération peut être maîtrisée par les contrôles à l’exportation et contrée par un jeu de pressions politiques, économiques et autres, dès lors que l’on s’attaque aussi à ses causes politiques sous-jacentes ». Mais devant l’insuffisance et l’inefficacité des moyens énumérés dans le cadre des Nations unies et d’autres organisations et accords internationaux, les demandes se multiplient en faveur de mesures préventives plus efficaces. Quelles sont les mesures adéquates contre des pays qui violent les accords sur les inspections ou ceux qui refusent d’y adhérer ? Et quelles sont les mesures à prendre pour empêcher que des ADM ne tombent entre les mains de terroristes ?
39. Il appartiendra à l’Union européenne élargie de suivre les lignes directrices esquissées dans la Stratégie européenne de sécurité. En évoquant les nouvelles menaces provenant du terrorisme, de la prolifération des ADM, des conflits régionaux et des « Etats en déliquescence », la stratégie européenne constate que « notre concept traditionnel d’autodéfense … reposait sur la menace d’une invasion. Face aux nouvelles menaces, c’est à étranger que se situera souvent la première ligne de défense ». L’engagement préventif préconisé par la Stratégie inclut dans ce contexte « des interventions en amont, rapides et si nécessaire ‘robustes’ ».
40. Or, comme l’Assemblée l’avait déjà exposé dans sa Recommandation n° 736¹¹, la Stratégie européenne de sécurité ne fait pas de distinction claire entre les différentes situations pouvant légitimer une intervention. Mais en mettant en question le concept traditionnel de droit à la légitime défense individuelle et collective inscrit dans l’article 51 de la Charte des Nations unies, elle invite implicitement à une discussion des conditions d’une extension de ce droit en cas de menace particulière loin des frontières de l’Europe. En revanche, la stratégie de l’Union européenne contre la prolifération des armes de destruction massive effectue un mélange de genres en déclarant que les mesures de prévention, tant politiques que diplomatiques, constituent la première ligne de défense contre la prolifération. Pour éliminer ou supprimer les programmes de prolifération, elle n’exclut pas la dissuasion (avec des moyens politiques) et envisage en dernier ressort les mesures coercitives prévues par la Charte des Nations unies.
41. Or, ces mesures sont définies dans le chapitre VII de la Charte des Nations unies qui prévoit le droit à la légitime défense individuelle et collective. Le débat sur une adaptation de ce droit a suscité de propositions intéressantes, telle celle de M. Manfred Hoyer, ancien ministre délégué allemand des affaires étrangères qui formule notamment les idées suivantes :

42. C’est un débat qui ne produira pas rapidement des résultats concrets. Mais il devra être lancé dans le cadre de l’Union européenne aussi bien que dans celui des Nations unies pour donner corps à un ordre international fondé sur le droit et sur un multilatéralisme efficace tel qu’il est envisagé par la stratégie européenne de sécurité. Les nouveaux pays adhérents vont apporter des éléments supplémentaires dans le processus décisionnel qui devra conduire à une politique européenne capable de prévenir les nouvelles menaces de façon plus efficace et de garantir la protection des populations.
43. Dans un Conseil élargi à 25 gouvernements, il ne sera pas plus facile de réunir le consensus dans les domaines où le vote à la majorité qualifiée ne s’applique pas, ce qui est précisément le cas des questions de sécurité. Il est prévisible qu’on ne pourra pas régler tous les problèmes du processus décisionnel par des arrangements institutionnels comme les mandats spécifiques confiés à des groupes d’Etats membres, les abstentions constructives, les coopérations « renforcées » ou « structurées ». La crainte demeure qu’il ne s’établisse un directoire des « grands pays » et que des projets de « noyau dur » ou des « avant-gardes » soient réactivés par certains pays intéressés.
44. Ces difficultés vont perdurer tant qu’il n’y aura pas non plus de consensus sur la finalité du rôle de l’Union européenne sur la scène internationale : puissance militaire, puissance civile ou puissance sui generis dont le volet militaire ne constitue que l’un des éléments. Une telle situation ne peut que susciter de multiples propositions sur la meilleure façon de donner un rôle global à l’Union européenne. C’est dans ce contexte que M. Steven Everts, du Centre for European Reform, et M. Antonio Missiroli, de l’Institut d’études de sécurité de l’Union européenne, ont proposé la création d’un Conseil européen de sécurité¹³ au sein de l’Union européenne avec un nombre maximum de dix sièges dont trois sièges permanents pour la France, l’Allemagne et la Grande-Bretagne respectivement. Selon les auteurs, il pourrait fonctionner en tant que Conseil directeur entre le Comité à 25 et le futur Ministre européen des affaires étrangères.
45. En effet, il s’agit là d’une nouvelle réponse institutionnelle à un problème politique, qui montre que même après la clôture des débats au sein de la Convention et à la veille de l’adoption du Traité constitutionnel pour l’Union européenne, il y a des raisons suffisantes de discuter de la manière d’assurer la capacité décisionnelle dans l’Union européenne élargie.
46. Parmi les autres questions que l’Union européenne devra régler après son élargissement figure l’organisation de ses relations futures avec les pays non membres qui ont bénéficié jusqu’à présent d’une coopération spécifique fondée sur les formules 15 + 6 et 15 + 15. En effet, jusqu’à nouvel ordre, il y a cinq pays membres de l’OTAN − l’Islande, la Norvège, la Turquie, et d’ici 2007, la Bulgarie et la Roumanie − qui restent en dehors de l’Union européenne. L’Union européenne va-t-elle instaurer une coopération spécifique avec les pays en question en établissant un cadre de consultation selon une formule 25 + 5 ? Il ne semble pas que l’Union européenne ait l’intention de suivre une approche commune en la matière. En revanche, le Conseil pour les relations extérieures a autorisé l’ouverture des négociations avec les pays susmentionnés auxquels s’ajoutent le Canada, la Russie et l’Ukraine, pour établir un cadre régissant la participation de ces pays aux opérations de gestion de crises menées par l’Union européenne¹⁴.
47. Le Conseil a également autorisé la présidence à ouvrir des négociations en vue de conclure des accords avec des pays tiers pour leur permettre de participer à la mission de police de l’Union européenne en ARYM, dénommée Proxima¹⁵. Le COPS avait déjà accepté auparavant des contributions à cette mission de la Norvège, la Suisse, la Turquie et l’Ukraine. Il s’agit donc d’une approche au cas par cas, pouvant impliquer des pays tiers en configurations diverses. En revanche, rien n’indique que l’Union envisage d’établir avec les pays européens de l’OTAN non membres de l’Union européenne un système de consultation et d’information régulier sur le modèle de l’actuelle formule 15 + 6. Un tel système est pourtant indispensable pour donner aux pays concernés qui sont candidats ou candidats potentiels à l’adhésion à l’Union européenne la possibilité de se familiariser quotidiennement avec les caractéristiques de la PESD et pour empêcher qu’ils se sentent « exclus ». Enfin, l’Union européenne élargie devra statuer sur la demande d’adhésion de la Croatie et de l’ARYM. La Commission européenne a recommandé entre-temps au Conseil de l’UE d’ouvrir des négociations d’adhésion avec la Croatie. Le traitement de ces demandes par l’Union européenne constituera un signal et une impulsion importants non seulement pour les pays concernés mais pour la région tout entière.

48. Tant que le projet de Traité constitutionnel de l’Union européenne n’est ni signé ni ratifié, la seule base juridique pour la mise en oeuvre de la PESC et de la PESD demeure le Traité de Nice. Celui-ci ne permet ni des coopérations « renforcées » ni des coopérations « structurées » en matière de sécurité et de défense ; et il exclut toute extension de la portée des missions de Petersberg et ne prévoit ni clause de solidarité, ni clause de défense mutuelle dans le cadre de l’Union européenne.
49. Telle est la situation que les dix nouveaux pays membres ont trouvée lors de leur adhésion à l’Union européenne. Si le Traité constitutionnel est adopté par le Conseil européen en 2004, on peut s’attendre que ses dispositions entrent en vigueur vers 2006, compte tenu du fait que, dans un certain nombre de pays membres, des référendums seront organisés sur le Traité. Comme M. Hubert Haenel, Président de la délégation du Sénat français pour l’Union européenne et ancien membre de la Convention européenne, l’a analysé de façon pertinente dans une communication du 13 janvier 2004, la Conférence intergouvernementale s’est mise d’accord, dans la foulée du conclave de Naples et des entretiens particuliers entre l’Allemagne, la Grande-Bretagne et la France, pour apporter des modifications importantes aux projets d’articles proposés par la Convention dans le domaine de la PESD.
50. Il s’agit, en premier lieu, de changements dans les dispositions sur les « coopérations structurées » et sur la clause de défense mutuelle. En ce qui concerne la coopération structurée, les textes de l’article I-40, paragraphe 6, de l’article III-213 du projet de Traité constitutionnel tels qu’ils ont été amendés lors de la Conférence intergouvernementale et du projet de Protocole rédigé par la présidence italienne sont reproduits à l’annexe du présent rapport.
51. En ce qui concerne la « coopération structurée permanente », il est à noter que le texte amendé par la CIG ne tient pas compte de la proposition de la Convention selon laquelle les dispositions relatives à la « coopération renforcée » énoncées aux articles I-43 et III-322-329 devraient s’appliquer à la « coopération structurée ». Ces deux formes de coopération sont donc désormais complètement séparées.
52. En outre, la CIG a rédigé un « Protocole sur la coopération structurée permanente » qui prévoit que la participation aux activités de l’Agence européenne dans le domaine du développement des capacités de défense, de la recherche, de l’acquisition et de l’armement (l’Agence de l’armement), créée par le Conseil le 17 novembre 2003, entre dans le cadre de la coopération structurée permanente. Qui plus est, les participants à cette coopération s’engagent à prendre part au développement « de programmes communs ou européens d’équipements majeurs dans le cadre de l’Agence ».
53. Selon l’évaluation de M. Haenel, alors que dans le texte de la Convention la coopération structurée était liée au traité et entrait en vigueur en même temps que celui-ci, son lancement est désormais subordonné à une décision du Conseil statuant à la majorité qualifiée, y compris quant à la liste des Etats participants. Et si l’admission ultérieure de nouveaux membres dans la coopération structurée reste soumise à la décision des seuls membres participants, cette décision doit être prise à la majorité qualifiée, ce que ne précisait pas le texte de la Convention. Le texte est même aujourd’hui rédigé de telle manière que l’on a le sentiment que cette admission est de droit dès lors que l’Etat qui souhaite rejoindre la « coopération structurée respecte les critères et souscrit aux engagements du Protocole ».
54. Toujours selon M. Haenel, « schématiquement, il sera plus difficile de lancer la ‘coopération structurée’ et il sera plus facile de la rejoindre une fois qu’elle sera lancée ». Le Protocole rédigé par la présidence italienne comme suite au compromis trouvé lors de la Conférence intergouvernementale sur les critères de participation n’impose, selon l’analyse de M. Haenel, aucun engagement quantitatif précis, mais constitue plutôt un engagement de pleine participation à tous les développements de la PESD. C’est ainsi que les contributions nationales de forces ne sont pas précisées. On est, dit M. Haenel, « en retrait de l’esprit des travaux de la Convention, où la plupart avaient en tête l’idée d’un pourcentage minimum du PIB à consacrer à la défense pour pouvoir participer à la ‘coopération structurée’. On a le sentiment que la Conférence intergouvernementale a cherché surtout à permettre à chaque Etat membre de participer à cette coopération structurée, quitte à en abaisser les ambitions et les moyens. »
55. Les diverses formules précitées ont pour principal avantage de permettre la coopération envisagée de se réaliser à l’intérieur de l’Union européenne. Mais elle est achetée au prix de la flexibilité, l’Union ayant toujours tendance à vouloir régler les problèmes par des dispositions trop légalistes et souvent trop détaillées. Rappelons à cet égard que l’article 17 du Traité de Nice permet des coopérations renforcées dans le cadre de l’UEO dont le Traité laisse beaucoup plus de latitude pour l’organisation de telles coopérations. Il faut également rappeler que la formule retenue par la Convention et par la CIG ne permet pas la participation des pays européens de l’OTAN non membres de l’UE aux coopérations renforcées et structurées.
56. En ce qui concerne la « coopération la plus étroite » proposée par la Convention européenne en matière de défense mutuelle, M. Haenel constate que les modifications apportées lors de la CIG sont encore plus sensibles. Le tableau qui suit permet de comparer l’engagement de défense mutuelle tel qu’il est rédigé dans la dernière version proposée par la présidence italienne (colonne de gauche), et les dispositions correspondantes du Traité de Bruxelles modifié (colonne de droite).

9 DÉCEMBRE 2003 : DERNIÈRE PROPOSITION DE LA PRÉSIDENCE ITALIENNE Article I-40, paragraphe 7 Dans le cas où un Etat membre serait l’objet d’une agression armée sur son territoire, les autres Etats membres lui doivent aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir, conformément aux dispositions de l’article 51 de la Charte des Nations unies. Cela n’affecte pas le caractère spécifique de la politique de sécurité et de défense de certains Etats membres. Les engagements et la coopération dans ce domaine demeurent conformes aux engagements souscrits au sein de l’OTAN, qui reste, pour les Etats qui en sont membres, le fondement de leur défense collective et l’instance de sa mise en oeuvre.

EXTRAITS DU TRAITÉ DE BRUXELLES MODIFIÉ (…) Article V Au cas où l’une des Hautes Parties Contractantes serait l’objet d’une agression armée en Europe, les autres lui porteront, conformément aux dispositions de l’article 51 de la Charte des Nations unies, aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir, militaires et autres. Article IV Dans l’exécution du Traité, les Hautes Parties Contractantes et tous organismes créés par Elles dans le cadre du Traité coopéreront étroitement avec Organisation du Traité de l’Atlantique nord. En vue d’éviter tout double emploi avec les Etats-majors de l’OTAN, le Conseil et l’Agence s’adresseront aux autorités militaires appropriées de l’OTAN pour toutes informations et tout avis sur les questions militaires.

57. En fait, le texte du projet d’article I-40, paragraphe 7 ne se présente plus comme une coopération entre certains Etats membres, mais comme une clause valable pour tous. En même temps, le libellé de cette clause, qui se veut de portée universelle, est beaucoup moins contraignant puisqu’en cas d’agression armée contre les Etats membres, il est dit que les autres « lui doivent aide et assistance » et non plus qu’ils « lui portent aide et assistance ». Les moyens militaires ne sont plus explicitement cités comme élément de l’aide et de l’assistance.
58. En outre, une phrase a été ajoutée, précisant que « le caractère spécifique de la politique de sécurité et de défense de certains Etats membres » n’est pas affecté. La conclusion de M. Haenel est que dans le texte retenu par la CIG, « la clause de défense mutuelle apparaît davantage comme une pétition de principe et ne peut plus apparaître comme se substituant à la clause de défense de l’UEO »¹⁶.
59. Rappelons également que la Conférence intergouvernementale n’a pas retenu la rédaction proposée par la Convention européenne qui prévoyait une coopération étroite avec l’OTAN dans la mise en oeuvre de la défense mutuelle. Ce faisant, la CIG a supprimé un des éléments de la proposition de la Convention qui figure également à l’article IV du Traité de Bruxelles modifié. En revanche, en affirmant que l’OTAN reste, « pour les Etats qui en sont membres, le fondement de leur défense collective et l’instance de sa mise en oeuvre », la CIG a créé l’incertitude quant à la manière dont la sécurité des pays membres de l’Union européenne non membres de l’OTAN (désormais six, à savoir l’Autriche, Chypre, la Finlande, l’Irlande, Malte et la Suède) sera garantie car le projet de Traité constitutionnel reste muet sur la question de savoir comment l’Union européenne devrait assumer la responsabilité militaire de la défense de ses pays membres.
60. Dans cette situation, l’Assemblée ne peut que rappeler aux gouvernements participants à la CIG les termes de sa Résolution n° 117 et au Conseil de l’UEO ceux de sa Recommandation n° 732¹⁷ dans laquelle elle lui demande d’appuyer toute formule proposée dans le domaine de la sécurité et de la défense qui serait équivalente aux dispositions du Traité de Bruxelles modifié. Reste à savoir si les compromis dégagés par la présidence au mois de décembre dernier doivent être considérés comme définitifs ou si la CIG va les réexaminer quand elle reprendra ses travaux. Dans sa réponse à la Recommandation n° 732¹⁸, le Conseil assure l’Assemblée que les gouvernements participant à la Conférence intergouvernementale sont informés de ses recommandations « et les utiliseront comme ils le jugent utile dans les négociations en cours. »
61. Or, même si jusqu’ici les gouvernements concernés n’ont pas « jugé utile » de tenir compte des arguments avancés par l’Assemblée, dès lors que le projet de Traité constitutionnel n’est pas adopté dans son ensemble, il faut constater qu’il n’y a accord sur rien tant qu’il n’y a pas accord sur tout. Il est donc encore temps de réaménager les dispositions sur la PESD et la défense collective et sur la participation collective des parlements nationaux, même s’il est probable que les gouvernements ne seront pas enclins à rouvrir des discussions de fond pour ne pas compromettre un accord sur le Traité constitutionnel, une fois réglé le problème de la pondération des voix au Conseil.
62. En ce qui concerne plus particulièrement la dimension parlementaire d’une PESD régie par les règles du Traité constitutionnel actuellement sur la table de la Conférence intergouvernementale, l’Assemblée devrait tout faire pour donner aux gouvernements qui sont sensibles à ses arguments une solide ligne d’argumentation, de façon à pouvoir améliorer le projet de Traité constitutionnel et ses Protocoles présentés à la Conférence intergouvernementale, comme par exemple M. Juncker, Premier ministre du Luxembourg, l’avait annoncé lors de son intervention à la session plénière de l’Assemblée en décembre 2003¹⁹.
63. Toute demande visant à amender les dispositions insuffisantes du projet de Traité constitutionnel en ce qui concerne la participation collective des parlements nationaux à la PESC et à la PESD devrait rester fondée sur la contribution de l’Assemblée à la Conférence intergouvernementale adoptée le 22 octobre 2003 par la Commission permanente²⁰ et sa Résolution n° 117 ainsi que sur sa Recommandation n° 732. Entre-temps, le Président de l’Assemblée s’est adressé, dans une lettre du 19 février 2004, à tous les Présidents des parlements des pays membres de l’UEO pour leur demander leur soutien à la CIG en vue d’amender les dispositifs sur la dimension parlementaire de la PESD. Il ressort de nombreuses réponses des parlements concernés que ceux-ci sont de plus en plus conscients de l’importance de donner aux parlements nationaux davantage de possibilités de faire entendre collectivement leur voix sur les questions relatives à l’UE.
64. La participation des parlements nationaux aux activités dans l’Union européenne concerne trois domaines principaux :

Le respect de l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité

65. L’article I-9 alinéa 3 du projet de Traité constitutionnel charge les parlements nationaux de veiller au respect de l’application de ces principes par les institutions européennes selon les procédures prévues par le Protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité.
66. Selon ces procédures, chaque parlement peut adresser aux institutions compétentes de l’Union européenne, dans un délai donné, un avis motivé exposant les raisons pour lesquelles il estimerait qu’une proposition législative de la Commission n’est pas conforme au principe de subsidiarité. Si les avis motivés dans ce sens représentent au moins un tiers de l’ensemble des voix attribuées aux parlements nationaux des Etats membres et aux chambres des parlements nationaux, la Commission est tenue de réexaminer sa proposition sans toutefois être obligée de donner suite à l’avis des parlements nationaux.
67. Or, dans un article paru le 13 mai dernier²¹, M. Amato, ancien Vice-président de la Convention sur l’avenir de l’Europe, propose un amendement prévoyant l’obligation pour la Commission de tenir compte d’un tel avis s’il est soutenu par au moins deux tiers des parlements nationaux. M. Amato préconise dans ce contexte que les parlements nationaux « constituent un réseau pour débattre de la politique européenne ».
68. En effet, il est indispensable de prévoir pour les parlements nationaux un cadre ou un réseau européen dans lequel ils puissent se concerter régulièrement ou débattre ponctuellement sur toute question relative au respect de l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité. Sur ce point, les représentants des gouvernements de l’Allemagne, de la France, de la Grande-Bretagne, de la Pologne et de l’Irlande, à la Convention sur l’avenir de l’Europe avaient déjà proposé dans une contribution conjointe à la Convention en date du 14 juin 2002²² que « cette tâche puisse être assumée par les parlements nationaux agissant collectivement (…) ou par une instance, sous une forme ou une autre, mandatée par le Conseil ». La Convention n’ayant pas retenu cette proposition, il convient de saluer particulièrement l’initiative récente de M. Amato. Le réseau qu’il propose devrait être défini dans les Protocoles sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité et dans celui sur le rôle des parlements nationaux dans l’Union européenne, ce qui n’est pas le cas actuellement.

Le rôle des parlements nationaux dans les domaines régis par la coopération intergouvernementale

69. Dans ces domaines, le contrôle démocratique au niveau national est exercé par chaque parlement vis-à-vis de son gouvernement. Au niveau européen, le travail parlementaire revêt deux aspects : premièrement, la coopération interparlementaire et, deuxièmement, l’information, le dialogue et la consultation avec les décideurs de l’UE. Mais un parlement national a des difficultés à obtenir des informations sur le processus décisionnel au niveau européen, notamment en matière de PESC et de PESD. Il n’a pas d’accès direct aux institutions européennes et dépend presque exclusivement des informations que lui fournit son propre gouvernement, qui le fait selon les critères de sa politique nationale. Il doit évaluer des décisions prises au niveau européen sans être représenté à ce niveau, tandis que les gouvernements se concertent régulièrement au sein du Conseil.
70. En revanche, le Parlement européen est mieux informé sur le développement de la PESC et de la PESD, mais n’a pas de pouvoir de contrôle sur ce domaine qui reste intergouvernemental. On peut donc parler d’un double déficit démocratique dans le domaine de la PESC et de la PESD.
71. Il s’agit d’un problème qui dépasse le seul domaine du contrôle de la politique de sécurité et de défense. Il faut aussi y inclure la liberté, la sécurité intérieure et la justice, ainsi que d’autres domaines de la coopération intergouvernementale. A cet égard, le projet de Traité constitutionnel prévoit à juste titre une participation importante des parlements nationaux, qui inclut entre autres leur association au contrôle politique d’Europol et d’Eurojust.
72. Il est d’autant plus surprenant que le projet constitutionnel ne donne pas aux parlements nationaux des moyens suffisants d’être consultés collectivement dans le processus décisionnel de la PESD. En cela, le projet est incohérent.
73. Dans les faits, le manque de participation des parlements nationaux à un dialogue avec les organes exécutifs de l’UE (Conseil, Comité politique et de sécurité, Commission) fait partie des faiblesses de la construction de la politique européenne de sécurité et de défense. La nécessité d’un tel dialogue n’a pas été suffisamment prise en considération par la Convention. Celle-ci s’est concentrée sur les échanges d’information et la coordination entre les instances parlementaires. Elle n’a proposé rien d’autre, pour l’avenir, que la tenue de conférences ad hoc sur les questions de PESD. Certains conventionnels ont aussi estimé que le rôle constitutionnel des parlements nationaux est exclusivement de contrôler leurs gouvernements respectifs au plan national, ce qui rendrait superflu un rôle collectif des parlements nationaux sur le plan européen.
74. Toutefois, il ne faut pas confiner le débat sur la Politique européenne de sécurité et de défense au plan national. En effet, par ce biais, nous ne rendrions pas service à l’intégration européenne mais – bien au contraire – nous ferions sans nécessité la promotion d’une vision nationale des questions de sécurité et de défense. En contrôlant la politique de son gouvernement, un parlement doit pouvoir prendre en compte d’une manière illimitée les aspects européens.
75. Malgré l’européanisation croissante de la politique de sécurité et de défense, les parlements nationaux conservent des prérogatives importantes en matière de décision : en particulier, ils votent les budgets nationaux de défense servant à subventionner les opérations de l’UE, donnent leur feu vert au déploiement de soldats dans les zones de crise ou approuvent l’acquisition des équipements modernes de gestion de crise dont nous avons un besoin urgent.
76. Le projet de Constitution a introduit bon nombre d’instruments nouveaux pour réaliser une PESD qui tienne compte de l’hétérogénéité des politiques de sécurité des pays membres. Il s’agit des coopérations renforcées et des coopérations structurées, dont fait partie l’Agence européenne de l’armement. Tout cela s’inscrit dans le registre intergouvernemental. Il faut également veiller à l’application de la clause de solidarité et de la prétendue clause de défense collective proposée dans le projet. Comment peut-on contrôler démocratiquement ces instruments sans consultation collective des parlements nationaux ?
77. Le Protocole annexé au projet de Constitution sur le rôle des parlements nationaux dans l’UE permet au Parlement européen et aux parlements nationaux de fixer les modalités de la coopération interparlementaire dans le domaine de la PESD. Il convient d’exploiter cette possibilité en ayant soin d’éviter une régression inacceptable par rapport à l’expérience acquise collectivement par les parlements nationaux depuis cinquante ans dans le cadre de la politique de défense formulée par l’UEO, qui a jeté les bases de la PESD telle qu’elle existe aujourd’hui. Dans cet acquis figurent entre autres :

Les domaines couverts actuellement par les activités de la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC)

78. A la différence du texte du Protocole sur le rôle des parlements nationaux dans l’Union européenne tel qu’il est annexé au Traité d’Amsterdam et qui n’a pas été modifié par le Traité de Nice, le nouveau projet de Protocole sur le rôle des parlements nationaux qui devra être annexé au projet de Traité constitutionnel ne mentionne plus expressément le droit de la COSAC d’examiner des propositions ou des initiatives d’actes législatifs en relation avec l’espace de liberté, de sécurité et de justice ni en ce qui concerne leur conformité avec le principe de subsidiarité.
79. En revanche, il attribue à la COSAC des tâches plus générales et notamment celle de la promotion de l’échange d’information et de meilleures pratiques entre les parlements nationaux et le Parlement européen. En outre, elle peut organiser des conférences interparlementaires pour débattre des questions de PESC et de PESD. L’attribution de cette dernière compétence à la COSAC ne semble pas cohérente compte tenu du caractère spécifique de celle-ci qui rassemble des organes spécialisés dans les affaires communautaires, tandis que les questions de sécurité et de défense sont régies par la coopération intergouvernementale. Quelle est la solution ?
80. Nous avons besoin d’un modèle qui donne aux parlementaires nationaux, au niveau européen, les outils de travail dont ils ont besoin pour être à même de s’acquitter de leurs obligations constitutionnelles au plan national dans les trois domaines susmentionnés. Ceci suppose un cadre de dialogue permanent avec le Conseil de l’UE et de concertation entre les parlements nationaux. La mise en place de simples conférences ad hoc, sans impact politique réel, ne suffit pas.
81. Pour assurer le dialogue permanent avec le Conseil de l’Union européenne et les autres organes exécutifs de l’UE, une coopération des parlements nationaux avec le Parlement européen est indispensable. On peut imaginer plusieurs modèles différents. Certains proposent la création d’institutions interparlementaires mixtes, composées de parlementaires européens et nationaux, mais il faudrait plutôt privilégier la création d’un Forum interparlementaire composé de parlementaires nationaux qui sera organisé de manière à pouvoir s’acquitter de l’ensemble des tâches relatives à la coopération interparlementaire évoquées plus haut. Pourquoi ? Le Forum proposé devra représenter les intérêts des parlements nationaux et devra donc être indépendant et complémentaire du Parlement européen, pour éviter toute confusion entre leurs responsabilités respectives. Etant donné le caractère consultatif et complémentaire des fonctions du Forum, il n’y a aucun risque de compétitivité ou de concurrence avec le Parlement européen. Au contraire, il faudra prévoir une coopération entre les deux instances, ce qui inclura la possibilité de tenir des sessions communes. A terme, le Forum pourra assumer les fonctions actuellement dévolues à l’Assemblée de l’UEO et à la COSAC, réduisant