DOCUMENT A/1876

29 novembre 2004

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La Constitution européenne : suivi parlementaire et position de l’opinion publique

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Document A/1876

29 novembre 2004

La Constitution européenne : suivi parlementaire et position de l’opinion publique

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RAPPORT¹

présenté au nom de la Commission pour les relations parlementaires et publiques²
par Lord Russell-Johnston, rapporteur (Royaume-Uni, Groupe libéral),
et M. Gawlowski, co-rapporteur (Pologne)

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¹. Adopté par la commission à l’unanimité le 8 novembre 2004.

² Membres de la commission : M. Budin (président) ; M. Adam, Lord Russell-Johnston (vice-présidents) ; MM. Agramunt (remplaçant : Fernández Aguilar), Banks (remplaçante : Mme McCafferty), Mme Becerril Bustamante, Baroness Billingham (remplaçant : Foulkes), M. Bockel, Mmes Bousakla, Brasseur, M. Duivesteijn (remplaçant : Dees), Mmes Eymer, Fernández Soriano (remplaçante : Mme Cortajarena Iturrioz), M. Geveaux, Mmes Jäger, Katseli (remplaçante : Mme Papadimitriou), MM. Legendre, Loncle, Martins, Naro, Occhetto, Selva (remplaçant : Iannuzzi), Mme Smith (remplaçant : Vis), MM. Stathakis, Vieira, van Winsen, Wodarg, N…

Membres assimilés : MM. Gawlowski, Kaminski (remplaçant : Szczyglo), Kelemen, Mme Kosa Kovacs, M. Lorenz, Mme Maripuu, MM. Murgas, Potrata, Turlais, Mmes Novakova, Roithova, M. Vazbys.

Membres associés : MM. Gülçiçek, Gündüz Irfan, Gündüz Süleyman, Mme Hlödversdottir, M. Reikvam, N…

Membres associés assimilés : M. Chakarov, Mme Lepadatu, M. Vasilescu, N…

N.B. Les noms des participants au vote sont indiqués en italique.

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RÉSOLUTION n° 123¹

L’Assemblée,

(i) Soulignant les responsabilités déterminantes des parlements nationaux des pays membres de l’Union européenne qui ont décidé de soumettre la ratification du Traité établissant une Constitution pour l’Europe à un vote parlementaire ;

(ii) Considérant également que les parlements des pays qui organisent un référendum doivent entamer un dialogue intensif avec les citoyens de leur pays sur ce traité ;

(iii) Rappelant sa précédente Résolution n°119 du 2 juin 2004 qui invitait les parlements nationaux à poursuivre leurs efforts en vue d’organiser des débats sur les questions de politique étrangère, de sécurité et de défense avant les sommets intergouvernementaux européens ;

(iv) Rappelant ses nombreuses contributions aux travaux de la Convention et de la Conférence intergouvernementale en vue de prévoir dans le texte du Traité constitutionnel des dispositions permettant d’assurer la continuité du suivi interparlementaire de la politique européenne de sécurité et de défense ;

(v) Préoccupée par le risque de banalisation des enjeux du Traité établissant une Constitution pour l’Europe, en raison d’une médiatisation qui concentre trop souvent l’attention de l’opinion publique sur des considérations de politique interne ;

(vi) Consciente du manque d’information des citoyens concernant le contenu exact des parties déterminantes du Traité constitutionnel,

INVITE LES PARLEMENTS NATIONAUX DES PAYS DE L’UEO

1. A s’investir davantage dans la communication avec les électeurs sur les lignes directrices du Traité constitutionnel, afin de leur donner les moyens de remplir leurs devoirs civiques par une participation réfléchie au déroulement des référendums ;
2. A s’engager dans les débats sur la ratification du Traité sans dévier de son objectif réel, en évitant d’y mêler d’autres questions de politique interne ;
3. A élaborer ensemble des procédures efficaces et rapides pour une meilleure participation collective des parlements nationaux au contrôle de l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité par les autorités européennes ;
4. A soutenir toute action au sein de l’Union européenne susceptible d’assurer la continuité du travail effectué jusqu’à présent par l’Assemblée de l’UEO en vue de donner aux parlementaires nationaux un forum européen dans lequel ils puissent être informés et consultés sur toutes les activités intergouvernementales en matière de politique européenne de sécurité et de défense.

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EXPOSÉ DES MOTIFS

1. Le 18 juin 2004, les chefs d’Etat et de gouvernement des 25 Etats membres ont adopté, à l’unanimité, un projet de Traité établissant une Constitution pour l’Europe. Le texte final ayant été signé officiellement par les chefs d’Etat et de gouvernement le 29 octobre 2004, à Rome, il ne reste plus qu’une ultime étape : le texte signé doit être adopté par chacun des pays signataires selon ses propres procédures constitutionnelles. La ratification du Traité par les Etats membres s’effectuera soit par référendum soit par voie parlementaire. Une fois que la ratification du Traité sera opérée et notifiée officiellement par tous les Etats signataires (dépôt des instruments de ratification), le Traité entrera en vigueur et produira ses effets. On estime couramment, vu l’expérience des Traités antérieurs, que la période qui s’écoule entre la fin d’une Conférence intergouvernementale, la signature d’un Traité et son entrée en vigueur peut aller d’un à deux ans.
2. Nous tenterons, dès lors, de récapituler les principales réflexions et problématiques qui ressortent des débats parlementaires. Au-delà du suivi parlementaire, peut-on parler de « suivi de la Constitution européenne par les citoyens » ? Enfin, quel mode de ratification du Traité va être adopté par chacun des pays signataires ? La probable non-simultanéité des périodes de ratification et certains désaccords inhérents au projet de Traité mettent-ils en jeu la ratification du Traité constitutionnel ?
3. La Commission pour les relations parlementaires et publiques poursuit ainsi sa réflexion sur les liens entre l’évolution de l’opinion publique et le travail parlementaire. Ce texte fait suite au rapport sur « Le suivi parlementaire des conclusions de la Convention sur l’avenir de l’Europe et des travaux de la conférence intergouvernementale », présenté par M. Budin le 2 décembre 2003, ainsi qu’au rapport déjà présenté par votre rapporteur le 2 juin 2004 sur « Le suivi parlementaire de la PESD et de la PESC », qui traitait plus particulièrement de la défense européenne dans les débats sur la future Constitution.

4. Il est difficile de parler de « suivi » parlementaire depuis l’adoption du projet de Traité établissant une Constitution pour l’Europe le 18 juin 2004. En effet, les débats parlementaires sont presque inexistants. Ceci s’explique de différentes façons.
5. Premièrement, le texte adopté lors de la CIG se pose comme un compromis définitif, résultant d’un long travail. Cette étape étant achevée, le texte doit désormais être ratifié dans chaque pays. Dès lors, remettre en cause certains principes ou points particuliers paraîtrait malvenu. En conséquence, les parlementaires, conscients du caractère inopportun de leur apport à ce stade, ont probablement dû se résigner à ne pas dépasser ce compromis.
6. D’autre part, l’Europe s’est trouvée au centre des débats ces derniers mois, grâce à des événements comme les élections du Parlement européen et l’élargissement de l’UE. De surcroît, les congés estivaux et la période d’examen budgétaire de la rentrée 2004 expliquent aisément l’absence de suivi parlementaire de la Constitution européenne depuis la signature de son projet en juin dernier.
7. Néanmoins, le gouvernement italien a usé d’une procédure que l’on pourrait qualifier d’exemplaire en soumettant la signature de l’accord sur le texte constitutionnel à un débat parlementaire. Ainsi, le 15 juin 2004, au Sénat, le Ministre des affaires étrangères, M. Frattini, a commenté les points essentiels de l’accord en proposant des lignes de conduite pour l’Italie. Encore sous le coup du fort taux d’abstention lors des toutes récentes élections européennes, une majorité a affirmé que les gouvernements devaient donner un signal fort de soutien à l’Europe, et par conséquent, signer le texte, en dépit de ses défaillances et limites. D’autre part, tendre vers une meilleure collaboration et de meilleurs échanges entre le Parlement européen et les parlements nationaux demeurait un objectif. Notre collègue M. Provera a souligné l’importance des progrès en matière de défense commune, notamment en souhaitant une entente sur la politique industrielle du secteur de l’armement. Le Sénateur Basile, ancien membre de la Convention, a également souligné le manque de contrôle démocratique de la politique étrangère et de sécurité commune. Il a rappelé l’exigence de donner au Parlement européen un droit de regard sur les décisions intergouvernementales pour compléter comme il se doit le cycle de légitimation démocratique des décisions. Enfin, M. Manzella a saisi l’occasion de rappeler de nouveau que si l’Union européenne dispose d’une politique étrangère commune, il faut qu’elle ait un siège au sein du Conseil de sécurité de l’ONU. Une seule voix discordante s’est élevée contre le projet de texte : celle du représentant de l’extrême gauche qui a estimé que la nouvelle Europe naissait sous l’égide du pouvoir gouvernemental, au détriment de la démocratie parlementaire. Ainsi, le débat n’a donné lieu à aucun vote.
8. Le 22 juin 2004, Mme Claudie Haigneré, Ministre déléguée aux affaires européennes, a exposé les conclusions du Conseil européen de Bruxelles à la délégation française pour l’Union européenne. Dans un premier temps, elle a rappelé la dimension historique de l’adoption du projet de Traité établissant une Constitution pour l’Europe, dont elle a tiré trois conséquences positives : « Il permettra d’abord à l’Europe élargie d’échapper à la paralysie qui l’aurait menacée en l’absence de réforme ; il permettra ensuite à l’Europe de repartir sur de nouvelles bases et de réaffirmer sa cohésion après la brèche ouverte par le conflit en Irak entre les deux Europe et l’échec du Conseil européen de Bruxelles à adopter la Constitution en décembre 2003 ; le succès est enfin un signal fort adressé aux citoyens européens par les responsables politiques européens, tous conscients qu’ils n’avaient pas le droit à l’échec après le fort taux d’abstention des élections au Parlement européen du 13 juin. » Ensuite, Mme Haigneré a émis des regrets concernant le projet de Traité constitutionnel. Elle a souligné, en premier lieu, le désaccord sur la nomination du Président de la nouvelle Commission, qui n’a pu être surmonté par manque de temps, d’intenses discussions ayant été nécessaires pour résoudre les dernières difficultés constitutionnelles. Par ailleurs, la ministre a regretté que les modalités de révision de la Constitution demeurent assez rigides du fait de l’opposition de plusieurs Etats membres : « Mais il importe de constater qu’il ne sera pas nécessaire de convoquer une nouvelle Conférence intergouvernementale pour modifier le Traité et qu’une ‘clause passerelle’ générale est prévue pour passer de l’unanimité à la majorité qualifiée, avec, dans ce dernier cas, un droit de veto octroyé aux parlements nationaux. » Enfin, elle signale une autre lacune importante de ce texte, qui « réside dans le maintien de l’unanimité dans le domaine social (à l’exception de la protection sociale de travailleurs migrants, seule avancée prévue par la Convention dans ce domaine) et dans celui de la fiscalité. Il importe néanmoins de rappeler, en matière de coopération judiciaire, l’existence d’une clause de ‘frein/accélérateur’, autorisant une coopération renforcée automatique après l’écoulement d’un certain délai et empêchant donc un seul Etat de bloquer l’évolution souhaitée par tous les autres Etats membres. De la même façon, dans le cadre de la coopération renforcée, une clause permettra le passage de l’unanimité à la majorité qualifiée. »
9. Par la suite, d’autres problématiques émanant du projet de Traité constitutionnel ont été évoquées. Tout d’abord, M. Jean-Pierre Abelin a lui aussi émis des réserves quant à la procédure de révision de la Constitution. Puis il a exprimé des regrets à propos de la « complexité des procédures de décision et du maintien de l’unanimité en matière fiscale et sociale ». Selon M. Jérôme Lambert, « l’Europe politique semble au citoyen, et il faut le déplorer, très éloignée de ses préoccupations quotidiennes.[...] Les règles européennes apparaissent en définitive favorables au développement d’un marché dont la dimension humaine n’aura pas été véritablement prise en compte. » Poursuivant, M. Lambert a évoqué l’absence d’une véritable PESD : « S’agissant des institutions, la désignation d’un Président du Conseil européen pour une certaine durée comme celle d’un ministre des affaires étrangères sont d’un indéniable intérêt, mais ne semblent guère aller au-delà du symbole en l’absence de politique à défendre en commun, comme l’illustre, sur le plan extérieur, la question de l’Irak. » Enfin, Mme Haigneré a déclaré « partager l’insatisfaction des parlementaires sur les questions de fiscalité et d’Europe sociale » tout en soulignant « qu’une coopération renforcée pourrait peut-être être mise en oeuvre pour harmoniser l’assiette de l’impôt sur les sociétés à travers l’Europe. Dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune, l’Union européenne pourrait faire preuve de son unité en prenant des positions communes sur l’Irak. » Ensuite, la ministre a apporté quelques précisions : « L’Agence européenne de défense, dont le principe avait été décidé au Conseil européen de Thessalonique, doit être opérationnelle bien avant l’entrée en vigueur du Traité constitutionnel. L’accord sur cette agence a été acté le 14 juin dernier par les ministres des affaires étrangères de l’Union européenne. Le but de cette agence est de développer les capacités de défense de l’Union européenne, notamment par l’harmonisation et la création d’un marché unique, la promotion de la coopération entre les industries de défense, et la stimulation de la recherche. L’Agence sera sous l’autorité du Conseil et en particulier du Secrétaire général/Haut représentant pour la PESC. Tous les pays membres de l’Union européenne ont vocation à en faire partie, même si certains, comme le Danemark, s’y refusent pour l’instant. L’existence de coopérations renforcées internes à l’Agence est envisagée. Les décisions de l’Agence seront prises à la majorité qualifiée. Le Conseil des ministres du 14 juin a permis de parvenir à un accord satisfaisant entre les différentes conceptions du rôle de l’Agence, la France étant au départ plus ambitieuse que le Royaume-Uni. » Pour finir, nous pouvons remarquer que tous les orateurs ont exprimé la nécessité d’informer et de faire participer les citoyens aux débats sur le projet de Traité établissant une Constitution pour l’Europe. Le Président Lequillier a, en particulier, évoqué « un devoir de pédagogie », estimant « indispensable que le gouvernement engage sur les chaînes nationales une campagne d’information de grande envergure. » De même, la ministre, rappelant l’initiative européenne d’un « dialogue permanent » avec les citoyens sur l’Europe, a évoqué « la nécessité d’un budget de communication significatif, à l’échelle française et européenne ».
10. Le 21 juillet 2004, au Parlement européen à Strasbourg, le Président de la Commission européenne, M. Romano Prodi, a prononcé un discours sur les réalisations de la présidence irlandaise. A cette occasion, il a fait part de ses réflexions à propos de la Constitution européenne. Après avoir rappelé les brillants acquis de la Constitution, M. Prodi a exprimé un regret : « La Commission aurait notamment souhaité que l’Union soit dotée de pouvoirs plus importants dans certains domaines, tels que la gouvernance économique. » Concernant la ratification du Traité constitutionnel, il a dans un premier temps exposé ses craintes. En effet, il redoutait que « les préoccupations nationales masquent les enjeux réels et que des intérêts partisans à court terme l’emportent sur le bienfait à long terme d’une Constitution pour notre Union ». Par conséquent, il a estimé nécessaire de susciter un débat sérieux et approfondi, ce qui passe par une bonne information des citoyens européens. Le Président de la Commission européenne s’est ensuite employé à démontrer que la Constitution ne correspondait pas à un recul de l’Europe sociale : « En réalité, la Constitution crée un cadre que les institutions pourront utiliser dans l’intérêt de tous. Cependant, il est également vrai qu’elle apporte certaines améliorations :

11. Le 7 septembre 2004, le ministre des affaires étrangères britannique, M. Straw, a soumis au Parlement le dernier livre blanc sur les perspectives d’avenir de l’Union européenne. Ce livre blanc fait suite à la version publiée en avril sur les perspectives d’avenir de l’UE en 2004. Il a pour finalité d’esquisser, brièvement mais de façon intelligible, les principaux éléments des travaux du Foreign Office britannique au sein de l’Union européenne cette année. Ainsi, ceci permet au Parlement d’avoir un premier point de vue et d’influencer l’approche britannique. Ce dernier livre blanc couvre l’ensemble des activités de l’Union européenne, depuis l’élargissement jusqu’à l’agenda de Lisbonne pour une réforme économique et sociale, lequel prévoit le développement d’un marché unique, simplifiant les anciennes et nouvelles règles, et favorisant l’emploi. Dans sa première partie, le Livre blanc esquisse les grandes lignes du Traité établissant une Constitution pour l’Europe.
12. En conséquence, le 9 septembre 2004, un débat sur la Constitution européenne a été organisé à la Chambre des communes. Ce débat représentait la première occasion pour la Chambre de faire le point sur le Traité constitutionnel depuis le 18 juin.
13. M. Straw a souligné, dans un premier temps, le caractère inéluctable de cette Constitution pour l’Europe face à l’élargissement de l’Union européenne. Puis, il a rappelé que le projet de Traité établissant une Constitution pour l’Europe était le fruit d’une réflexion commune. Ainsi, il revendique la co-responsabilité du parlement et du gouvernement : « Tout au long de la Conférence intergouvernementale, de même que lors des débats de la Convention, le gouvernement a bénéficié de débats et de discussions parlementaires et publics d’une intensité sans précédent. Au total, nous avons eu 24 débats et exposés dans chacune des deux chambres et au Westminster Hall, depuis l’ouverture de la Conférence intergouvernementale en octobre dernier. En outre, les ministres ont assisté à une quinzaine de réunions de commissions au sein de chaque chambre. La position de négociation du Royaume-Uni a été considérablement renforcée par les discussions et actions parlementaires. »
14. M. Straw affirme, d’une part, que le Traité impose à l’UE une obligation accrue de rendre des comptes et de respecter le principe de subsidiarité. En effet, « pour la première fois, le Traité établit un mécanisme pratique afin de garantir aux parlements nationaux une participation à la prise de décision au sein de l’UE. [...] Les parlements nationaux auront ainsi la possibilité de faire réviser les propositions législatives. »
15. D’autre part, ce traité donne une plus grande souplesse à l’Union européenne. « Sur certaines questions, telles que l’euro ou le développement d’une capacité européenne de gestion des crises, il est logique de permettre aux Etats membres qui le souhaitent de coopérer plus étroitement. » Par exemple, M. Straw se félicite que la coopération renforcée requière la participation d’au moins un tiers des Etats membres, mais que dans le domaine de la politique étrangère et de défense, l’accord de tous les Etats membres est nécessaire.
16. Enfin, le Traité établissant une Constitution pour l’Europe répond aux objectifs de la politique européenne de sécurité et de défense. En effet, « il garantit une coopération flexible, inclusive et complémentaire de l’OTAN, axée sur le développement des capacités militaires. De plus, il maintient la règle de l’unanimité pour le déclenchement des opérations et la définition des politiques et (…) affirme que l’OTAN demeure le fondement de la défense collective de ses membres. »
17. M. Ancram, Porte-parole du Parti conservateur pour les affaires étrangères, a contesté certains arguments présentés par M. Straw. Dans un premier temps, il lui a reproché de ne pas avoir été attentif à un point mentionné dans le Traité. Selon lui, la Charte des droits fondamentaux intégrée au Traité « devrait inévitablement influencer les décisions de la Cour de justice européenne en matière de droit du travail », et se traduire par « un transfert de pouvoir significatif des politiciens nationaux élus, aux juges qui ne le sont pas, et qui siègent à la Cour de justice, à Luxembourg ». Il poursuit cet argument un peu plus loin dans le débat, en s’appuyant sur l’analyse du Professeur Arnull, qui a soumis ses conclusions à la Commission sur la Constitution de la Chambre des Lords en octobre 2003. Selon son rapport, le Traité « pourrait autoriser la Cour de justice européenne à imposer des pénalités à un Etat membre pour ses actions de politique étrangère » et « La Cour pourrait ainsi être appelée à examiner si l’action d’un Etat membre est conforme aux règles adoptées par l’Union dans ce domaine, ou si elle est contraire aux intérêts de l’Union ou de nature à diminuer son efficacité. »
18. Cependant, M. Straw a rejeté sa proposition en la qualifiant de « non-sens manifeste ». Puis ce dernier a formellement déclaré que : « le projet de Traité exclut expressément que la Cour de justice européenne puisse avoir un quelconque pouvoir sur les opérations et politiques déterminées par la politique étrangère et de sécurité commune ». La question n’a pas été tranchée, chacun étant resté sur sa position tout au long du débat.
19. Puis il a interrogé M. Straw sur les conséquences d’un échec à la ratification : si les citoyens britanniques votaient non au référendum, quelle en serait la politique gouvernementale ? M. Straw, tout en rappelant qu’il était intimement convaincu de gagner la campagne référendaire, a affirmé que les traités existants s’appliqueront. M. Ancram a alors rappelé au ministre qu’il avait écrit dans son Livre blanc que : « L’Union serait évidemment confrontée à une crise politique majeure. Les Etats membres se sont accordés (...) sur le fait qu’il serait alors nécessaire d’organiser un débat supplémentaire au Conseil européen. »
20. Enfin, M. Ancram a reproché au Traité constitutionnel son manque de flexibilité. Il souhaite que l’on en revienne aux principes de la Déclaration de Laeken de 2001, qui avait reconnu que l’Union européenne était trop distante de ses citoyens, qu’elle ne devrait pas intervenir à l’excès dans la vie des Etats, et qu’elle était trop bureaucratique. » Selon lui, l’Europe devrait être plus décentralisée, laissant la possibilité à chacun des Etats membres de choisir sa propre direction ou de suivre celle de l’UE : « Schengen et l’euro sont deux bons exemples pour prouver que ceci peut être atteint sans nuire à l’Union européenne. »
21. Mme Gisela Stuart, députée travailliste, qui a présidé, à la Convention sur l'avenir de l'Europe, le groupe de travail sur le rôle des parlements nationaux, s’est interrogée, quant à elle, sur la place des parlements nationaux dans le Traité constitutionnel et sur les objectifs que doit poursuivre la Chambre : cherche-t-elle simplement à recevoir plus d’informations afin de pouvoir jouer un rôle dans l’explication au public ou cherche-t-elle un moyen de faire entendre un point de vue qui peut être indépendant du gouvernement ? »
22. Elle a insisté ensuite sur l’article I-47 du projet de Constitution qui pourrait porter préjudice aux parlements nationaux : « Si plus d’un million de citoyens dans un nombre significatif d’Etats membres demande à la Commission de mettre en place une loi, elle devra le faire. En soi, cette clause est inoffensive, mais le principe signifie que nous allons concéder un droit d’initiative qui risque de circonvenir les parlements nationaux ainsi que les gouvernements. C’est un droit que nous n’avons pas voulu donner aux parlements nationaux, et cela me gêne. Les citoyens ont besoin de connaître l’ensemble des dispositions en rapport avec le rôle des parlements nationaux. »

23. Peut-on parler de « suivi de la Constitution européenne par les citoyens » ? L’opinion publique européenne est-elle favorable à ce Traité constitutionnel pour l’Europe ?
24. Afin de répondre à ces questions, nous avons dû prendre en compte les publications des sondages des Instituts Gallup,  Ipsos, ainsi que des organismes européens tels que l’Eurobaromètre de l’année 2003-2004. En dépit de leur efficacité relative et de leurs méthodes parfois critiquables, l’emploi de ces sondages s’avère nécessaire pour tenter de dégager les grandes lignes de pensée d’une « opinion publique ». Par conséquent, leurs analyses présentées dans ce rapport ne fournissent qu’une indication approximative de l’avis des citoyens européens sur certaines questions. Par ailleurs, la grande diversité, à la fois spatiale et temporelle, de ces études d’opinion nous contraint à choisir parmi une pluralité de points de vue. C’est la raison pour laquelle les résultats de ces enquêtes sont susceptibles de varier suivant la source empruntée. Enfin, la presse écrite française et anglophone, les bulletins quotidiens Europe ainsi que les prises de position des parlements nationaux des 25 pays membres ont aussi contribué à répondre à nos interrogations.
25. Un sondage effectué en juin 2004 montre que pour la majorité des citoyens européens (79%), l’Union européenne devrait adopter une Constitution. En effet, 69% des interrogés ont estimé que la Constitution européenne était un élément indispensable au bon fonctionnement des institutions européennes. La comparaison des résultats observés entre les deux espaces géographiques formés par les anciens et les nouveaux Etats membres laisse apparaître une plus grande proportion de répondants « plutôt d’accord » dans les anciens Etats membres (9 points d’écart).
26. L’analyse des résultats pays par pays permet de mettre en évidence une disparité importante entre les résultats obtenus dans les 25 Etats membres. En effet, si seulement 44% des Slovaques semblaient reconnaître l’utilité d’une Constitution, ce pourcentage s’élevait à 82% en Italie, 85% à Chypre, et 88% en Hongrie. Le nombre de répondants indécis paraissait relativement important dans plusieurs pays où le pourcentage d’interviewés en faveur de l’adoption d’une Constitution est moins élevé. Ce qui pourrait signifier qu’une campagne d’information bien menée pourrait faire basculer cette frange de la population dans le camp des partisans de la Constitution.
27. Par ailleurs, 67% des répondants se sont déclarés favorables en janvier 2004 à ce que leur pays fasse des concessions afin de faciliter l’adoption du Traité. La mise en place d’une Europe à deux vitesses semblait être acceptée par la majorité des citoyens de l’Union européenne, et plus particulièrement par les répondants des dix nouveaux pays membres.
28. Au-delà de la Constitution, le soutien des citoyens européens envers les principales institutions de l’UE reste stable, pour l’UE (à 15) comme pour les nouveaux adhérents. Au printemps 2004, plus de la moitié des répondants ont déclaré faire confiance au Parlement européen et près de la moitié à la Commission européenne, Toutefois, le Conseil des ministres n’a recueilli qu’un faible taux de confiance (moins de 40% pour l’UE à 25). En outre, ce dernier paraissait méconnu des citoyens des dix nouveaux pays membres, près de la moitié (47%) n’ayant pas su ou pas désiré répondre.
29. Si le public européen espère manifestement une harmonisation de la politique étrangère au sein de l’UE, nous constatons que les opinions favorables à propos de la défense de l’Europe sont encore plus importantes. En février/mars 2004, la PESD disposait d’un soutien certain, tant de la part des citoyens de l’UE à 15 (72%) que des répondants des pays nouvellement membres de l’UE (79%), Enfin, on pouvait observer un soutien marqué à la création d’un poste de ministre des affaires étrangères dans les 15 pays membres de l’UE avant élargissement.
30. En ce qui concerne le contenu de la Constitution, les citoyens des 25 pays membres interrogés sur quelques points capitaux du projet de Traité constitutionnel se révélaient peu informés, en janvier 2004. Néanmoins, la majorité des personnes interviewées semblait savoir que la Constitution prévoit une fonction de ministre des affaires étrangères de l’Union européenne. De plus, 53% des Européens avaient conscience que la création d’un impôt européen n’était pas envisagée dans le Traité. En revanche, une minorité de répondants paraissait informée de la possibilité, pour un million de citoyens, d’inviter la Commission européenne à soumettre une proposition. Le niveau de connaissance du contenu de la Constitution restait sensiblement moins élevé dans les nouveaux Etats membres de l’Union européenne. De même, il apparaissait très inégal d’un Etat membre à l’autre. Enfin, notons que ce niveau de connaissance a peu évolué depuis l’enquête de janvier 2004.
31. Déjà en juin 2003, seuls 45% des interrogés avaient entendu parler de la Convention sur l’avenir de l’Europe. En outre, leurs connaissances concernant la nature du texte de la constitution (Traité, déclaration, directive, ou charte) se sont révélées médiocres. En effet, 52% des citoyens de l’UE et des futurs adhérents n’ont pas su ou ont refusé de répondre.
32. En dépit de l’ignorance des citoyens mise en évidence par les sondages sur l’Europe, force est de constater une certaine passivité, quelle qu’en soit la cause, des citoyens à l’égard des questions européennes. 42% des répondants de l’UE (à 15) ont déclaré ne pas avoir l’intention de lire le projet de Traité constitutionnel. Alors qu’une majorité des citoyens de l’UE (à 15) (51%) a toutefois affirmé qu’elle consulterait un résumé, ceux des dix nouveaux pays membres ne représentaient qu’une minorité (42%) à en avoir l’intention. Et ce, bien que selon les sondages de juin 2004, les citoyens de l’UE se soient estimés peu informés sur la Constitution européenne – moins d’un tiers des répondants se considérait alors comme bien informé sur ce sujet.
33. En juin 2004, le moyen privilégié des citoyens de l’UE (à 25) pour s’informer sur la Constitution européenne restait de loin la télévision nationale, la radio (63%), puis la presse écrite (41%). Le vecteur d’information qu’est Internet a été plébiscité par 23% des citoyens européens. A l’inverse, des rencontres organisées dans les villes sont la dernière source d’information retenue, citée par seulement 14% des sondés. Ceci semble indiquer que les citoyens montrent une préférence pour une démarche passive et paraissent moins disposés à participer activement pour être informés.
34. De plus, une préférence pour l’activité civique de proximité semble se dessiner. Dans l’ensemble de l’Union européenne, une très nette majorité de répondants (80%) était plutôt d’accord avec l’affirmation selon laquelle des débats publics sur la Constitution européenne devraient être organisés au niveau régional ou local. Ce taux variait de 72% pour l’ensemble des nouveaux Etats membres à 81% au niveau des 15 membres de l’UE avant élargissement.
35. Dès lors, il est difficile de parler d’un « suivi de la Constitution européenne par les citoyens ». L’ignorance des questions européennes reste de toute évidence présente dans chacun des pays membres, quelle qu’en soit la raison – désinformation ou manque d’intérêt et démission civique. Le taux record d’abstention aux dernières élections européennes (seulement 44,2% de participation) en est l’illustration. Pour expliquer leur abstention, 57% des interrogés, selon un baromètre de mai 2004, ont estimé que leur vote « ne changerait rien », et 54% ont évoqué un manque d’information. Dans un ensemble démocratique de 450 millions d’habitants, il est logique que les conséquences des actions des citoyens soient moins visibles. Allier citoyenneté à grande et petite échelle pourrait apparaître comme l’un des chemins à suivre pour intensifier l’engagement civique.
36. De nombreux gouvernements nationaux ont exprimé leur volonté de remédier à l’ignorance des citoyens sur les questions européennes. Une initiative concrète mérite d’être citée. Pat Cox, Président du Parlement européen, Alejo Vidal-Quadras, Vice-Président du Parlement européen, Romano Prodi, Président de la Commission européenne, Antonio Vitorino, Commissaire pour la justice et les affaires intérieures, et Peter Straub, Président du Comité des régions, ont invité les responsables politiques européens et nationaux, ainsi que les élus régionaux et locaux à participer activement à l’effort de présentation et d’explication de la Constitution européenne aux citoyens. A l’appui de cette initiative, les institutions européennes ont lancé une opération intitulée « 1 000 débats pour l’Europe ».
37. Sur ces 1 000 débats, 130 doivent être organisés en Allemagne, France, Italie et Royaume-Uni, 90 en Espagne et en Pologne, et moins de 40 dans chacun des 19 autres pays membres. Néanmoins, ceci ne constitue pour le moment qu’un vœu pieux, dans la mesure où 24 débats sur 1000 ont été annoncés et dix seulement ont été tenus : le 5 octobre, le ministre néerlandais des affaires européennes, M. Atzo Nicolaï, a invité à Amsterdam ses homologues, les Commissaires européens et le Président du Parlement européen, M. Josep Borrell, à discuter de façon informelle des moyens d’améliorer la communication sur l’Europe et en particulier sur la Constitution européenne, afin de rapprocher l’Europe de ses citoyens. A cette occasion, Roger Briesch, Président du Comité économique et social européen (CESE), a présenté un document du Comité sur le thème « Le projet de Constitution européenne : le CESE comme vecteur de communication ». En tant qu’acteur important de la nouvelle stratégie de communication de l’UE, et du fait des différentes composantes économiques et sociales de la société civile organisée qu’il représente, le Comité peut « améliorer la compréhension de l’Europe pour les citoyens, contribuer à l’exigence d’une meilleure expression démocratique et aider le processus décisionnel », a souligné le Président Briesch. Le Comité a programmé à cette fin, le 9 novembre, une audition des représentants de l’ensemble de la société civile organisée sur le projet de Traité constitutionnel. Ensuite, M. Raffarin, Premier ministre français, a lancé, le 7 octobre, à la Maison de l’Europe à Paris, « le débat de fond » que le gouvernement entend impulser pour faire connaître la Constitution européenne².

38. Nous avons tenté d’établir un bilan provisoire des différents modes de ratification employés par chaque pays membre et leurs incidences sur l’opinion publique. Ces informations sont extraites de la presse écrite de ces derniers mois, de certains parlements nationaux, ainsi que du bulletin quotidien Europe de juillet 2004.
39. D’après les sondages de janvier et juin 2004, les Européens semblent plus que favorables à un référendum constitutionnel. En juin 2003, plus de 80% des citoyens des 25 pays membres ou adhérents percevaient déjà de façon positive l’idée d’un référendum sur le projet de Constitution. De plus, 41% des citoyens de l’UE à 15 et 40% des dix nouveaux membres estimaient indispensable de se prononcer par référendum sur ce projet.
40. Par ailleurs, une certaine incompréhension peut être observée parmi les 25 membres. 41% des Européens pensaient en juin 2003 que le projet de Traité constitutionnel serait soumis à un référendum dans chacun des Etats membres. En dépit de l’opinion très positive des interrogés concernant un référendum constitutionnel, quatorze Etats membres devraient ratifier le Traité par voie parlementaire.
41. Chypre, la Finlande, la Grèce, la Hongrie, l’Italie, Malte, la Slovénie et la Suède se sont prononcés en faveur d’une ratification par voie parlementaire. Quant à l’Allemagne, l’Autriche, la Lettonie, la Lituanie ainsi que la Slovaquie, la ratification par voie parlementaire est en discussion.
42. A Chypre, la Constitution ne prévoit pas de référendum. Pourtant, 79% des Chypriotes se sont dits favorables à l’adoption du Traité via référendum pour chaque pays membre. Par ailleurs, 83% des Chypriotes ont estimé que l’UE devrait avoir une constitution.
43. L’organisation d’un référendum a été écartée par les gouvernements maltais, finlandais, grec, slovène et suédois. Le Premier ministre suédois, Göran Persson, juge la voie référendaire trop dangereuse. Néanmoins, il projette de tenir début 2005 de larges consultations publiques qui précéderont la ratification par voie parlementaire. De même, la Finlande prévoit l’organisation d’un débat public sur la Constitution européenne à l’automne 2004, puis la ratification du Traité probablement au début 2006. Toutefois, en juin 2003, une large majorité des citoyens de ce pays étaient favorables à un référendum sur la Constitution. Les Grecs étaient de surcroît 72% à le juger indispensable. Par ailleurs les Grecs, Slovènes, et Finlandais interrogés étaient plus de 80% à être partisans d’une constitution pour l’Europe.
44. En Hongrie, le gouvernement n’ayant pas annoncé de nouvelles propositions, la voie parlementaire devrait être suivie dans la mesure où c’est le parlement monocaméral qui ratifie les traités. Pour ce pays, procéder à une ratification du Traité par voie parlementaire peut sembler aller à l’encontre de l’opinion publique, étant donné que 87% des Hongrois étaient favorables à un référendum. En outre, une forte majorité des Hongrois, 90%, et 78% des Autrichiens demeuraient favorables à une Constitution pour l’Europe au mois de juin 2004.
45. En Italie, le ministre des affaires étrangères, M. Frattini, souhaite que son pays soit le premier à ratifier le texte constitutionnel signé à Rome le 29 octobre. Pour ce faire, le gouvernement s’est tourné vers le Parlement, qui devrait ratifier le Traité au début de 2005. Un référendum semblait, en effet, difficilement envisageable dans la mesure où la Constitution italienne ne prévoit pas l’approbation par référendum des traités internationaux. Pourtant, les Italiens étaient les plus fervents partisans d’une Constitution pour l’Europe avec 94 % d’avis positifs, et 77% des Italiens interrogés étaient favorables à une procédure référendaire.
46. En ce qui concerne l’Allemagne, l’Autriche, la Lettonie, la Lituanie et la Slovaquie, la ratification par voie parlementaire n’est pour le moment que probable.
47. En Allemagne, le référendum est exclu par la Loi fondamentale. Pourtant, le 29 août, Franz Münterfering, Président du Parti social-démocrate allemand (SPD), a annoncé qu’un référendum serait possible après la présentation au Bundestag, en octobre-novembre, d’un projet de modification de la Loi fondamentale. Cette modification de la Constitution allemande nécessite la majorité des deux tiers dans chacune des deux chambres, et, par conséquent, le soutien de l’opposition, l’Union chrétienne- démocrate allemande (CDU).
48. Vienne s’alignera sur une décision européenne, s’il est décidé de recourir au référendum. Cependant, le Chancelier Wolfgang Schüssel s’est prononcé à plusieurs reprises contre la tenue d’un référendum national sur la ratification de la Constitution européenne. La procédure parlementaire implique les deux chambres (Nationalrat et Bundesrat).
49. En Lettonie, le parlement monocaméral (Saeima) ratifie tout accord international. Néanmoins, la Constitution lettone stipule que si l’adhésion à l’UE entraîne de nombreux changements constitutionnels, la moitié des parlementaires peuvent demander un référendum. Or, une majorité d’entre eux souhaite un référendum. De plus, 73% des Lettons se sont dits favorables à l’adoption du Traité via référendum et 63% ont estimé que l’UE devrait se doter d’une Constitution.
50. En Lituanie, aucune décision n’a été prise. Toutefois, le gouvernement, à ce stade, n’a pas l’intention de tenir un référendum sur la Constitution européenne. La ratification devrait se faire par voie parlementaire.
51. En Slovaquie, le Traité constitutionnel sera certainement soumis au parlement, puis au Président de la République. En effet, le référendum n’est qu’un instrument facultatif dans ce pays. De plus, le Premier ministre Mikulas Dzurinda et le Président Ivan Gasparovic s’étaient opposés à la tenue d’un référendum. Si l’on en croit les sondages, la population slovaque devrait les approuver, dans la mesure où la Slovaquie a enregistré le taux le plus élevé (32%) d’opinions défavorables à la tenue d’un référendum. En outre, l’abstention avait atteint 83% aux dernières élections européennes.
52. De nombreux pays se préparent à organiser un référendum sur le Traité constitutionnel. Dans certains, ce référendum est imposé par la Constitution nationale et revêt un caractère obligatoire. Dans d’autres, il est facultatif et généralement organisé à la demande des citoyens. Parmi les pays ayant opté pour cette solution, deux cas de figure se présentent : le référendum à caractère contraignant et le référendum consultatif. Dans le premier cas, les citoyens se substituent au parlement et leur vote est irrévocable. Dans le second, il s’agit d’un référendum purement consultatif, dont le résultat n’a pas force obligatoire et ne préjuge pas du vote final du parlement, même s’il a une incidence certaine sur le plan politique.
53. La Belgique, le Luxembourg et les Pays-Bas devraient organiser un référendum consultatif. Le Premier ministre belge, Guy Verhofstadt, s’est prononcé le 2 juin pour l’organisation d’un référendum en suggérant que la consultation populaire, non contraignante, soit organisée dans un délai de cinquante jours après la signature du Traité, le 29 octobre. De même, aux Pays-Bas, le référendum consultatif devrait être organisé en automne 2005. Enfin, le gouvernement luxembourgeois a décidé le 27 juin d’organiser un référendum consultatif. Il s’agira du premier scrutin de ce type au Grand-duché depuis 1936. Seulement 37 à 38% de l’opinion publique de ces trois pays ont jugé le recours à un référendum nécessaire, contre 40% pour l’ensemble des pays membres. Ces derniers se sont révélés largement favorables à une Constitution pour l’Europe (72% aux Pays-Bas, 86% en Belgique et 88% au Luxembourg).
54. La ratification du Traité se fera très certainement par référendum à caractère contraignant au Danemark, en Espagne, en France, en Irlande, en Pologne, au Portugal, ainsi qu’au Royaume-Uni. Il est fort probable que la République tchèque s’ajoute à ces derniers.
55. D’après les sondages de janvier 2004, nous pouvons supposer que cette décision était conforme à la volonté des citoyens interrogés, étant donné qu’ils étaient plus de 80% à valoriser une procédure référendaire pour la ratification du Traité. Nous pouvons observer un clivage entre les pays fortement favorables à une Constitution pour l’Europe (entre 93 et 81%) – à savoir l’Espagne, la France, l’Irlande et le Portugal – et les pays moins favorables (entre 71 et 51%) – la Pologne, le Danemark et le Royaume-Uni. Plus de 83% des répondants ont qualifié le référendum sur la Constitution d’utile, hormis la Pologne où 74% des interrogés avaient approuvé une procédure référendaire.
56. En Estonie, la voie parlementaire comme la voie référendaire sont possibles. Le gouvernement ne devrait pas prendre de décision avant le début de 2005.
57. L’organisation de référendums nationaux sur une période commune s’avère difficilement réalisable. Parmi les membres ayant choisi un référendum à caractère contraignant, six d’entre eux ont déjà annoncé des périodes incompatibles. Néanmoins, un espoir demeure grâce à la proposition du député français Thierry Cornillet, membre de l’UDF, de choisir la période du 5 au 8 mai 2005 pour le vote sur la Constitution. En effet, cette proposition a été adoptée au mois d’octobre par la Commission des affaires constitutionnelles du Parlement de Strasbourg.
58. L’Espagne et le Portugal semblent être les premiers à entamer la procédure référendaire. Le Président du gouvernement espagnol, José Luis Rodríguez Zapatero, a annoncé le 23 juin la tenue d’un référendum « le plus rapidement possible ». En effet, l’Espagne devrait organiser, le 20 février 2005, le premier référendum sur la Constitution européenne. La question sera très certainement : « Approuvez-vous le projet de Traité qui établit une Constitution pour l’Europe ? » L’ancien Premier ministre portugais, José Manuel Durao Barroso, actuel Président de la Commission européenne, avait annoncé le 23 juin que le référendum pourrait « se tenir en 2005, plutôt au début de l’année ».
59. La France et la Pologne devraient a priori les suivre de près. Le Président Chirac a tranché le 14 juillet en faveur d’un référendum. Il a précisé que celui-ci aurait lieu « dans la deuxième partie » de 2005. De plus, le ministre des affaires étrangères, Michel Barnier, a annoncé le lancement d’une campagne nationale d’information sur la Constitution européenne dès le mois d’octobre et souhaite que chaque foyer reçoive un exemplaire du texte. Dès la fin mars, le Premier ministre polonais Leszek Miller et le Président Aleksander Kwasniewski s’étaient prononcés en faveur d’un référendum à caractère contraignant, qui pourrait avoir lieu à l’automne 2005. Le ministre des affaires étrangères, Wlodzimierz Cimoszewicz, a proposé de coupler la consultation avec l’élection présidentielle prévue à l’automne 2005, pour atteindre les 50% de participation requis.
60. Le Royaume-Uni et le Danemark pourraient être les derniers à procéder à une ratification par référendum. Tony Blair, se déclarant en faveur de l’unité européenne, désire organiser un référendum. Cependant, il est fort probable que les électeurs britanniques le rejetteront : en effet, d’après les sondages de janvier 2004, les Britanniques étaient les citoyens européens les plus hostiles au projet de Constitution pour l’Europe, avec 30% de « non » contre 15% parmi les 25 membres. Une des principales causes de ce rejet pourrait être le pessimisme des médias britanniques concernant l’Europe.
61. Le référendum britannique devrait se dérouler dans la deuxième moitié de l’année 2005 ou en 2006. Celui-ci sera certainement précédé d’élections législatives, éventuellement au printemps 2005. Le calendrier danois dépendra quant à lui des discussions parlementaires qui commenceront à l’automne, mais le Premier ministre avait estimé, avant la conclusion de la CIG, que le référendum danois pourrait être organisé après celui du Royaume-Uni. De même, les sondages du mois de juin 2004 révèlent un fort taux d’opinions défavorables (34%) à une Constitution pour l’Europe. Toutefois, rien n’est encore joué dans la mesure où 51% des interrogés se montrent favorables à ce projet.
62. Face à la démobilisation des citoyens européens lors des précédentes élections européennes, que pouvons-nous attendre des prochains référendums ? La possibilité d’un rejet du Traité constitutionnel par un des pays membres a été prévue. Trois « remèdes » paraissent par conséquent envisageables. Le premier consisterait à faire voter une seconde fois les électeurs, comme ce fut le cas en Irlande après le rejet du Traité de Nice. Le second viserait à renégocier le Traité avec le pays « rebelle » en rendant facultative la partie du texte la plus gênante. Enfin, reste l’option envisagée par la Convention sur l’avenir de l’Europe : « si à l’issue d’un délai de deux ans à compter de la signature du Traité établissant la Constitution, les quatre cinquièmes des Etats membres ont ratifié ledit Traité et qu’un ou plusieurs membres ont rencontré des difficultés pour procéder à ladite ratification, le Conseil européen se saisit de la question. »³

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ANNEXE

1. La Constitution européenne et sa ratification par les Etats membres de l’UE revêtent une importance cruciale pour le fonctionnement futur et les prochaines étapes de l’élargissement de l’Union. Lors du sommet de l’UE tenu en juin dernier à Bruxelles, les représentants des 25 Etats membres ont réussi à se mettre d’accord sur le libellé du projet de Traité constitutionnel. La Pologne a renoncé à exiger le maintien du système de pondération des voix adopté à Nice en ce qui concerne la prise de décisions au Conseil de l’UE. En lieu et place, elle a accepté le système de la double majorité. Elle a cependant obtenu un relèvement du seuil minimum requis pour la prise de décision : aucune décision ne pourra être prise sans l’accord de 55%+1 des pays membres, représentant 65% de la population de l’Union. Le mécanisme de la minorité de blocage a fait l’objet d’une déclaration séparée. La demande de la Pologne d’introduire dans le projet de Traité constitutionnel une référence à la chrétienté a été rejetée. Les dispositions de la Constitution européenne ont suscité des opinions contrastées dans les milieux politiques. Le Premier ministre a estimé qu’elles constituaient un succès pour la Pologne et le ministre des affaires étrangères qu’elles représentaient le meilleur compromis possible. Ce compromis a été violemment critiqué par l’opposition.
2. La position du gouvernement polonais adoptée au sommet de Bruxelles le 16 juin 2004 a été jugée très sévèrement par les Polonais⁴. 58% des sondés ont estimé que le gouvernement n’avait pas obtenu grand-chose et qu’il avait trop rapidement lâché prise sur des dispositions qui étaient à l’avantage de la Pologne. Cette opinion était partagée par toutes les catégories sociales et démographiques consultées. Toutefois, il ne faut pas oublier, d’une part, que celles-ci fondent leur jugement sur une connaissance par trop superficielle du Traité constitutionnel, d’autre part, que l’opinion publique a tendance à se focaliser sur les dossiers les plus âprement discutés par les représentants politiques locaux. Or, si ces questions sont importantes, ce ne sont pas les seules à prendre en compte. Seuls 16% des sondés ont estimé que le gouvernement avait obtenu un bon résultat en acceptant le meilleur compromis possible sur le Traité constitutionnel.
3. La question du rôle et de la position des différents Etats membres au sein de l’Union a également suscité beaucoup de controverses et d’incertitudes, notamment dans les nouveaux Etats membres. Les sondages d’opinion effectués en Pologne révèlent que de nombreux citoyens craignent que la Constitution européenne n’accentue la domination des pays les plus forts de l’UE sur les plus faibles. 53% des sondés redoutent que la Constitution affaiblisse la position de la Pologne et rende les pays les plus vulnérables encore plus dépendants des membres les plus puissants de l’Union. Le fait que la règle de la majorité qui prévaut au sein du Conseil de l’UE diminue le pouvoir de la Pologne par rapport aux dispositions du Traité de Nice est l’un des principaux arguments avancés par les opposants à la Constitution sous sa forme actuelle, et a souvent été cité dans les débats sur la question. Les adversaires de la Constitution soutiennent entre autres que la nouvelle répartition du pouvoir renforcera la position des pays les plus grands de l’UE – l’Allemagne et la France – et qu’il convient de s’inquiéter de leur rôle dominant au sein de l’Union. En revanche, les partisans de la Constitution ont fait valoir que son adoption est indispensable au bon fonctionnement de l’Union européenne élargie : 43% des personnes interrogées étaient d’accord sur ce point. On peut donc en conclure que l’adoption de la Constitution améliorera le fonctionnement de l’UE, mais au prix d’une domination des membres les plus forts.
4. Le sondage Eurobaromètre montre, quant à lui, que 62% des personnes interrogées dans les nouveaux Etats membres sont convaincues que si la Constitution n’est pas adoptée, l’UE doit s’attendre à des dysfonctionnements institutionnels. Il révèle aussi que ce point de vue est partagé par la majorité des participants dans 24 pays de l’UE sur 25.
5. Les citoyens polonais ont les points de vue les plus divers sur les incidences qu’aura la Constitution européenne sur le fonctionnement de l’UE. Les opinions exprimées à cet égard sont étroitement liées au niveau d’éducation des sondés – plus celui-ci est élevé, plus ils se montrent favorables à la Constitution. Manifestement, plus les citoyens sont instruits, plus ils ont tendance à penser que l’UE fonctionnera mieux après l’entrée en vigueur de la Constitution : c’est ce que pensent 27% des personnes ayant un niveau d’éducation primaire contre 55% des diplômés de l’université. Un bas niveau d’éducation va de pair avec une absence d’opinion sur cette question. Les positions et sympathies politiques des sondés constituent aussi un facteur de diversification.
6. Il est intéressant de mentionner que selon les résultats du sondage Eurobaromètre publiés en juillet 2004, 73% en moyenne des sondés dans les nouveaux Etats membres se sont dits convaincus de la nécessité d’adopter la Constitution européenne tandis que, selon le même sondage, le degré de connaissance du projet de Traité constitutionnel parmi les citoyens de ces pays a reculé en l’espace d’un an de 31% à 28% (tandis qu’à l’inverse une progression de 24% à 30% était enregistrée parmi les citoyens des anciens membres de l’UE).
7. En Pologne, la ratification du Traité constitutionnel peut être assurée soit par un vote du Parlement à la majorité des deux tiers, soit par un référendum national.
8. Pour la majorité des Polonais, le sort de la Constitution européenne doit être décidé par référendum. C’est l’avis exprimé par 57% des sondés contre 52% en octobre 2003. Pour 22% d’entre eux (soit 7% de moins qu’en 2003), la question doit être tranchée par le parlement. La conviction que la Constitution européenne doit faire l’objet d’un référendum prévaut dans toutes les catégories sociales et démographiques qui ont été consultées.
9. A la question de savoir s’ils seraient prêts à participer à un référendum sur la Constitution européenne, 64% des Polonais interrogés ont répondu oui et 42% ont certifié qu’ils iraient voter. Si l’on considère les réponses par tranches d’âge, 77% des adultes de 35 à44 ans ont répondu qu’ils voteraient, suivis par les diplômés de l’université (76%), les diplômés d’études secondaires (75%) et les moins de 24 ans (71%). Les plus désireux de participer au référendum étaient les cadres supérieurs et les intellectuels (83%), ainsi que les lycéens et étudiants (78%).
10. Plus de la moitié des participants potentiels (56%) ont l’intention de voter en faveur de la Constitution alors qu’un peu plus d’un cinquième (22%) annoncent qu’ils voteront contre. L’attitude envers la Constitution est liée dans une grande mesure au niveau d’éducation – plus elle est élevée et plus le soutien à la Constitution l’est aussi.
11. Les citoyens qui se sont prononcés contre la Constitution et se sont dits prêts à voter contre lors d’un référendum craignent l’hégémonie des Etats les plus forts (75%) et doutent que le Traité constitutionnel facilite le fonctionnement de l’Union (63%). Les partisans du oui s’inquiètent également de la domination des pays les plus puissants de l’UE (62%), mais à la différence des tenants du non, ils espèrent que l’entrée en vigueur de la Constitution permettra une réelle amélioration du fonctionnement de l’UE (71%).
12. Les discussions sur les enjeux européens prennent une importance croissante chaque fois qu’intervient un événement majeur telle qu’une Conférence intergouvernementale, un changement de présidence ou un élargissement de l’UE. C’est alors que le débat s’enflamme et que les positions commencent à se cristalliser. Il est bien évident que de nombreux responsables politiques locaux exploitent sans scrupule les enjeux européens aux fins de leur campagne politique personnelle. Souvent, ils tirent avantage des traits communs à une certaine catégorie de la société, qui a une connaissance insuffisante des rouages complexes de la politique européenne, est peu familiarisée avec la formulation du Traité constitutionnel, qui craint que la Pologne perde sa souveraineté et s’inquiète de la domination des partenaires européens les plus forts (en particulier l’Allemagne et la France).
13. Ces attitudes se retrouvent aussi bien dans le débat public relayé par les médias que dans les débats parlementaires. En de telles occasions, la tribune du Sejm et souvent utilisée par les parlementaires pour faire état des frustrations grandissantes de pans entiers de l’électorat et tenter de le rallier à la cause des partis hostiles à l’intégration européenne ou sceptiques à l’égard de ce processus. Les partis d’extrême droite, en particulier, excellent à cet exercice. Diffuser une propagande anti-UE, exprimer leur désapprobation devant l’absence de référence aux valeurs chrétiennes dans la Constitution et accuser leurs adversaires de trahir les intérêts de la nation en renonçant aux dispositions du Traité de Nice : telles sont leurs armes principales.
14. La portée et la teneur des débats parlementaires tenus en Pologne au sujet du Traité établissant une Constitution pour l’Europe sont résumées dans deux résolutions adoptées par le Sejm :

15. Le Traité constitutionnel n’était qu’une des questions abordées lors d’un débat parlementaire au cours de la 72^e session du Sejm, le 2 avril 2004. Ce débat avait pour thème « l’information fournie par le gouvernement sur la politique à l’égard de l’Union européenne ». Dans sa déclaration, le gouvernement a résumé les activités préparatoires à l’entrée de la Pologne à l’UE (l’adaptation des lois polonaises au cadre juridique de l’UE, l’utilisation des aides financières, etc.) et exposé son point de vue sur la décision du Conseil européen de prolonger la Conférence intergouvernementale pour permettre l’adoption du Traité constitutionnel sous la présidence irlandaise : le gouvernement polonais s’est dit également prêt à rechercher un compromis pour aider à débloquer la situation, à condition que la Pologne obtienne des dispositions équivalentes à celles du Traité de Nice.
16. Ce débat s’est déroulé conjointement avec l’examen de plusieurs projets de résolution concernant l’adhésion de la Pologne à l’Union européenne, dont :

17. Les deux résolutions ont été rejetées par le Sejm.
18. Plusieurs débats ont eu lieu récemment au parlement polonais sur le projet de Traité établissant une Constitution pour l’Union européenne :

19. Les discussions se sont concentrées sur l’évaluation politique de la position du gouvernement avant le Conseil européen et sur les résultats de cette réunion en ce qui concerne les questions soulevées dans les résolutions du Sejm, notamment l’inclusion d’une référence aux valeurs chrétiennes dans le préambule et le maintien du système de pondération des voix adopté à Nice, qui était dans l’intérêt de la Pologne.
20. Les concessions faites par le gouvernement au sujet de ce système ont constitué la question la plus controversée. La délégation polonaise avait accepté de rechercher un compromis dans le cadre de la formule de la double majorité, sous réserve que des mécanismes de protection soient mis en place sous la forme d’une minorité de blocage. Le mode de calcul des voix adopté à l’issue des négociations de Bruxelles a été abondamment critiqué par tous les partis et parlementaires de l’opposition.
21. Aucune des deux communications du gouvernement n’a été reconnue par le Sejm.
22. Dans le cadre de l’examen des débats parlementaires, il est utile de se pencher sur un autre type de discussion concernant l’élaboration de la Constitution de l’UE. Les médias (journaux, magazines, radio et télévision à diffusion nationale) constituent la plus vaste tribune de débat public, auquel peuvent participer de larges sections de la société. Un survol des médias polonais permet de tirer les conclusions suivantes :

23. Les débats médiatisés se caractérisent essentiellement par l’absence de débat constitutionnel organisé, permettant aux citoyens de saisir toute l’importance du Traité constitutionnel pour l’Union européenne, de connaître son statut juridique, sa structure et ses principales dispositions, et de comprendre comment celles-ci protègent les intérêts de la Pologne en tant que membre de l’UE. Aucun débat éducatif ou informatif de ce type n’a été programmé par les médias, qu’ils soient publics ou privés. Le fait qu’ils se soient polarisés sur le désaccord de la Pologne avec certaines dispositions du Traité a fortement limité la portée du débat et empêché les citoyens de prendre connaissance du Traité lui-même.
24. Une analyse des conditions mentionnées ci-dessus suggère que même si, dans les différents pays et groupes sociaux, le soutien à des entreprises en rapport avec l’intégration varie et subit en permanence la pression de certaines forces politiques, les tendances générales sont assez positives, et permettent de supposer que le Traité constitutionnel va recueillir l’approbation de la majorité de la population européenne. Pour y parvenir, il faut, selon votre co-rapporteur :

25. Le co-rapporteur estime que si toutes ces mesures sont adoptées, il devrait être possible d’obtenir le feu vert de nos citoyens sur les compromis contenus dans le Traité constitutionnel. Son libellé est le témoignage de la pensée audacieuse et imaginative et de l’action courageuse de ses auteurs. Jamais une Constitution, qui va déterminer le sort du continent tout entier et de ses habitants, n’a eu une telle portée historique.

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¹ Adoptée par l’Assemblée le 29 novembre 2004, au cours de sa sixième séance plénière.

² http://europa.eu.int/futurum/1000debates

³ Déclaration n° 30 concernant la ratification du Traité établissant une Constitution pour l’Europe (Document CIG 87/04 Add 2 du 6 août 2004).

⁴ Sondage CBOS de juillet 2004 ; BS/123/2004.

⁵ Polish Monitor N° 47, point 694 ; 2 octobre 2003.