DOCUMENT A/1877

1er décembre 2004

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Les nouveaux défis pour la coopération transatlantique en matière de sécurité

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Document A/1877

1er décembre 2004

Les nouveaux défis pour la coopération transatlantique en matière de sécurité

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RAPPORT¹

présenté au nom de la Commission politique²
par Mme Papadimitriou, rapporteur (Grèce, Groupe fédéré)

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¹ Adopté par la commission à l’unanimité le 8 novembre 2004.

² Membres de la commission : M. Agramunt (président) ; MM. Pangalos, Hancock (vice-présidents) ; MM. André, de Assis, Mme Azevedo, Mme Bolognesi (remplaçant : Manzella), M. Dees, Mme Durrieu, MM. Goerens, Goutry, Höfer, Hörster, Landrain, van der Linden, Lintner, Masseret, Meimarakis (remplaçant : Dendias), Nazaré Pereira, Mme Paoletti Tangheroni (remplaçant : Zacchera), Mme Papadimitriou, MM. Piscitello, Provera (remplaçant : Gaburro), Puche Rodríguez, de Puig, Rizzi, Rochebloine, Roth, Mme Serna Masiá, M.van Thijn, Mme Tritz, Lord Tomlinson, MM. Versnick, Vis, Wilkinson, N..., N…

Membres assimilés : Mme Dubovská, M. Hegyi, Mme Herczog, MM. Kaminski, Kasal, Kobielusz, Mme Maripuu, MM. Nemeth, Partljic, Pelc, Sinkevicius, Strazdins, N…, N…, N…

Membres associés : MM. Akçam, Ates, Benediktsson, Çavusoglu, Livanelli, Marthinsen, Width.

Membres associés assimilés : MM. Dumitrescu, Roman, Timis, Tzekov, N…

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RECOMMANDATION N° 757¹

L’Assemblée,

(i) Reconnaissant que les Etats-Unis et l’Europe ont en commun des intérêts vitaux, tels que le maintien des valeurs démocratiques et la lutte contre des menaces à la sécurité et à la prospérité ;

(ii) Constatant que la stratégie de sécurité nationale des Etats-Unis et la Stratégie de sécurité de l’UE font une analyse assez similaire des menaces sécuritaires à affronter, mais que les Etats-Unis et l’UE divergent souvent sur les méthodes et les moyens à utiliser pour faire face à des menaces communes ;

(iii) Exprimant leur vive préoccupation face au danger terroriste, qui a touché tant le territoire américain lors des terribles attentats du 11 septembre 2001 que le territoire européen le 11 mars 2004 à Madrid ;

(iv) Confirmant la solidarité totale des Européens et des Américains dans la lutte contre le terrorisme ;

(v) Confirmant qu’il est indispensable que la lutte contre le terrorisme soit conduite dans le respect des libertés et des droits fondamentaux et du droit à un procès équitable, et exprimant par conséquent sa préoccupation à l’égard des prisonniers de Guantanamo ; 

(vi) Consciente de l’importance d’accroître la qualité des consultations transatlantiques, tout particulièrement dans le cadre de l’OTAN, et soulignant qu’un dialogue ne peut être utile que s’il est mené dans un esprit d’ouverture et de compréhension mutuelle ;

(vii) Considérant l’intérêt commun des Etats-Unis et de l’Europe à promouvoir les bénéfices de systèmes politiques transparents et respectueux des droits de l’homme, ainsi que d’économies saines et prospères ;

(viii) Tenant compte des changements affectant l’OTAN, notamment de ses efforts pour adapter ses capacités militaires aux nouveaux défis de sécurité et à l’extension de son champ d’action géographique ;

(ix) Estimant essentiel que les alliés transatlantiques préservent leur aptitude à opérer ensemble, tout en reconnaissant que les armes et équipements de haute technologie ne constituent pas un remède universel susceptible de contrer toutes les menaces ;

(x) Regrettant que certaines autorités américaines tiennent un discours particulièrement critique vis-à-vis de la politique européenne de sécurité et de défense et que bien souvent, même les experts politiques méconnaissent les positions européennes, et vice-versa ;

(xi) Soulignant qu’il importe que tous les membres des Nations unies se conforment à toutes les résolutions et déplorant à cet égard la reconnaissance unilatérale apportée récemment par les Etats-Unis à l’ancienne République yougoslave de Macédoine en tant que « République de Macédoine », ce qui est contraire à l’esprit des Résolutions 817 (1993) et 845 (1993) du Conseil de sécurité des Nations unies ;

(xii) Rappelant la détermination du Conseil européen à doter l'Union européenne d’une capacité d’action autonome soutenue par des forces militaires crédibles afin de réagir face à des crises internationales ;

(xiii) Soulignant qu’en renforçant la solidarité entre les pays de l'Union européenne pour que l'Europe puisse avoir plus d’influence dans les affaires du monde, les pays de l’Union peuvent contribuer à la vitalité d'une Alliance atlantique rénovée et au renforcement de l’autorité des Nations unies ;

(xiv) Rappelant le rôle prépondérant et positif joué par les Etats-Unis et les alliés européens en Afghanistan, notamment par le biais de l’OTAN, se félicitant de l’élection du Président Karzaï, mais s’inquiétant néanmoins de la montée préoccupante des pouvoirs des seigneurs de la guerre et du développement croissant de la production d’opium ;

(xv) Considérant que la coopération euro-américaine est nécessaire en vue de contribuer au redressement économique de l’Irak et d’améliorer les conditions de sécurité du pays, en renforçant notamment l’armée irakienne dans le cadre de la mission de formation de l’OTAN ;

(xvi) Estimant que toute solution viable au conflit israélo-palestinien devra inclure tous les paramètres mentionnés dans la Feuille de route, s’inquiétant du tracé du mur de sécurité en cours de construction, mais saluant néanmoins l’adoption par la Knesset du plan de retrait israélien de la bande de Gaza ;

(xvii) Estimant essentiel, après le décès du Président Arafat, que les alliés transatlantiques soutiennent la tenue des élections prévues le 9 janvier 2005 et encouragent la relance du processus de paix dans la région ;

(xviii) Considérant que l’Iran a admis avoir dissimulé un programme nucléaire ambitieux et avoir notamment procédé à des opérations d’enrichissement d’uranium sans le signaler à l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) et tenant compte des récentes demandes formulées par l’AIEA, en ce qui concerne le programme nucléaire de l’Iran ;

(xix) Souhaitant vivement que les Américains et les Européens unissent leurs efforts politiques en vue de promouvoir le respect et le renforcement des traités existants afin d’éviter la prolifération d’armes de destruction massive, tant nucléaires que chimiques ou biologiques ;

(xx) Soulignant qu’une coopération transatlantique se justifie d’autant plus que le danger de prolifération des armes de destruction massive s’amplifie avec le risque de voir des groupes terroristes tenter d’en produire ou d’en détourner à leurs propres fins,

RECOMMANDE AU CONSEIL D’INVITER LES GOUVERNEMENTS MEMBRES DE L’UEO A 

1. S’engager, à la suite des dernières élections présidentielles aux Etats-Unis, à coopérer avec la nouvelle administration du Président Bush, y compris au sein des organisations multilatérales, en vue de promouvoir l’Etat de droit et d’instaurer un monde juste, démocratique et sûr ;
2. Approfondir le dialogue au sein de l’OTAN, qui reste le principal forum de consultation transatlantique ;
3. Rendre complémentaires les efforts entre l’OTAN et l’UE en vue de se doter des nouvelles capacités militaires dont l’Alliance et l’Union ont vraiment besoin pour faire face aux nouveaux défis de sécurité et s’efforcer d’éliminer les lacunes et les doubles emplois en matière de capacités militaires ;
4. S’engager à mieux expliquer aux autorités américaines les avantages réciproques découlant du développement de la politique européenne de sécurité et de défense et la complémentarité de cette politique avec celle de l’OTAN ;
5. Renforcer la coopération entre les Etats-Unis et l’Europe en matière de renseignement ;
6. Faire de sérieux efforts pour mieux informer l’opinion publique américaine des principales évolutions en Europe, et vice-versa ;
7. Déployer, dans le cadre de l’ISAF, les forces armées de maintien de la paix requises et les équipes provinciales de reconstruction nécessaires sur le terrain en Afghanistan, et apporter une aide financière supplémentaire aux Afghans en matière de reconstruction économique ;
8. S’engager sans partage à participer à la mission de l’OTAN de formation des forces de sécurité irakiennes et à agir de concert dans le cadre de l’UE et de l’ONU pour contribuer à la stabilisation politique et à la reconstruction économique de l’Irak ;
9. Inviter les parties au conflit israélo-palestinien à appliquer toutes les mesures prévues par la Feuille de route, avec pour objectif d’aboutir au règlement permanent du conflit sur la base de deux Etats coexistant dans la paix et la sécurité ;
10. Elaborer dès maintenant une stratégie très ciblée pour aider l’Autorité palestinienne en matière de police et de réformes politiques et économiques, ainsi que pour appuyer le processus électoral ;
11. Faire pression sur l’Iran pour que ce pays se conforme aux exigences de l’Agence internationale de l’énergie atomique à son égard et ratifie le Protocole additionnel de l’AIEA prévoyant un régime renforcé d’inspection sur les sites nucléaires ;
12. Convaincre les Etats-Unis de promouvoir la création d’une Agence internationale de vérification du désarmement, permanente et indépendante, capable d’assister rapidement le Conseil de sécurité des Nations unies et insister auprès des autorités américaines pour qu’elles signent le Traité d’interdiction complète des essais nucléaires ;
13. Se mettre d’accord avec les Etats-Unis en vue de s’atteler prioritairement à la lutte contre les causes du terrorisme, en oeuvrant notamment à l’ouverture des systèmes politiques et au développement économique dans le monde islamique.

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EXPOSÉS DES MOTIFS

1. A l’issue de la Seconde guerre mondiale, une profonde évolution s’est opérée dans la répartition de la puissance à travers le monde. Les Etats-Unis et l’URSS ont alors pris le pas sur d’autres grandes et moyennes puissances, notamment européennes. Pendant plus de 40 ans, ces deux superpuissances, dotées d’un arsenal militaire sans égal, se sont opposées de manière ininterrompue à travers le monde pour imposer leur influence politique. L’Europe a été le terrain privilégié de leur affrontement idéologique. Cette opposition Est-Ouest n’a finalement pas débouché sur un conflit armé majeur en Europe, comme on pouvait le craindre. Tout au contraire, la chute du mur de Berlin a marqué la fin de la guerre froide et le début d’une ère nouvelle. Les Etats-Unis sont, pour l’heure, l’unique superpuissance mondiale. Dans la foulée de la réunification de l’Allemagne, c’est tout le continent européen qui est de nouveau réuni.
2. Cela permet à l’Union européenne élargie, en cours d’intégration économique et politique, d’envisager de nouvelles perspectives d’action et d’influence sur les affaires mondiales. Cela pose aussi la question des relations transatlantiques en des termes nouveaux. Depuis la fin de la guerre froide, le lien transatlantique, sans être fondamentalement remis en cause sur les deux rives de l’Atlantique, est devenu plus complexe. L’analyse des valeurs fondamentales partagées permet une réflexion de fond sur la nature des relations transatlantiques et, de ce fait, sur leur pérennité.
3. L’évolution de la situation géostratégique mondiale s’accompagne de menaces croissantes (terrorisme, prolifération des armes de destruction massive, crises régionales), qui sont communes à l’Europe, aux Etats-Unis et à d’autres pays du monde. Une coopération transatlantique semble indispensable pour faire face à ces nouveaux défis. L’Alliance atlantique, cadre d’expression privilégié de la solidarité transatlantique, a dû ajuster ses objectifs et ses moyens aux nouveaux défis de sécurité auxquels sont confrontés tant l’Europe que les Etats-Unis. Il faut également tenir compte des efforts de l’UE pour développer une politique de sécurité et de défense commune (PSDC) performante.
4. En matière de lutte contre le terrorisme, la coopération transatlantique fait l’objet d’un accord de fond, assorti de nuances à expliciter. Face aux crises internationales, notamment au Proche et au Moyen-Orient ou dans les Balkans, les objectifs de paix et de stabilité sont partagés par les Américains et par les Européens. Cependant, les moyens préconisés pour atteindre ces objectifs diffèrent parfois de part et d’autre de l’Atlantique. Pour toutes les questions transnationales ayant des conséquences globales (désarmement, environnement), on gagnerait aussi à ce qu’il y ait davantage de concertation et d’efforts menés en commun de part et d’autre de l’Atlantique.
5. Certains des défis transatlantiques en matière de sécurité ne sont pas nouveaux mais présentent un caractère d’urgence ou d’acuité sans précédent dans le contexte international actuel. Le danger de la prolifération des armes de destruction massive parmi les Etats se double, par exemple, d’un danger d’utilisation de ces armes à des fins terroristes. Le conflit israélo-palestinien reste au coeur des tensions au Proche-Orient, dans un contexte de bouleversements de l’ensemble de la région du Moyen-Orient (Afghanistan, Irak, Iran).
6. La Commission politique s’est rendue à Washington du 30 août au 3 septembre 2004. Les échanges de vues avec divers experts des Instituts de recherche (think tanks) et des responsables politiques au Département d’Etat et au Pentagone ont permis de s’informer des positions américaines (à la fois des autorités officielles et des experts indépendants) sur le lien transatlantique et les défis communs en matière de sécurité. A la lumière de ces entretiens et des faits internationaux récents, nos recommandations politiques visent à fournir des pistes aux décideurs politiques européens (et américains) pour mieux relever ensemble les nouveaux défis sécuritaires.
7. A l’issue des élections présidentielles américaines du 2 novembre 2004, le Conseil européen, qui était réuni les 4 et 5 novembre à Bruxelles, a adressé ses vives félicitations au Président George W. Bush pour sa réélection. Pour sa part, le 4 novembre, le Président Bush a déclaré que, dans le contexte de la guerre contre la terreur, quels que soient les désaccords passés, il continuerait à tendre la main aux amis et alliés de son pays, les partenaires au sein de l’UE et de l’OTAN.

1. Partage des valeurs et relations économiques privilégiées

8. Lors de la visite de la commission aux Etats-Unis, la plupart des interlocuteurs américains se sont inquiétés de ce que les opinions publiques européennes soient majoritairement contre la politique extérieure américaine, notamment en Irak. Ils redoutent une poussée durable d’anti-américanisme en Europe, dommageable pour l’avenir des relations transatlantiques. Les Européens insistent, quant à eux, sur le fait que l’on peut être ami et allié, sans pour autant être d’accord sur une ou plusieurs lignes d’action politique adoptées par les Etats-Unis. Que 76% des citoyens de l’UE désapprouvent l’actuelle politique extérieure des Etats-Unis ne signifie pas que les Européens sont anti-américains. 71% des Américains et 60% des Européens considèrent que l’Europe et les Etats-Unis partagent suffisamment de valeurs communes pour coopérer sur les grands problèmes mondiaux. Le grand clivage transatlantique concerne le recours à la force². Pour 54% des Américains, mais pour seulement 28 % des Européens, la force militaire est le meilleur moyen de préserver la paix³.
9. Les Etats-Unis et l’Europe ont des intérêts communs et partagent des priorités en terme de valeurs, de sécurité et d’action extérieure :

10. Cependant, des différences d’approche et des divergences de vues existent de part et d’autre de l’Atlantique. Les différences culturelles affectent les styles de gouvernance et les politiques intérieures (port d’armes, peine de mort, organismes génétiquement modifiés, tarifs douaniers, rôle de la religion en politique ou taille appropriée du système de sécurité sociale). Puisque tous les membres de l’Alliance atlantique sont des démocraties, il n’est pas surprenant qu’ils diffèrent dans leurs opinions sur les méthodes pour organiser au mieux leurs sociétés respectives. Des différences existent depuis toujours mais, lors de la crise irakienne, on les a volontairement « politisées ».
11. Les divergences existent aussi en matière de politique internationale. Au cours des dernières années, les alliés européens et les Etats-Unis ont été en désaccord sur des questions telles que le Traité d’interdiction des essais nucléaires (CTBT)⁴, la Convention sur l’interdiction des mines antipersonnel⁵, le Traité sur les missiles antibalistiques (ABM)⁶, le Protocole de Kyoto (limitation des émissions de gaz à effet de serre) ou la Cour pénale internationale.
12. Ainsi, en mars 2001, le Président Bush nouvellement élu avait décidé de retirer la signature de son pays au Protocole de Kyoto (que le Sénat américain n’était sans doute pas prêt à ratifier, pas plus qu’il ne le serait à présent). Le Protocole de Kyoto, négocié en 1997, constitue pourtant une étape utile (même si insuffisante) en vue de lutter contre le réchauffement climatique de la planète. Il contient notamment des objectifs contraignants et quantifiés de limitation d’émissions de gaz à effet de serre. Les Etats-Unis, à la tête des émissions mondiales de gaz carbonique (25% du total devant la Chine, l’UE, la Russie et le Japon), craignent des coûts économiques élevés et critiquent le fait que les pays en développement (y compris la Chine ou l’Inde) ne soient pas soumis aussi à des objectifs contraignants. Au contraire, les 25 pays de l’UE ont signé le Protocole et les pays de l’UE se sont engagés à réduire leurs émissions de gaz à effet de serre de 8% par rapport aux niveaux de 1990 entre 2008 et 2012.
13. La Cour pénale internationale des Nations unies est également une question qui oppose vivement les Américains et les Européens. Créée en 1998, la Cour est une juridiction internationale permanente à vocation universelle, compétente pour juger toute personne soupçonnée de crime de génocide, de crime de guerre, de crime contre l’humanité et de crime d’agression. Le 1^er juillet 2002, le traité fondateur de la Cour est entré en vigueur. S’opposant par principe à une instance supranationale ayant autorité pour poursuivre les citoyens américains et craignant une politisation de la Cour, les Etats-Unis ont voté contre l’Acte final portant création de cette instance. Puis le Président Clinton a finalement signé le Statut de Rome le 31 décembre 2000, mais le Président Bush a dénoncé cette signature le 6 mai 2002. Par ailleurs, le 2 août 2002, le Congrès américain a adopté la loi American Service members’ Protection Act, qui propose notamment d’interdire toute coopération avec la Cour et toute assistance militaire aux Etats ayant ratifié le Statut de Rome⁷. De plus, cette loi autorise le Président des Etats-Unis à prendre « toutes les mesures nécessaires » pour libérer les ressortissants américains qui seraient détenus au titre de la Cour pénale internationale. Enfin les Etats-Unis se sont employés à signer des accords bilatéraux d’immunité de leurs ressortissants (jusqu’à présent avec 80 pays). En revanche, les pays de l’UE ont apporté un ferme soutien politique et financier à la création de la Cour. Le 11 juin 2001, le Conseil de l’UE a adopté une position commune sur la Cour. En mai 2002, un plan d’action de l’UE faisant suite à la position commune a été lancé. Le 30 septembre 2002, le Conseil de l’UE a posé des conditions à l’engagement de ses membres dans des accords avec les Etats-Unis et, encore récemment, la Présidence de l’UE a rappelé le soutien sans faille de l’Union à la Cour pénale internationale et son opposition à des accords bilatéraux qui ne seraient pas conformes au Statut de Rome⁸.
14. Au cours de la visite de la Commission politique aux Etats-Unis début septembre 2004, les autorités américaines ont également soulevé avec insistance la question de la levée de l’embargo sur les armes à l’égard de la Chine. Au sein du Conseil de l’UE, les pays européens ont commencé à discuter de la possibilité de lever cet embargo⁹, imposé à la Chine depuis la répression menée par les autorités chinoises en 1989. Il paraît inévitable que l’embargo soit levé tôt ou tard. Mais les Etats-Unis reprochent aux Européens d’être tentés de sacrifier la défense des droits de l’homme à des ambitions commerciales et sont fermement opposés à une levée prochaine de l’embargo sur les armes au bénéfice de la Chine. Ils craignent que les Chinois profitent de transferts de technologies européennes pour perfectionner leurs armements, qui pourraient être utilisés contre les Américains, notamment en cas de conflit impliquant Taïwan. Ils disent aussi redouter l’effet de contagion régionale d’une course aux armements.
15. Mais des experts américains¹⁰ rappellent que toutes ces divergences ne sont pas plus sérieuses que celles qui ont existé par le passé sur la crise de Suez dans les années 1950, sur la guerre du Vietnam dans les années 1960, sur la guerre du Kippour et les crises énergétiques dans les années 1970 ou pendant la crise des euromissiles dans les années 1980. Les obstacles actuels sont donc surmontables s’ils s’inscrivent dans le cadre d’objectifs stratégiques véritablement partagés.
16. En matière de sécurité, le gouvernement américain a salué la Stratégie européenne de sécurité adoptée par le Conseil européen de Bruxelles en décembre 2003, intitulée « Une Europe sûre dans un monde meilleur ». Les autorités américaines reconnaissent souscrire à la même analyse des menaces (terrorisme, prolifération des armes de destruction massive, conflits régionaux, déliquescence des Etats, criminalité organisée). Ils partagent aussi les grandes lignes d’action que s’est fixées l’UE en matière de sécurité (engagement préventif, combinaison d’actions militaires et non militaires pour contrer les menaces, forces armées plus flexibles et plus mobiles, meilleur partage du renseignement). Pour les Européens, comme le souligne leur Stratégie de sécurité, « la relation stratégique transatlantique est irremplaçable. En agissant ensemble, l’Union européenne et les Etats-Unis peuvent constituer une formidable force au service du bien dans le monde. Notre objectif devrait être un partenariat efficace et équilibré avec les Etats-Unis. C’est une raison supplémentaire pour l’UE de renforcer encore ses capacités et sa cohérence ». Si le principe du « partenariat » est acquis de longue date, les conditions de l’efficacité de ce partenariat et la façon dont il doit s’équilibrer suscitent encore des tensions.

17. Aujourd’hui, l’Union européenne et les Etats-Unis représentent ensemble 40% du commerce mondial¹¹ et sont l’un envers l’autre le principal partenaire commercial. Cette relation est essentielle pour la prospérité et la croissance des deux partenaires. Les liens économiques, commerciaux et financiers transatlantiques sont de loin les plus intenses et diversifiés que deux continents aient noués dans l’histoire du monde, et ils ne cessent de se renforcer.
18. Les échanges de biens et de services entre l’Union européenne et les Etats-Unis ont atteint 595 billions d’euros en 2003. Ensemble, ces deux entités représentent 33% des exportations et 42 % des importations à l’échelle mondiale¹². De même, 59% des flux d’investissements directs étrangers entrants et 79% des flux sortants proviennent de l’ensemble transatlantique et celui-ci représente 85 % des fusions-acquisitions dans le monde¹³.
19. En outre, plus de 12 millions de personnes travaillent, de part et d’autre de l’Atlantique, dans des entreprises affiliées¹⁴. 60% de la recherche et du développement menée par les entreprises américaines à l’étranger sont effectués en Europe. Les dépenses de R&D réalisées par l’Europe aux Etats-Unis sont également très importantes et l’emportent de loin sur celles de leurs homologues asiatiques.
20. Par ailleurs, compte tenu de leur vulnérabilité commune face à une crise énergétique, les Européens et les Américains auraient par exemple tout intérêt à mener ensemble une réflexion commune en vue de réduire de manière drastique leur dépendance générale vis-à-vis du pétrole. En septembre 2004, le prix du baril de pétrole a dépassé 50 dollars.
21. Cependant, les Etats-Unis et l’UE sont à la fois partenaires et compétiteurs. De ce fait, leurs positions divergent sur plusieurs dossiers. Certains différends transatlantiques ont déjà fait l’objet d’un arbitrage de l’Organisation mondiale du commerce (dans le domaine de l’acier ou des Foreign Sales Corporations¹⁵ ou de l’amendement Byrd¹⁶), d’autres ont été résolus (Galileo/GPS) ou sont en cours de résolution (Transport aérien/Accords Open sky¹⁷), d’autres enfin posent problème de manière récurrente (exportations agricoles et aéronautiques, importations d’organismes génétiquement modifiés ou de viande aux hormones).
22. Par exemple, la fin du monopole américain en matière de systèmes de navigation satellitaire constitue un changement décisif tant sur le plan stratégique que commercial. Malgré l’opposition initiale des Etats-Unis, l’Europe a développé son propre système de navigation satellitaire, dénommé Galileo¹⁸, parallèlement au Global Positioning System américain (GPS), conçu pour un usage militaire mais aussi utilisable à des fins civiles depuis les années 1990. Le système Galileo, qui sera fonctionnel en 2008, offrira à l’Europe des gains commerciaux substantiels et facilitera son autonomie stratégique. Après des années de négociations difficiles, un accord de coopération dans ce domaine a été conclu entre les Etats-Unis et l’Union européenne lors du sommet du 26 juin 2004. L’accord prévoit une interopérabilité entre le GPS et Galileo.
23. Les technologies spatiales comme les équipements de défense sont essentiels pour assurer l’autonomie stratégique et l’excellence technologique d’une puissance régionale ou mondiale. On note une compétition importante dans ces domaines entre les Etats-Unis et l’Europe. En matière aéronautique notamment, les Etats-Unis évoquent actuellement la possibilité de remettre en cause l’accord bilatéral de 1992 qui régit les aides directes et indirectes au profit de Boeing et d’Airbus et de porter le cas devant l’Organisation mondiale du commerce (OMC). En 1999, les Etats-Unis ont déposé, à l’échelle mondiale, 42,2 % des brevets dans le domaine de la défense et les pays de l’Union européenne 32,8%¹⁹. Le marché américain des équipements de défense est très fermé et les règles de transfert de technologies sont très restrictives²⁰. De l’autre côté de l’Atlantique, on tente depuis des années de renforcer la coopération européenne en matière d’armement et d’améliorer la compétitivité industrielle de l’Europe. Ce sont deux des objectifs de l’Agence européenne de défense actuellement en cours de création.
24. Globalement, malgré des points de divergence ponctuels, les échanges économiques restent essentiels pour les Etats-Unis et l’Europe, qui partagent aussi des intérêts sécuritaires majeurs. La crise irakienne n’a pas eu d’effet sur les flux commerciaux et d’investissement entre les Etats-Unis et l’Europe. Ce constat pourrait être exploité par les responsables politiques de part et d’autre, afin de mettre en valeur les bénéfices économiques des relations transatlantiques et relativiser ainsi l’importance de divergences politiques ponctuelles.

2. La transformation de l’Alliance atlantique
et le développement de la politique de sécurité de l’UE

L’adaptation des capacités militaires de l’Alliance

25. A la suite de la disparition de l’Union soviétique et du Pacte de Varsovie, dans les années 1990, les alliés ont fondamentalement changé leur stratégie. Face à de nouveaux défis, l’OTAN a besoin de forces rapidement projetables, capables d’anticiper, globales et dotées de moyens de précision, par opposition au passé où la posture des forces était avant tout statique, réactive, régionalisée et basée sur des armes de destruction massive. Les pays de l’Alliance sont engagés dans un processus d’adaptation de leurs capacités militaires en vue de pouvoir entreprendre des actions de gestion de crises et de maintien de la paix du type de celles menées actuellement au Kosovo et en Afghanistan.
26. Comme il a été constaté dans les opérations militaires de l’OTAN, notamment dans les Balkans, les alliés européens doivent combler certaines lacunes dans le domaine des capacités militaires (ravitaillement en vol, transport stratégique, observation satellitaire). La déployabilité, c’est-à-dire la capacité d’agir dans des contrées éloignées des territoires nationaux, est encore trop faible dans la plupart des pays alliés.
27. Lors du sommet de Prague de novembre 2002, un engagement capacitaire a été pris afin de remédier aux carences dans quatre domaines clés : la déployabilité et la soutenabilité, la maîtrise de l’information, l’efficacité au combat et la défense contre les armes chimiques, biologiques, radiologiques et nucléaires. Un certain nombre de groupes de projet multinationaux ont été créés afin de perfectionner les capacités dans des domaines précis, par exemple la surveillance air-sol, le transport stratégique maritime et aérien ou le ravitaillement en vol. Parallèlement, la réforme de la structure de commandement de l’Alliance a abouti à deux commandements stratégiques dotés de fonctions différentes : l’un à Mons (Belgique), chargé des opérations et l’autre à Norfolk (Etats-Unis), chargé de la transformation.
28. Par ailleurs, il a été décidé de créer une Force de réaction de l’OTAN (FRO/NRF). L’objectif est d’augmenter toujours plus le degré de disponibilité des forces armées mises au service de l’Alliance par ses Etats membres. Les Européens fournissent une grande partie des troupes de la FRO et les autorités américaines se déclarent positivement impressionnées par le degré d’engagement des Européens. La FRO, de nature interarmées, doit être déployable dans un délai de cinq à trente jours. La première Force de réaction de l’OTAN (FRO/NRF), qui est essentiellement un prototype, a été mise en place fin 2003. Elle aboutira à une capacité opérationnelle initiale d’ici fin 2004 et sera pleinement opérationnelle en octobre 2006 au plus tard. Les principales lacunes observées dans le processus de constitution de la Force de réaction de l’OTAN sont celles concernant le transport stratégique aérien et la protection contre les armes nucléaires, biologiques et chimiques. La FRO doit aussi faire face à plusieurs défis : processus de prise de décision, planification précoce, partage de l’information, inclusion de forces de pays non-OTAN, dont les pays partenaires.
29. Lors du sommet tenu par l’Alliance à Istanbul les 28 et 29 juin 2004, il a été décidé d’aller de l’avant s’agissant de la réalisation des objectifs fixés au sommet de Prague en novembre 2002. Mais certains Américains estiment que les actions en vue d’améliorer les capacités des alliés ne porteront pas leurs fruits car les Européens ne sont pas prêts à augmenter leurs dépenses de défense de manière substantielle. Pour leur part, les Etats-Unis dépensent des sommes énormes en vue de concevoir des équipements militaires extrêmement sophistiqués. Or, certains experts américains reconnaissent eux-mêmes que ces matériels ne sont pas toujours pertinents, notamment pour lutter contre la menace prioritaire qu’est le terrorisme. Dès lors, certains experts proposent de réduire la liste des nouvelles capacités que les alliés devraient développer, en se concentrant sur celles dont les alliés ont vraiment besoin pour faire face aux nouvelles menaces.

Les relations entre l’OTAN et l’UE

30. Avec le développement de la politique européenne de sécurité et de défense (PESD), la question de la coopération entre l’OTAN et l’UE, en termes de liens opérationnels mais surtout sur le plan politique, devient cruciale. L’engagement capacitaire de l’OTAN a, par exemple, les mêmes objectifs que le Plan d’action européen sur les capacités (PAEC/ECAP) développé au sein de l’UE. L’objectif global de l’UE ou son concept de groupement tactique (Battle Group) doivent être en phase avec la Force de réaction rapide de l’OTAN. Il faut en outre rappeler qu’il s’agit souvent des mêmes pays contributeurs et surtout des mêmes forces militaires ayant une double affectation. Même si la majorité des membres de l’UE sont aussi membres de l’Alliance atlantique²¹, les deux enceintes agissent indépendamment l’une de l’autre. La question de la « primauté politique » d’une organisation sur l’autre reste donc présente en filigrane.
31. Lors du sommet tenu par l’Alliance à Istanbul les 28 et 29 juin 2004, les chefs d’Etat et de gouvernement se sont déclarés « déterminés à travailler ensemble, dans un esprit de transparence et dans le respect de l'autonomie des deux organisations, pour développer encore le partenariat stratégique OTAN-UE ». Les chefs d’Etat et de gouvernement ont confirmé que les deux organisations ont « des valeurs et des intérêts stratégiques communs ». Les relations OTAN-UE couvrent à présent un large éventail de questions d'intérêt commun liées à la sécurité, à la défense et à la gestion des crises, comme la lutte contre le terrorisme, la mise en place de capacités militaires cohérentes se renforçant mutuellement, et les plans civils d'urgence.
32. Au sein de l’UE, d’importantes étapes ont été récemment franchies en vue de développer une politique européenne de sécurité et de défense. L’UE a adopté une Stratégie européenne de sécurité en décembre 2003. Le projet de Traité constitutionnel de l’UE adopté en juin 2004 contient des avancées substantielles en matière de PESD. Plus encore que par le passé, l’OTAN et l’UE seront donc appelées à coopérer de manière croissante. Les relations entre les deux organisations sont régies par les arrangements « Berlin plus », cadre qui permet à l’UE d’accéder aux moyens et capacités ainsi qu’aux états-majors et aux mécanismes de commandement et de contrôle de l’OTAN. « Berlin plus » a été appliqué pour la première fois dans l’ancienne République yougoslave de Macédoine (ARYM). Il existe désormais une cellule de l’UE au sein du Grand quartier général des puissances alliées en Europe (SHAPE) et c’est par cette cellule que l’opération Concordia a été dirigée en ARYM d’avril à décembre 2003. L’opération militaire de l’UE Althea, qui est en train de succéder à la SFOR en Bosnie-Herzégovine, est aussi une opération de type « Berlin plus ». Certains experts militaires estiment néanmoins que, dans les faits, les relations entre les deux organisations restent encore fortement marquées de réflexes d’autonomie, voire de rivalité, plutôt que de partenariat, malgré les déclarations d’intention des Etats membres de l’une ou des deux organisations.

L’avenir de l’Alliance atlantique

33. L’OTAN est active et mène plusieurs opérations, dont les plus importantes en termes d’effectifs et de visibilité politique sont ses opérations en Afghanistan et au Kosovo. En Bosnie-Herzégovine, le « passage du témoin » entre l’OTAN et l’UE est en cours. Concernant l’Irak, en plus du soutien que l’OTAN fournit déjà à la Force multinationale sous commandement polonais, il a été décidé à Istanbul que l’OTAN contribuerait à la formation des troupes irakiennes. Par ailleurs, l’OTAN se dote d’instruments en vue de lutter contre le terrorisme (voir Partie III).
34. Tout engagement fait grandir le risque de décalage entre les ambitions politiques et la réalité, ce qui engendre simultanément un problème de crédibilité. Or, la capacité de l’OTAN à agir est assortie de contraintes : tous les alliés doivent exprimer le souhait d’agir ensemble (principe du consensus) et ils doivent disposer des capacités pour ce faire. En ce qui concerne la volonté d’agir ensemble, des divergences de vues entre alliés peuvent parfois déboucher sur des blocages²². En ce qui concerne la capacité d’agir ensemble, des forces projetables et durables sont cruciales pour que l’OTAN puisse faire face à ses engagements politiques.
35. La Stratégie de sécurité nationale des Etats-Unis publiée en septembre 2002, un an après les attentats du 11 septembre 2001, a mis en avant les notions de guerre « préventive » et de « coalitions de volontaires »²³, en vue de donner plus de liberté d’action aux Etats-Unis pour protéger leurs intérêts nationaux. Compte tenu de cette Stratégie, les actions sur la base de coalitions « ad hoc » de pays volontaires semblent prendre le pas sur des alliances institutionnalisées telles que l’Alliance atlantique. Malgré l’invocation de l’article 5 par l’Alliance après les attentats du 11 septembre 2001, les Etats-Unis ont préféré agir avec l’aide d’alliés « de circonstance » (dont la plupart sont membres de l’OTAN) en Afghanistan dans le cadre de l’Opération Liberté immuable. L’OTAN n’est entrée en jeu qu’en 2003 dans le cadre de la FIAS/ISAF, jusque-là uniquement gérée par des pays leaders.
36. Le débat sur le partage des charges est récurrent au sein de l’Alliance atlantique depuis des décennies. Les Américains reprochent aux Européens la faiblesse de leurs budgets nationaux de défense²⁴ et la lenteur de la réforme de leurs armées. Des responsables du Pentagone rencontrés lors de la visite de la commission à Washington regrettent que sur un total de 2,3 millions de troupes alliées, moins de 55 000 soient déployables. Selon eux, la plupart des alliés européens déploient moins de 1% de leurs troupes à l’étranger. Seuls quelques pays européens déploient le pourcentage estimé comme suffisant par les Etats-Unis (de l’ordre de 10% du total des forces armées d’un pays).
37. Quelles sont les motivations de chacun des membres de l’Alliance atlantique à la voir perdurer ? Pour les Etats-Unis, l’OTAN est plus que jamais une alternative (et non un « passage obligé ») pour assurer, au besoin, la défense territoriale des alliés, et surtout pour entreprendre, « au cas par cas », dans le cadre multilatéral de l’OTAN, des missions « non article 5 » de gestion de crises. Les Etats-Unis ont toujours voulu se réserver la possibilité d’agir seuls lorsque leurs intérêts le nécessitent. Il est vrai que ce n’est pas l’apanage de ce pays. Mais il reste que le choix des Etats-Unis a plus de poids, car c’est l’acteur prédominant et « fédérateur » de l’Alliance, qui compte pourtant désormais 26 membres.
38. Pour les « anciens » Etats européens membres de l’Alliance, l’OTAN a longtemps symbolisé la « protection américaine » face à la menace soviétique. Pour les « nouveaux » membres européens, celle-ci reste une « assurance protectrice » vis-à-vis de la Russie, en même temps qu’un gage de progrès dans les réformes de leurs forces armées par le biais du processus d’intégration du Partenariat pour la Paix (PpP) puis du Plan d’action pour l’adhésion (MAP). Pour tous les alliés européens, anciens et nouveaux, l’Alliance est le cadre de coopération politico-militaire les liant de manière tangible et permanente aux Etats-Unis (et au Canada). C’est aussi le cadre de référence des normes militaires communes, si indispensables pour permettre l’interopérabilité des troupes alliées pour les opérations OTAN ou même pour des opérations menées en dehors du cadre de l’OTAN.
39. Le Secrétaire général de l’OTAN rappelait aussi, sous forme de questions, les problèmes cruciaux auxquels sont confrontés les alliés : « N’avons-nous pas besoin d’une discussion sur une mise en commun plus intense de nos ressources ? N’avons-nous pas besoin d’une discussion sur ce que nous qualifions de critères d’éligibilité à un financement commun ? N’avons-nous pas besoin d’une discussion sur le hiatus entre la planification des forces et la génération de forces ? »²⁵.
40. Lors du sommet de l’Alliance d’Istanbul les 28 et 29 juin 2004, les chefs d’Etat et de gouvernement ont conclu que l’OTAN conserve sa vocation fondamentale, reposant sur les valeurs communes de la démocratie, des droits de l’homme et de la primauté du droit, à savoir constituer pour l'Europe et l'Amérique du Nord un forum transatlantique essentiel de consultation et un instrument efficace pour défendre la paix et la stabilité, aujourd'hui comme dans l'avenir. Reste à l’ensemble des alliés à trancher la question de la finalité ultime de l’OTAN (qui est récemment passée de 16 à 19 puis 26 Etats membres) et de son programme de partenariat. Après le dernier et important élargissement de l’Alliance, on peut s’interroger, pour l’avenir, sur l’évolution à long terme du PpP. La politique de la « porte ouverte » de l’OTAN inclura sans doute encore les pays d’Europe du Sud-Est, mais qu’en sera-t-il des pays du Caucase ? Où s’arrêtera l’Alliance atlantique ? La stratégie de l’Alliance pour le long terme devra aussi tenir compte des nouvelles ambitions de l’UE en matière de défense et de sécurité et prouver sa « valeur ajoutée » par rapport aux coalitions « ad hoc », afin d’être utilisée par les Américains et les Européens pour faire face ensemble aux défis sécuritaires qui leurs sont communs.

41. Aujourd’hui plus encore que par le passé, il existe de fortes divergences aux Etats-Unis sur l’opportunité de favoriser plus avant l’unité européenne. Les Américains s’opposent unanimement à la création d’une Europe bâtie avec l’objectif de faire « contrepoids » aux Etats-Unis. Tout en espérant de manière récurrente que l’Europe s’affranchisse du soutien américain et se dote de capacités militaires plus performantes pour « partager le fardeau », les autorités américaines s’inquiètent de leur perte d’influence en Europe et de l’émergence, à terme, d’une entité capable de réduire leur liberté d’action. Ils perçoivent la force émergente de l’Union européenne en tant qu’ensemble économique et politique et craignent d’avoir plus de difficultés à imposer leurs vues face à une voix européenne unie, voire unique. L’inquiétude américaine s’est accrue à la fin de la guerre froide avec la forte diminution de la dépendance stratégique des Européens engendrée par la fin de la menace soviétique. La crise irakienne a amplifié les craintes des Etats-Unis. Ils ont éprouvé un ressentiment particulier à l’égard de l’Allemagne et de la France qui, avec la Russie, ont été à la tête des pays opposés à la décision de l’administration Bush d’envahir l’Irak.
42. Les autorités officielles s’inquiètent et recommandent la prudence dans le développement de leur politique de sécurité et de défense commune qui, selon eux, pourrait miner l’OTAN. Les Américains souhaitent plutôt une capacité de projection européenne modeste mais effective, apte à leur apporter un soutien militaire (et politique) utile dans le cadre de l’OTAN ou de coalitions ad hoc. Au sein des institutions de recherche de la capitale américaine, les messages communiqués aux Européens sont parfois à l’opposé des positions américaines officielles : les Américains vous quittent, il est urgent d’accélérer l’élan européen d’intégration politique et militaire afin d’être capable d’agir de manière autonome. On sent néanmoins que l’ensemble des acteurs de la vie politique américaine (gouvernement, élus, experts), toutes tendances politiques confondues, sont sceptiques sur la capacité des Européens à développer des politiques fortes et unies, à augmenter leurs budgets de défense, à harmoniser leurs besoins opérationnels et à adopter une approche intégrée de leur défense.
43. Les premières dispositions concernant la politique européenne de sécurité commune (PESC) sont apparues dans le Traité de Maastricht sur l’Union européenne, négocié en décembre 1991 et entré en vigueur le 1^er novembre 1993. En juin 1992, les missions dites de Petersberg (opérations humanitaires, de maintien de la paix et de gestion de crises) ont été définies dans le cadre du Conseil des ministres de l’UEO. Dans le Traité d’Amsterdam sur l’UE, signé en octobre 1997 et entré en vigueur le 1^er mai 1999, les missions de Petersberg ont été incluses dans le Traité et la fonction de Haut représentant pour la PESC a été créée. Lors du sommet bilatéral de Saint-Malo, en décembre 1998, les Britanniques et les Français ont exprimé ensemble leur volonté politique de doter l’Union européenne d’une capacité autonome d’action afin de répondre aux crises internationales. Lors du Conseil européen de Cologne en juin 1999, un objectif global de capacités a été défini, en vue de créer une force de réaction rapide européenne. De nouveaux organes politiques et militaires ont également été créés dans le cadre de l’UE (Comité politique et de sécurité, Comité militaire, Etat-major). Depuis lors, la politique européenne de sécurité et de défense n’a cessé de se développer. L’UE s’est dotée d’une « Stratégie en matière de sécurité » en décembre 2003. Le Traité constitutionnel de l’UE, qui a été signé le 29 octobre 2004 (mais qui doit encore être ratifié), prévoit la nomination d’un ministre des affaires étrangères européen, l’extension des missions de Petersberg, une Agence européenne de défense (déjà en cours de mise en place), une clause d’assistance mutuelle en cas d’agression armée, une clause de solidarité en cas d’attaque terroriste et une coopération structurée entre les Etats membres qui le souhaitent et qui remplissent des critères de capacités militaires « élevés ». Pour la première fois dans l’histoire du continent, la construction européenne en matière de défense et de sécurité progresse donc rapidement.
44. Désormais dotés d’une monnaie unique, les Européens prévoient des changements perçus par certains experts américains comme « potentiellement révolutionnaires », notamment la création des postes de Président élu du Conseil européen et de ministre des affaires étrangères de l’UE, ainsi que des avancées substantielles dans la direction d’une défense commune. Les dispositions permettant une Europe « à vitesse multiple » leur paraissent particulièrement bienvenues. Pour eux, elles sont une solution « réaliste et efficace » pour éviter d’avancer au rythme du moins rapide dans le domaine de la défense comme dans d’autres domaines. De manière générale, les Américains perçoivent que l’UE ne sera peut-être pas toujours dans une posture de « suiveur » par rapport aux Etats-Unis.
45. Le 29 avril 2003, dans une déclaration commune sur la défense européenne, les chefs d’Etat et de gouvernement d’Allemagne, de France, du Luxembourg et de Belgique avaient proposé à leurs partenaires européens « la création d’un noyau de capacité collective de planification et de conduite d’opérations pour l’Union européenne », pour servir dans les cas où l’UE choisirait de mener une opération sans recours aux moyens et capacités de l’OTAN. « Afin d’assurer un lien étroit avec l’OTAN », ce noyau « aurait également vocation à établir des arrangements de liaison avec le SHAPE, y compris sa possible utilisation en vue d’appuyer l’Adjoint au Commandant suprême des forces alliées en Europe (DSACEUR) dans son rôle de candidat premier pour assurer le commandement d’opérations menées par l’UE avec recours aux moyens et aux capacités de l’OTAN ». Le gouvernement américain s’est montré résolument hostile à ces propositions, accusant ce projet de dupliquer inutilement les structures de planification et de commandement de l’OTAN.
46. Lors du Conseil européen de Bruxelles, le 12 décembre 2003, un accord OTAN/UE sur la consultation, la planification et les opérations a été entériné. Une Cellule de planification civilo-militaire de taille modeste (comprenant environ 35 civils et militaires) est établie au sein de l’Etat-major de l’UE à Bruxelles en vue de planifier et de conduire les opérations de l’UE menées sans le soutien de l’OTAN. Néanmoins, il ne s’agit pas d’un quartier général permanent. La Cellule a vocation à renforcer un quartier général national désigné pour conduire une opération autonome de l’UE (comme ce fut le cas pour l’opération Artémis en République démocratique du Congo). En son sein, un « centre d’opérations » pourrait être activé, par décision du Conseil, pour conduire une opération spécifique, « en dernier recours » et de manière « temporaire », si aucun quartier général national n’est disponible et uniquement pour le temps d’une mission. Cette cellule est également chargée de la coordination et de la planification des opérations civiles. Par ailleurs, l’accord prévoit la présence permanente d’officiers de liaison OTAN au sein de l’Etat-major de l’UE. Réciproquement, une Cellule de l’UE séparée et permanente est rattachée au SHAPE, le quartier général militaire de l’OTAN à Mons. Elle est chargée d’améliorer la préparation des opérations de l’UE menées avec les moyens de l’OTAN, dans le cadre de la mise en oeuvre des arrangements permanents dits « Berlin plus ».
47. Les inquiétudes exprimées par les Etats-Unis, qui craignent que le développement de la PESD ne nuise à l’OTAN, ont été indirectement prises en compte dans le compromis intervenu au niveau de l’UE. Pour certains pays, les quartiers généraux nationaux suffisent et ont fait leurs preuves. Il faut donc continuer à les utiliser en priorité. Parmi les pays de l’UE, le Royaume-Uni (Northwood) et la France (Mont Valérien) disposent de quartiers généraux opérationnels « multinationalisables ». Trois autres pays devraient disposer sous peu de telles structures : l’Allemagne (Potsdam), la Grèce (Larissa) et l’Italie (Rome). Pour d’autres pays, la Cellule et le centre d’opérations de Bruxelles devraient, à terme, être capables de conduire des opérations engageant une force de l’ordre de 60 000 hommes (conforme à l’Objectif global 2003 de l’UE).
48. Lors de la récente visite de la Commission politique à Washington, des responsables du Pentagone ont exprimé leurs inquiétudes au sujet de la création d’une cellule de planification au sein de l’Etat-major de l’UE et de la constitution de groupements tactiques (Battle groups) de l’UE. Selon eux, le processus de planification de défense doit être amélioré mais uniquement au sein de l’OTAN. Ils ont rappelé qu’à l’origine, on parlait d’une « identité » européenne de défense et non d’une « politique » européenne de défense. Pour les Américains, cela réduisait la dynamique concurrentielle entre les deux organisations. L’opération récente de l’UE Artémis en République démocratique du Congo (menée de juin à septembre 2003) a été donnée en exemple. L’OTAN n’aurait pas été informée du processus de génération de forces pour cette première opération autonome de l’UE²⁶. Or l’OTAN et l’UE ont les mêmes réservoirs de forces. Les Américains auraient donc souhaité plus de transparence entre l’UE et l’OTAN.
49. Il est probable que l’affirmation d’une autonomie stratégique plus marquée des Européens provoquera sur le moment des tensions accrues entre alliés transatlantiques. Mais, à long terme, certains Américains y verraient un développement positif pour les Européens comme pour eux-mêmes. Face à l’avènement tangible d’une Europe forte dotée d’une défense commune, il est probable que les Américains, pragmatiques, seraient prêts à s’en accommoder, tout comme ce fut le cas de l’euro ou du système de navigation satellitaire Galileo après de fortes réticences. Cela éviterait que les Etats-Unis continuent à percevoir les Européens comme incapables de contribuer directement aux actions militaires d’envergure à leurs côtés, ce qui génère le ressentiment américain d’être toujours l’allié le plus exposé au feu. Réciproquement, cela permettrait d’éviter le ressentiment européen, dû à la perception d’alliés « mineurs », surtout employés à « nettoyer » et « réparer » après les offensives militaires. A la longue, cette dichotomie fonctionnelle, même si elle n’est que partiellement réelle, serait destructive pour les relations transatlantiques.
50. Par ailleurs, le Président Bush a annoncé, le 16 août 2004²⁷, le redéploiement des forces américaines stationnées à l’étranger pour faire face aux nouvelles menaces du XXI^e siècle. Environ 70 000 hommes seront rapatriés au cours des dix années à venir. Les principales unités concernées sont stationnées en Allemagne et en Corée du Sud. Environ 30 000 soldats américains quitteront l’Allemagne sur les quelque 74 000 hommes qui y sont stationnés. Certains responsables militaires²⁸ ou experts indépendants en concluent que ce projet devrait conduire les Etats membres de l’UE à intégrer davantage leur défense. A l’horizon 2010 et si possible avant, l’Europe devrait dès lors se préparer à agir militairement seule, au moins dans sa périphérie (Balkans, Asie centrale), voire au-delà (Moyen-Orient, Afrique…).

51. Les Américains et les Européens ont d’ores et déjà pris des mesures pour lutter ensemble contre le terrorisme dans le cadre de l’OTAN comme dans celui des relations UE/Etats-Unis. S’il y a accord sur l’acuité du danger terroriste, il existe néanmoins des différences d’approche dans la lutte antiterroriste, notamment sur la question des prisonniers de Guantanamo et sur celle du renseignement.

1. Combattre le terrorisme

L’OTAN et la lutte contre le terrorisme

52. A la suite des tragiques événements de septembre 2001, l’OTAN a aussi été investie d’une nouvelle mission : faire face aux menaces émanant du terrorisme. Les avions de détection lointaine AWACS de l’OTAN ont été utilisés pour la défense contre d’éventuelles nouvelles attaques terroristes, notamment dans le cadre de l’opération « Eagle Assist », dans le cadre de laquelle des avions de patrouille de l’OTAN ont survolé les Etats-Unis pendant de nombreux mois.
53. Fin 2002, l’OTAN a développé un concept pour lutter contre le terrorisme. Ce concept regroupe quatre piliers de mesures : 1) des mesures défensives ; 2) des mesures antiterroristes ; 3) des mesures de gestion des conséquences en cas d’attentat ; 4) des mesures de coopération militaire.
54. Lors du sommet tenu par l’Alliance à Istanbul les 28 et 29 juin 2004, dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, l’OTAN s’est engagée à :

L’UE et la lutte contre le terrorisme en coopération avec les Etats-Unis

55. Outre les mesures prises sous les auspices de l’OTAN, il existe un certain nombre de mesures décidées dans le cadre des relations entre l’Union européenne et les Etats-Unis. Ces mesures sont conformes aux résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies en matière de lutte antiterroriste²⁹. Les parties ont annoncé, lors du sommet de Dromoland, le 26 juin 2004, leur volonté de protéger et de respecter les droits de l’homme, les libertés fondamentales et l’Etat de droit. Lors de ce sommet, l’UE et les Etats-Unis ont adopté une déclaration sur la lutte contre le terrorisme qui énonce sept objectifs à atteindre en commun « à travers le dialogue et des mesures prises à tous les niveaux » :

56. Les perceptions américaine et européenne de « l’ennemi terroriste » diffèrent quelque peu. Des facteurs géopolitiques mais aussi sociaux expliquent cette disparité de perception. En ce qui concerne les aspects géopolitiques, les situations géographiques et les intérêts sont différents des deux côtés de l’Atlantique. Pour les Européens, le Proche-Orient est leur « étranger proche » avec lequel ils partagent un passé historique, culturel et religieux. La présence de minorités musulmanes importantes dans les Etats membres renforce cette réalité. Les Etats-Unis sont géographiquement éloignés du Proche-Orient et les minorités musulmanes sont proportionnellement beaucoup moins importantes aux Etats-Unis que sur le continent européen. Le poids du lobby juif est important aux Etats-Unis et la politique étrangère américaine reflète ce fait, surtout par rapport au conflit israélo-palestinien.
57. De plus, les Américains et les Européens déclarent partager les mêmes valeurs (la démocratie, les droits de l’homme, l’Etat de droit), mais concrètement ils n’en tirent pas toujours les mêmes conclusions sur des questions fondamentales comme la peine de mort ou les moyens autorisés pour lutter contre le terrorisme. Lors de la classification des groupes terroristes après le 11 septembre 2001, l’Union européenne a tenu à éviter toute confusion entre le monde arabo-musulman et les groupes terroristes. Les visites de la Troïka de l’UE, fin septembre 2001, au Pakistan, en Iran, en Arabie saoudite, en Syrie et en Egypte, ainsi que les réunions avec les leaders de la Ligue arabe, témoignent de la volonté européenne de maintenir des relations étroites avec ces pays. Par ailleurs, les listes américaine et européenne de groupes terroristes dressées suite aux attentats du 11 septembre ne sont pas entièrement identiques.

La question des prisonniers de Guantanamo Bay

58. La détention arbitraire de prisonniers à Guantanamo Bay, depuis déjà deux ans et demi et pour une durée indéterminée, constitue une atteinte aux libertés publiques, critiquée par nombre d’Européens et d’Américains. Les prisonniers de Guantanamo Bay n’ont pas été jugés et la plupart n’ont pas pu bénéficier de l’aide d’un avocat. Ces détenus (initialement 660 au total) sont considérés par les Etats-Unis comme des « combattants ennemis ». Pour l’administration américaine, ce terme englobe tous les prisonniers non américains capturés en Afghanistan. Il s’agit de ressortissants de 44 pays, dont quelques Britanniques, Danois, Espagnols, Français et Suédois. En ce qui concerne les prisonniers de nationalité américaine, ceux-ci sont détenus dans des prisons militaires sur le territoire américain. Selon les Etats-Unis, puisque ces combattants n’appartiennent pas à un Etat ayant déclaré la guerre aux Etats-Unis, les Conventions de Genève relatives au traitement des prisonniers de guerre leur seraient inapplicables. Dans les faits, les Européens et de nombreux autres pays critiquent la détention arbitraire et l’absence de transparence sur le traitement des détenus à la base de Guantanamo Bay, qui sont en contradiction avec le droit international et le droit humanitaire.
59. Le 28 juin 2004, la Cour suprême des Etats-Unis a rendu deux arrêts qui reconnaissent aux personnes détenues sous le statut de combattant ennemi le droit d’agir en justice devant les tribunaux américains pour contester ce statut et leur détention. L’argument des autorités américaines selon lequel la base militaire de Guantanamo Bay serait hors de la juridiction américaine a été rejeté par la Cour. Malgré ces arrêts, le Pentagone a adopté le 7 juillet 2004 une décision instaurant des tribunaux militaires chargés d’examiner les cas des prisonniers pour décider si la détention sans limite en vertu de leur qualité de combattants ennemis est justifiée. Les premiers procès devant les commissions militaires pour juger les détenus de Guantanamo Bay ont débuté en août 2004. Les procédures utilisées par ces tribunaux militaires sont fortement critiquées par les organisations de protection des droits de l’homme en raison de leur manque de transparence et de l’utilisation de preuves susceptibles d’avoir été obtenues sous la contrainte. En outre, aucune possibilité d’appel fédéral n’est prévue. Si la détention est jugée justifiée par les tribunaux militaires, le prisonnier restera incarcéré, sinon le département d’Etat est chargé d’organiser le retour du prisonnier dans son pays d’origine. Le 8 novembre, un prisonnier de Guantanamo Bay a d’ailleurs obtenu la suspension, par un juge civil, de son procès devant une commission militaire spéciale. Environ 150 prisonniers ont déjà été remis aux autorités de leurs pays, notamment quelques Français en juillet et quelques Britanniques en août. L’incertitude demeure sur le sort des centaines de prisonniers encore détenus à Guantanamo et sur les suites juridiques qui seront données aux plaintes en cours aux Etats-Unis et dans les pays d’origine des prisonniers. Mais, en termes d’image politique, la question de Guantanamo Bay nuit beaucoup aux Etats-Unis et suscite un mouvement de protestation qui ne faiblit pas de la part de nombre d’élus et de citoyens, tout particulièrement en Europe.

Différences d’approche dans le domaine du renseignement

60. Dans la lutte antiterroriste, le renseignement joue un rôle fondamental. Les approches dans le domaine du renseignement sont relativement différentes de part et d’autre de l’Atlantique. Les services européens utilisent, dans leur ensemble, une plus forte proportion d’informations provenant du renseignement humain. Pour leur part, les Etats-Unis ont tendance à privilégier les technologies d’écoute et de veille très sophistiquées³² et à sous-estimer « l’intelligence humaine »³³. Mais le nouveau directeur de la CIA, M. Porter Goss, un ancien agent de la CIA nommé par le Président Bush en août 2004, a critiqué cette tendance. La décision du Président Bush de créer un poste de Directeur national des services secrets, ainsi que la nomination d’un nouveau directeur de la CIA, ont suscité de nombreux débats sur le lancement d’une restructuration d’ensemble de services de renseignement aux Etats-Unis³⁴.
61. En Europe, le renseignement ne fait pas l’objet de structure communautaire, même si un projet d’agence européenne de renseignement a été évoqué suite aux attentats à Madrid le 11 mars 2004. Cependant, une certaine mise en commun des informations obtenues par les services nationaux des Etats membres s’effectue au Centre de situation de l’Union européenne (Sitcen), chargé de centraliser les informations et de les retransmettre aux capitales. Par ailleurs, de nombreuses réunions bilatérales ou en groupes limités entre acteurs de terrain³⁵ permettent aux services d’échanger des informations.
62. Quant à la communication dans la lutte antiterroriste, on note des différences dans les approches européennes et américaines. De manière générale, les autorités américaines ont tendance à donner plus d’informations à leurs opinions publiques sur les résultats des services de renseignement que leurs homologues européens. Cette différence peut s’expliquer par le fait que les services européens considèrent que les résultats des enquêtes dépendent entre autres de la discrétion entourant d’éventuelles découvertes et détentions. Quant aux Américains, la communication des identités des détenus est faite dans l’objectif de prouver l’efficacité de la lutte antiterroriste et de rassurer ainsi les citoyens.

2. Assurer la gestion des crises et le succès de la stabilisation « post-conflit »

63. Dès ses débuts, la présence militaire internationale en Afghanistan a bénéficié de l’aval des Nations unies³⁶ et les deux opérations qui sont actuellement menées dans le pays, bien que distinctes, font l’objet d’une coordination. Les Américains et les Européens jouent un rôle prépondérant et positif en Afghanistan en vue de lutter contre le terrorisme et de favoriser l’avènement d’un gouvernement stable et démocratique dans ce pays. Si la communauté internationale n’est pas encore parvenue à démilitariser sur une grande échelle les milices tribales, un effort appréciable a été fait pour former l’armée nationale et la police afghane.
64. Malgré tous ces efforts internationaux, un échec du processus de stabilisation politique et de reconstruction économique du pays n'est pas exclu. La mise en place d’un gouvernement central souverain, légitime et efficace s’est heurtée à d’énormes difficultés. Les seigneurs de guerre représentent les principaux obstacles à la mise en place d’une autorité gouvernementale centrale³⁷, qui doit concilier les intérêts des différents groupes ethniques³⁸. Par ailleurs, dans les provinces pachtounes du Sud, on observe une résurgence du mouvement taliban et une croissance des milices islamistes. Ces groupes ciblent de plus en plus le personnel d’organisations humanitaires non gouvernementales ou des Nations unies. Les élections législatives ont été reportées au printemps 2005 mais des élections présidentielles ont eu lieu le 9 octobre. Ces élections se sont déroulées sans incident violent majeur. M. Hamid Karzaï a officiellement remporté les élections. Il a été élu Président d’Afghanistan dès le premier tour avec 55,4 % de suffrages exprimés.
65. Dans un pays détruit par 20 années de guerre, les conditions sanitaires et sociales restent très précaires. Les droits de la femme continuent à être bafoués. L’assistance financière est encore très insuffisante. Actuellement, la communauté internationale engage en Afghanistan près du quart du niveau de soutien par habitant qu’elle a versé en Bosnie-Herzégovine ou au Timor oriental. Pendant la conférence de Tokyo (21 et 22 janvier 2002), les engagements pour le long terme (jusqu’en 2006) avaient atteint un total de 4,5 milliards de dollars. A la conférence de Berlin (31 mars et 1^er avril 2004), un engagement pluriannuel a également été contracté pour un montant de 8,2 milliards de dollars. Mais le gouvernement afghan et les experts pour la région estiment que l’Afghanistan a besoin d’environ 27 milliards de dollars sous la forme d’assistance financière au cours des sept prochaines années pour créer les conditions d’une croissance économique autonome durable.
66. Par ailleurs, on s’attend à une explosion de sa récolte d’opium cette année (plus de 5 000 tonnes en 2004) qui fournira 90 % de l’héroïne destinée à l’Europe et qui équivaut, en termes de revenu, à un tiers du PIB du pays. Tandis que les Etats-Unis espèrent parvenir à une éradication rapide et totale, l’approche européenne est plus tournée vers la promotion graduée de productions agricoles alternatives³⁹. Tous les efforts militaires pour stabiliser l’Afghanistan sont menacés si rien n’est fait pour réduire la dépendance économique du pays par rapport à la production d’opium.

La lutte contre le terrorisme (Opération « Liberté immuable » / Enduring Freedom)

67. Après les attentats terroristes du 11 septembre aux Etats-Unis, le Conseil de sécurité des Nations unies a condamné ces actes et appelé tous les Etats à combattre le terrorisme. En octobre 2001, les Etats-Unis, soutenus par d’autres pays, en majorité européens, ont lancé l’opération militaire antiterroriste « Liberté immuable » (Enduring Freedom) en Afghanistan. Cette opération est destinée à pourchasser les membres d’Al-Qaida et les talibans restants. Il s’agit en particulier de capturer ou tuer Oussama Ben Laden et ses associés les plus proches. Les Etats-Unis et un groupe de partenaires de la coalition (à l’automne 2004, près de 18 000 hommes dont environ 16 000 Américains) mènent cette opération sous commandement central américain (Centcom), principalement dans les provinces de l’est et du sud et le long de la frontière avec le Pakistan. De nombreux pays européens ont contribué aux opérations antiterroristes à un stade précoce⁴⁰ et continuent à soutenir les efforts menés par les Etats-Unis dans ce domaine par le biais de leurs forces spéciales (notamment la France et le Royaume-Uni).
68. La guerre continue en Afghanistan. Le gouvernement taliban et les bases d’Al-Qaida ont été rapidement démantelés par les forces de la coalition tout juste deux mois après le 11 septembre. Mais de nombreux talibans et membres d’Al-Qaida ont trouvé refuge au Pakistan. Les talibans et autres extrémistes islamiques continuent de recruter et de reconstituer leurs forces. Ils entretiennent ainsi en permanence un climat insurrectionnel dans le pays.

La Force internationale d’assistance à la sécurité en Afghanistan (FIAS/ISAF)

69. La Force internationale d’assistance à la sécurité a été mise en place par la Résolution 1386 du Conseil de sécurité des Nations unies du 20 décembre 2001 suite à l’Accord de Bonn prévoyant le déploiement rapide d’une Force internationale d’assistance à la sécurité en Afghanistan. Au départ, elle était destinée à aider l’autorité transitoire afghane à maintenir la sécurité aux environs de Kaboul.
70. Dès le début, cette opération de stabilisation, sans être spécifiquement européenne, a bénéficié d’une forte participation des pays européens. Ils ont été et restent les contributeurs majeurs de l’ISAF. Aujourd’hui encore, les pays membres et candidats de l’UE fournissent plus de 80 % des troupes de l’ISAF alors que les Etats-Unis participent à l’ISAF à hauteur de 2% environ. Les contributions individuelles de chaque pays changent régulièrement en raison de la rotation des troupes.
71. L’OTAN n’a pas été impliquée immédiatement. Le commandement de la force, composée de pays volontaires, a d’abord été confié à des pays leaders. A l’origine, l’ISAF a été conduite par le Royaume-Uni (décembre 2001– juin 2002), 19 pays ayant envoyé des troupes⁴¹. Ensuite l’ISAF a été dirigée par la Turquie (juin 2002 – février 2003), puis conjointement par l’Allemagne et les Pays-Bas (février 2003 – août 2003) qui ont sollicité l’aide de l’OTAN en matière de planification, de génération de forces, de communications et de renseignement. Le 16 avril 2003, le Conseil de l’Atlantique nord a décidé de prendre le commandement et la planification de l’ISAF à partir du 11 août 2003. L’implication de l’OTAN a permis de régler l’épineux problème de la création d’un nouvel Etat-major tous les six mois dans un environnement complexe. Désormais, l’ISAF est placée sous l’autorité des forces alliées du Nord-Europe (AFNORTH) à Brunssum, aux Pays-Bas. Même si l’OTAN et le commandant de l’AFNORTH détiennent l’autorité générale, sur le terrain, à Kaboul, le commandement tournant est toujours de mise entre des nations cadre. Entre août 2003 et août 2004, le Canada a commandé l’ISAF. Puis le 9 août 2004, l’Eurocorps a pris la responsabilité de l’ISAF pour une période de six mois.
72. Cette mission, la première en dehors de la zone euro-atlantique dans l’histoire de l’OTAN, s’avère être un test critique pour l’Alliance. Initialement, elle devait seulement garantir la sécurité à Kaboul et dans ses environs, mais l’Alliance est en train de l’étendre à d’autres parties du pays. En octobre 2003, l’OTAN a entériné un plan visant à faire passer les effectifs de l’ISAF de 6 500 à 8 500/10 000 hommes et à opérer dans d’autres villes en plus de Kaboul, une décision approuvée également par les Nations unies. Lors du dernier sommet des chefs d’Etat et de gouvernement à Istanbul les 28 et 29 juin 2004, l’OTAN a annoncé qu’elle allait déployer des troupes supplémentaires pour aider à la tenue des prochaines élections et qu’elle allait prendre le commandement des nouvelles équipes provinciales de reconstruction (EPR).
73. En vue des élections présidentielles qui se sont tenues le 9 octobre, les forces de l’ISAF sur le terrain sont donc passées de 6 500 à 9 000 environ, avec l’arrivée d’un contingent espagnol de quelque 1 040 hommes et d’un contingent italien de quelques 450 hommes. Fin septembre 2004, les Etats-Unis ont aussi déployé 1 100 soldats supplémentaires pour prévenir toute violence pendant la tenue du scrutin présidentiel. Mais les membres de l’OTAN peinent à fournir des troupes et des matériels militaires. Par exemple, quand le commandant local de l’OTAN a demandé aux Etats membres d’envoyer sept hélicoptères, aucun n’a réagi favorablement. Après que le Secrétaire général de l’OTAN eut beaucoup insisté auprès des ministres de la défense en décembre 2003, les Pays-Bas se sont engagés à fournir six hélicoptères de combat et la Turquie trois hélicoptères de transport à l’OTAN. Les pays de l’OTAN disposent ensemble d’une flotte de 2 000 hélicoptères. Or les Etats membres ont eu le plus grand mal à en fournir sept pour une opération critique qu’ils avaient décidée ensemble. C’est la crédibilité même de l’OTAN en tant qu’Alliance capable de gérer des opérations en dehors de l’Europe qui est en jeu.
74. Par ailleurs, l’OTAN peine toujours à renforcer les effectifs des équipes provinciales de reconstruction (EPR) dont elle a déjà pris la charge. Les EPR sont composées de groupes de personnel militaire travaillant avec des civils pour instaurer des îlots de stabilité dans différentes régions de l’Afghanistan. Le concept d’EPR est né dans le cadre de l’opération Liberté immuable. Il a été décidé par les alliés que les EPR existantes passeraient progressivement sous le commandement de l’OTAN. Seuls les éléments militaires sont intégrés dans la chaîne de commandement de l’ISAF. A l’été 2004, sur une quinzaine d’EPR, l’OTAN en gérait déjà cinq (Kunduz, Mazar-e-Sharif, Feyzabad, Meymana, Baghlan) et bientôt plus (Chagcharan, Farah, Qual-e-naw , Herat, etc.). A terme, l’OTAN a l’intention d’étendre son contrôle à toutes les EPR existantes et nouvelles. Le Général James Jones, Commandant suprême des forces alliées, prévoit aussi que des structures logistiques multinationales remplaceront les chaînes logistiques de chaque pays.
75. De manière générale, les EPR sont critiquées en raison de leur petite taille. Des équipes de 50 à 100 personnes sont parfois censées avoir de l’influence sur des régions de la superficie de la Belgique. Même avec des effectifs allant jusqu’à 300 ou 400 personnes, les équipes semblent ne pas être toujours adaptées à leurs tâches. De plus, les EPR paraissent pour l’instant éviter toutes les régions problématiques de l’Afghanistan. Par ailleurs, certaines ONG s’interrogent sur l’opportunité d’avoir du personnel militaire engagé dans la reconstruction human