DOCUMENT A/1878

29 novembre 2004

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La politique européenne de sécurité cinquante ans après la signature du Traité de Bruxelles modifié – Réponse au rapport annuel du Conseil

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Document A/1878

29 novembre 2004

La politique européenne de sécurité
cinquante ans après la signature du Traité de Bruxelles modifié
– Réponse au rapport annuel du Conseil

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RAPPORT¹

présenté au nom de la Commission politique²
par M. Nazaré Pereira, rapporteur (Portugal, Groupe fédéré)

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¹ Adopté par la commission à l’unanimité le 8 novembre 2004.

² Membres de la commission : M. Agramunt (président) ; MM. Pangalos, Hancock (vice-présidents) ; MM. André, de Assis, Mme Azevedo, Mme Bolognesi, M. Dees, Mme Durrieu, MM. Goerens (remplaçant : Glesener), Goutry, Höfer, Hörster, Landrain, van der Linden, Lintner, Masseret, Meimarakis, Nazaré Pereira, Mme Paoletti Tangheroni (remplaçant : Zacchera), Mme Papadimitriou, MM. Piscitello, Provera, Puche Rodríguez, de Puig, Rizzi, Rochebloine, Roth, Mme Serna Masiá, M.van Thijn, Mme Tritz, Lord Tomlinson, MM. Versnick, Vis, Wilkinson, N..., N…

Membres assimilés : Mme Dubovská, M. Hegyi, Mme Herczog, MM. Kaminski, Kasal, Kobielusz, Mme Maripuu, MM. Nemeth, Partljic, Pelc, Sinkevicius, Strazdins, N…, N…, N…

Membres associés : MM. Akçam, Ates, Benediktsson, Çavusoglu, Livanelli, Marthinsen, Width.

Membres associés assimilés : MM. Dumitrescu, Roman, Timis, Tzekov, N …

N.B. Les noms des participants au vote sont indiqués en italique.

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RECOMMANDATION n° 749¹

L’Assemblée,

(i) Se félicitant que la signature du Traité établissant une Constitution pour l’Europe marque l’accomplissement d’une grande partie des objectifs fixés il y a cinquante ans par les Accords de Paris modifiant le Traité de Bruxelles en vue de promouvoir l’unité et d’encourager l’intégration progressive de l’Europe, ainsi que l’aboutissement des efforts déployés dans ce sens par les pays membres de l’UEO depuis un demi-siècle ;

(ii) Saluant les perspectives ouvertes dans le domaine de la lutte contre le terrorisme international par l’inscription d’une clause de solidarité dans le Traité constitutionnel et par la décision du Conseil européen d’œuvrer dès maintenant dans l’esprit de cette clause ;

(iii) Notant avec intérêt que le Traité constitutionnel offre aux pays de l’UEO la possibilité de participer à des missions dont la réalisation serait confiée à un groupe d’Etats membres et à différentes formes de coopérations structurées et renforcées en matière de PESD ;

(iv) Souhaitant vivement que l’Union européenne offre à tous les pays européens membres de l’OTAN mais non membres de l’UE un statut d’association à la PESD qui leur permette de participer pleinement à toutes les activités prévues dans ce domaine, y compris aux coopérations structurées et renforcées, ainsi qu’au processus de prise de décision ;

(v) Considérant, d’une part, les ambitions plus élevées que nourrit désormais l’Union européenne en tant qu’acteur international, ce qui expose nécessairement ses pays membres à des risques accrus, et d’autre part, les dangers et menaces imprévisibles émanant notamment de l’existence, du développement et de la prolifération des armes de destruction massive (ADM) et de leurs vecteurs ;

(vi) Convaincue par conséquent qu’il convient de garder une garantie de sécurité inconditionnelle, sous forme d’engagement contraignant d’assistance mutuelle en matière de défense, telle qu’elle est prévue à l’article V du Traité de Bruxelles modifié ;

(vii) Constatant que le Traité établissant une Constitution pour l’Europe ne prévoit pas d’obligation équivalente et contraignante dans ses dispositions relatives à la politique de sécurité et de défense commune, et qu’il ne comporte aucune garantie militaire pour la sécurité et l’intégrité territoriale des pays membres de l’Union européenne qui ne font pas partie de l’Alliance atlantique ;

(viii) Rappelant que le Traité constitutionnel ne prévoit pas non plus de disposition sur la coopération entre l’Union européenne et l’OTAN et que les arrangements confidentiels « Berlin plus », limités à des aspects spécifiques de la gestion des crises, ne sauraient se substituer à une base contractuelle plus générale, propre au développement d’un climat de confiance et de coopération entre les deux organisations dans les domaines d’intérêt mutuel et dans l’intérêt de la sécurité européenne ;

(ix) Regrettant que le Traité constitutionnel ne prévoie aucune obligation pour le Conseil de l’Union européenne d’entamer un dialogue institutionnel, dans le domaine de la PESD, avec une enceinte composée des représentants des parlements nationaux, alors que ceux-ci sont appelés à exercer un contrôle sur la politique menée par leurs gouvernements respectifs – lesquels se basent pour la plupart sur des décisions prises au niveau européen – et à voter les crédits budgétaires alloués à la défense ;

(x) Prenant acte qu’il n’existe actuellement pas de consensus au sein du Conseil quant aux conséquences de l’entrée en vigueur du Traité constitutionnel sur l’avenir du Traité de Bruxelles modifié ;

(xi) Rappelant à cet égard les arguments développés dans la Recommandation n° 748 qui conduisaient l’Assemblée à affirmer sa conviction que ce dernier reste un élément indispensable de la sécurité de l’Europe ;

(xii) Déplorant la persistance du Conseil à ne vouloir ni offrir à tous les nouveaux pays membres de l’Union européenne et/ou de l’OTAN qui sont prêts à s’exposer sans réserve à des risques accrus dans le cadre des missions relevant de la PESD, la possibilité d’adhérer au Traité de Bruxelles modifié pour bénéficier de son article V, ni changer leur statut respectif à l’UEO, alors même que ces pays répondent aux critères correspondants définis en décembre 1991 par les pays membres de l’UEO ;

(xiii) Notant que les chefs d’Etat et de gouvernement des pays membres de l’Union européenne ont annexé au Traité constitutionnel un protocole invitant l’Union européenne et l’UEO à élaborer des arrangements visant à améliorer la coopération entre elles ;

(xiv) Extrêmement déçue par la pauvreté du contenu de la première partie du Cinquantième rapport annuel du Conseil à l’Assemblée et de ses réponses aux Recommandations n^os 742 à 748, qui ne sauraient être considérées comme conformes aux obligations institutionnelles assignées au Conseil par l’article IX du Traité de Bruxelles modifié,

RECOMMANDE AU CONSEIL

1. De maintenir le Traité de Bruxelles modifié et d’en appliquer pleinement les dispositions, y compris celles permettant d’inviter des pays intéressés à y adhérer tant que l’Union européenne ne dispose ni des moyens juridiques ni des instruments équivalents pour remplacer ce Traité et tous les organes de l’UEO ;
2. De tenir la promesse faite dans sa réponse à la Recommandation n° 736, selon laquelle il « continuera, comme par le passé, dans le cadre de son rapport annuel, de tenir l’Assemblée informée de tous les développements susceptibles d’affecter le Traité de Bruxelles modifié ou les organes de l’UEO, … compte tenu des progrès en cours au sein de la politique commune de sécurité et de défense de l’Union européenne » ;
3. De répondre aux paragraphes 6 à 8 de la Recommandation n° 748 ;
4. D’inciter l’ensemble des pays membres de l’UEO à participer aux coopérations structurées et renforcées prévues par le Traité constitutionnel et de se préparer à proposer l’UEO comme cadre privilégié pour ces coopérations et leur suivi parlementaire, avec la protection offerte par l’engagement de défense mutuelle inscrit dans le Traité de Bruxelles modifié ;
5. De faire savoir à l’Assemblée de quelle façon il entend mettre en œuvre le Protocole annexé au Traité constitutionnel sur les arrangements de coopération entre l’Union européenne et l’UEO ;
6. De s’employer, à l’Union européenne, à ce que tous les pays européens de l’OTAN non membres de l’UEO comme la Bulgarie, l’Islande, la Norvège, la Roumanie et la Turquie puissent s’associer pleinement à la PESD et participer à part entière aux coopérations renforcées et structurées, ainsi qu’aux activités de l’Agence européenne de défense ;
7. D’entreprendre au sein de l’UE une étude sur l’évolution et la portée du droit de légitime défense individuelle et collective dans le contexte de l’engagement préventif proposé par la Stratégie européenne de sécurité et de la doctrine de « projection de stabilité » développée au sein de l’OTAN ;
8. D’informer l’Assemblée sur le plan d’action prévu au titre de la PESD pour combattre le terrorisme et plus particulièrement sur le contenu du cadre conceptuel relatif à la PESD et au terrorisme ;
9. De soutenir plus fermement l’Assemblée dans ses efforts pour rechercher avec les gouvernements concernés et les autres instances interparlementaires, d’ici à l’entrée en vigueur du Traité constitutionnel, une solution appropriée pour la participation collective des représentants des parlements nationaux à toutes les activités que l’Union européenne a héritées de l’UEO en matière de PESD.

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DIRECTIVE n° 120²

L’Assemblée,

(i) Rappelant sa Décision n° 27 visant à étudier la possibilité d’accorder aux délégations parlementaires des pays observateurs le droit de vote en commission ;

(ii) Considérant que lors de la signature du Traité d’Amsterdam, les pays membres de l’UEO se sont engagés, dans leur déclaration du 22 juillet 1997, à développer les droits des pays observateurs tels que l’Autriche, le Danemark, la Finlande, l’Irlande et la Suède de façon à leur permettre de participer pleinement et sur un pied d’égalité à la planification et à la prise des décisions, au sein de l’UEO, pour les opérations auxquelles ils contribuent, et à renforcer leur participation aux activités de l’UEO ;

(iii) Rappelant que depuis l’entrée en vigueur du Traité de Nice, tous les pays observateurs de l’UEO susmentionnés, à l’exception du Danemark, participent pleinement à toutes les activités de l’UE héritées de l’UEO en matière de PESD ;

(iv) Considérant que depuis le 1^er mai, Chypre et Malte ont adhéré à l’Union européenne et qu’en vertu de la Décision n° 27, l’Assemblée a accordé aux délégations parlementaires des deux pays des prérogatives assimilées à celles des délégations qui bénéficient du statut d’observateur permanent ;

(v) Rappelant qu’à l’exception du Danemark, aucun des pays susmentionnés n’est membre de l’Alliance atlantique et ne participe donc aux efforts de défense collective ;

(vi) Convaincue qu’il est souhaitable de renforcer la possibilité, pour les délégations parlementaires des pays concernés, de participer aux travaux de l’Assemblée dans tous les domaines de la PESD ;

(vii) Considérant que l’octroi à ces délégations du droit de vote en commission est un moyen indispensable et approprié de mieux prendre en compte leurs points de vue dans les travaux de l’Assemblée,

INVITE LA COMMISSION DU RÈGLEMENT ET DES IMMUNITÉS

0. A élaborer les dispositions nécessaires pour accorder aux délégations parlementaires de l’Autriche, de Chypre, du Danemark, de la Finlande, de l’Irlande, de Malte et de la Suède le droit de vote dans les commissions.

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EXPOSÉ DES MOTIFS

1. A l’automne 2004, deux événements nous ont invités à faire le point sur la politique européenne en matière de sécurité et de défense : le premier était la célébration du cinquantième anniversaire de la signature du Traité de Bruxelles modifié le 23 octobre 2004, et le second était la signature formelle, une semaine plus tard, le 29 octobre 2004, du Traité établissant une Constitution pour l’Europe, par les gouvernements des vingt-cinq pays membres de l’Union européenne réunis à Rome.
2. Cette nouvelle signature est intervenue en effet cinquante ans après la première initiative des pays de l’Europe occidentale en vue de promouvoir l’unité et l’intégration progressive de l’Europe et de se prêter mutuellement assistance sur la base d’un Traité contraignant réunissant des pays qui avaient jusque-là poursuivi des politiques radicalement différentes, allant jusqu’à s’affronter dans deux guerres mondiales. Nous pouvons ainsi mesurer l’étendue du chemin parcouru pendant cette période puisque la grande majorité des pays du continent européen se trouvent désormais rassemblés dans un cadre unifié de paix, de liberté, de coopération et d’intégration. Nul n’aurait osé y croire il y a cinquante ans.
3. Néanmoins, si les menaces traditionnelles qui pesaient sur l’Europe et ses citoyens à l’époque de la guerre froide ont disparu, les espoirs qu’un nouvel ordre international de paix, de sécurité et de droit puisse être établi rapidement dans le monde entier n’ont pas pu être réalisés jusqu’à présent. Aux nombreux conflits régionaux dans les Balkans, au Proche et Moyen-Orient, dans le Caucase, en Afrique, en Asie centrale et ailleurs, auxquels la communauté internationale est confrontée depuis des années, se sont ajoutées des menaces telles que le terrorisme international et la prolifération des armes de destruction massive, désormais au centre de nos préoccupations.
4. Nombreux sont ceux qui sont convaincus que les nouveaux défis nécessitent des réponses nouvelles et que les concepts traditionnels pour assurer la sécurité de l’Europe devraient être révisés de manière fondamentale. C’est en adoptant pour la première fois sa propre stratégie de sécurité que l’Union européenne s’efforce de définir ces réponses nouvelles. En même temps, les dispositions très détaillées concernant la politique de sécurité et de défense commune contenues dans le Traité établissant une Constitution pour l’Europe sont destinées à fournir aux responsables européens les outils appropriés pour que ces réponses communes puissent être mise en œuvre et triompher des nouveaux défis.
5. Dans ce contexte, une constatation importante s’impose néanmoins. L’expérience des deux guerres mondiales et les menaces de la confrontation Est-Ouest pendant la guerre froide avaient contribué de façon décisive à la création d’une stratégie européenne de défense sur la base du Traité de Bruxelles et à la détermination des Etats-Unis de lier leur sécurité à celle d’une Europe tout aussi résolue dans le cadre de l’Alliance atlantique. Les nouveaux défis et menaces à la sécurité américaine et européenne semblent, au contraire, favoriser l’apparition de divergences de vues, voire de divisions entre les deux rives de l’Atlantique mais aussi entre les pays européens eux-mêmes.
6. Comme l’exemple de l’Irak l’a prouvé, ces divisions risquent de se perpétuer ou même de s’accentuer alors que les pays membres de l’Union européenne nourrissent l’ambition de faire de celle-ci un acteur global, voire une véritable puissance dans le monde. En même temps, comme les discussions sur le Traité constitutionnel l’ont clairement démontré, les positions des pays membres dans les domaines plus sensibles de la sécurité − surtout quand elles ont des implications militaires ou dans le domaine de la défense − sont encore tellement hétérogènes qu’il a fallu prévoir des dispositions particulières permettant à des groupes d’Etats d’agir entre eux dans le cadre des diverses formes de coopérations « structurées » ou « renforcées ».
7. D’autres difficultés viennent entraver les aspirations de l’Europe à devenir une puissance crédible : seule une minorité de pays membres a la volonté ou les moyens de contribuer au renforcement nécessaire des capacités opérationnelles de l’outil militaire. La décision du Conseil de l’Union européenne de créer une Agence européenne de défense vise à assister les Etats membres dans leurs efforts pour améliorer les capacités de défense de l’UE dans le domaine de la gestion des crises, mais son succès dépendra de la volonté de ses membres de consentir de réels efforts à cet effet.
8. En ce qui concerne le rôle de l’Europe dans le monde, il est évident que cinquante ans plus tôt, les ambitions des pays d’Europe occidentale prêts à souscrire des engagements contraignants pour se défendre mutuellement étaient beaucoup plus modestes. Les pays concernés étaient conscients que le cheminement vers l’unité et l’intégration progressives de l’Europe serait long et difficile et qu’il était trop tôt pour se lancer dans l’aventure d’établir une politique étrangère et de sécurité commune. C’est seulement dans le domaine de la défense collective que s’est formé un noyau dur des pays d’Europe occidentale prêts à souscrire des engagements d’assistance mutuelle inconditionnels.
9. Aujourd’hui, les ambitions européennes sont beaucoup plus élevées, mais en même temps, la plupart des gouvernements concernés semblent convaincus qu’il n’est plus nécessaire de souscrire une obligation d’assistance mutuelle aussi contraignante que celle de l’article V du Traité de Bruxelles modifié et ce pour plusieurs raisons. D’abord parce que la menace traditionnelle des guerres d’agression n’existe plus en Europe et ensuite, parce que de telles clauses seraient inadaptées aux nouveaux défis.
10. Un troisième argument est avancé par certains pays qui soulignent que seule l’Alliance atlantique est capable de garantir la défense de l’Europe grâce aux forces intégrées de l’OTAN et à l’engagement de la première puissance du monde, les Etats-Unis, pour la sécurité du continent.
11. Les résultats de la première invocation de l’article 5 du Traité de Washington, à la suite des attaques terroristes contre les Etats-Unis du 11 septembre 2001, et plus encore les controverses au sein de l’OTAN sur la nature des obligations des alliés à l’égard de la Turquie lors de l’intervention des Etats-Unis et de la Grande-Bretagne en Irak, ont renforcé les arguments de ceux qui doutent que l’Alliance atlantique, telle qu’elle se présente aujourd’hui, puisse manifester la cohésion requise en cas de crise majeure. Dans ce contexte, il convient de se rappeler que les Etats-Unis ont récemment annoncé leur intention de réduire de façon radicale leurs effectifs militaires en Europe d’ici 2010.
12. En effet, les divergences croissantes entre les alliés européens et américains, et plus encore l’écart de plus en plus marqué entre les capacités militaires des Etats-Unis et celles des alliés européens ont entamé la cohésion de l’Alliance dans le domaine de la gestion des crises internationales. Tandis que les Etats-Unis préconisent de plus en plus une doctrine selon laquelle ce n’est plus l’Alliance qui devrait définir une mission mais c’est la mission qui détermine des coalitions en configurations variables, il y a des pays en Europe qui privilégient le développement d’un dialogue direct entre l’Union européenne et les Etats-Unis dans le domaine de la sécurité, donc en dehors de l’OTAN.
13. La situation est donc actuellement la suivante : des pays membres de l’Union européenne commencent à se doter des moyens d’accomplir des missions plus exigeantes, à la hauteur de leurs ambitions, y compris celles ayant des implications militaires, au titre des réponses nouvelles à apporter aux défis nouveaux. Ils font ainsi concurrence à une OTAN qui s’est transformée de façon fondamentale, passant d’une organisation de défense collective à une organisation prête à conduire des opérations de gestion de crises et à combattre le terrorisme international sans se limiter à l’espace géographique que le Traité de Washington avait défini comme champ d’application des obligations des parties contractantes.
14. Le Traité constitutionnel que les chefs d’Etat et de gouvernement ont signé le 29 octobre dernier réduit l’engagement d’assistance mutuelle en cas d’agression militaire à une clause symbolique non contraignante, la défense collective restant placée sous la responsabilité principale des alliés de l’OTAN. Pour répondre aux nouvelles menaces terroristes, une nouvelle clause de solidarité a été introduite dans le Traité constitutionnel qui fait dépendre toute assistance des Etats membres d’une démarche explicite des autorités politiques de l’Etat qui est l’objet d’une attaque terroriste.
15. Enfin, pour comprendre l’approche de l’Union européenne en tant que nouvel acteur global, il est important de relever que pour ses dirigeants, il s’agit de promouvoir une démarche « intégrée » ou multidimensionnelle, comme l’a de nouveau souligné M. Solana lors de son intervention à la Conférence annuelle de l’Institut d’études de sécurité de l’Union européenne, le 9 septembre 2004 à Paris. Selon cette doctrine, les approches « sectorielles » qui tendent à valoriser la puissance militaire, la force économique ou une approche idéologique ou culturelle ne peuvent réussir de façon isolée à fournir des réponses appropriées aux problèmes internationaux.
16. Dans ce scénario, plusieurs questions se posent : (i) Avons-nous encore besoin d’un engagement de défense collective contraignant au sens traditionnel du terme ou adapté aux menaces imprévisibles ? (ii) quelles devraient être les priorités de l’action si l’on veut passer des déclarations d’intention aux actes qui rendront « l’Europe sûre dans un monde meilleur », comme l’affirme la Stratégie européenne de sécurité ? (iii) Les dispositions du Traité constitutionnel fournissent-elles une panoplie juridique complète pour donner à l’Union européenne la base nécessaire pour agir dans l’ensemble des domaines de la sécurité extérieure ? (iv) Quelles en sont les conséquences pour l’avenir du Traité de Bruxelles modifié et pour la coopération future dans le cadre de l’OTAN ? (v) Quelles sont les perspectives de participation des pays européens non membres de l’Union européenne à la politique de sécurité européenne et aux missions conduites par l’Union européenne ? (vi) Comment peut-on associer davantage les parlements et les opinions publiques aux problèmes de la sécurité commune de l’Europe et (vii) quelles en sont les conséquences pour l’action future de l’Assemblée ?

17. Les conférences organisées par l’Assemblée le 20 octobre à Bruxelles et le 22 octobre à Paris³, à l’occasion du cinquantième anniversaire du Traité de Bruxelles modifié, ont donné lieu à des interventions et des débats extrêmement utiles pour approfondir les réflexions entamées dans le cadre de ce rapport sur l’état de la sécurité européenne à cette date historique et sur ses perspectives. Ce fut également l’occasion pour l’Assemblée d’affirmer sa vocation en tant que forum interparlementaire dans lequel les représentants des parlements nationaux peuvent participer directement au débat européen sur la sécurité et la défense en écoutant les représentants compétents des instances civiles et militaires de l’Union européenne, de l’OTAN et de l’UEO, ainsi que du monde de la recherche et de l’industrie et en discutant avec eux. Ces débats ont aussi permis de fournir des éléments de réponse à certaines des questions posées dans le paragraphe précédent.
18. A cette date anniversaire, nous nous devions également de faire le bilan des relations institutionnelles entre le Conseil de l’UEO et l’Assemblée, fondées sur l’article IX du Traité de Bruxelles modifié. C’était en effet l’objectif de la réunion commune que le Comité des présidents et la Commission permanente ont tenue le 20 octobre 2004 à Bruxelles avec le Conseil permanent de l’UEO, dont les membres sont en même temps les représentants du Comité politique et de sécurité de l’Union européenne (COPS). Les réunions conjointes entre les membres du Conseil permanent de l’UEO/COPS et les commissions de l’Assemblée sont devenues un élément fondamental du dialogue institutionnel entre l’Assemblée et le Conseil depuis 2001, l’année depuis laquelle le Conseil ne se réunit plus de façon régulière.
19. Cette fois-ci, plusieurs événements ont donné un relief particulier à la réunion commune avec les membres du Conseil permanent de l’UEO :

20. Il ressort de la communication orale faite par l’ambassadeur des Pays-Bas, représentant la présidence en exercice du Conseil lors de la réunion commune avec les commissions, que si le Conseil n’a pas donné suite à la proposition de la présidence visant à se mettre d’accord sur la dénonciation du Traité de Bruxelles modifié dès l’entrée en vigueur du Traité établissant une Constitution pour l’Europe, c’est qu’il n’existe pas de position commune du Conseil sur le devenir de ce Traité. Lorsque les parlementaires de l’Assemblée ont tenté d’obtenir des précisions sur la position des autres gouvernements concernés, seul le représentant du gouvernement italien a indiqué que son pays n’excluait à ce stade aucune option et qu’il était donc partisan d’attendre.
21. En l’absence d’un consensus au sein du Conseil sur le rôle actuel et futur de l’Assemblée, il faut être reconnaissant à la Présidence en exercice du Conseil d’avoir fourni, lors de la réunion commune, des informations substantielles et détaillées sur tous les aspects de la PESD et son évolution qui ne figurent pas dans le rapport annuel et d’avoir répondu aux nombreuses questions des parlementaires. Cette approche pragmatique ne peut pas dispenser le Conseil de son devoir d’informer l’Assemblée par son rapport annuel mais permet au moins, dans cette période transitoire, la poursuite d’un dialogue de fond entre les membres des parlements nationaux représentés dans notre Assemblée et les représentants compétents des gouvernements sur ces questions. Aucune autre instance composée de représentants des parlements nationaux ne permet de pratiquer un tel dialogue de cette façon.
22. Il est évident que les questions en suspens sur le rôle de l’Assemblée en matière de PESD continuent aussi d’avoir un impact sur le contenu des réponses du Conseil aux recommandations. A cet égard, on peut relever au moins un élément positif puisque le Conseil propose, dans sa réponse à la Recommandation n° 742, d’inviter « les pays membres à tenir compte des recommandations de l’Assemblée lorsqu’ils débattent des différentes questions se rapportant à ses propositions dans les enceintes appropriées ». En revanche, l’Assemblée ne peut accepter que le Conseil ne soit pas prêt à prendre position sur des recommandations qui concernent directement l’application du Traité de Bruxelles modifié et l’avenir de l’UEO.
23. C’est plus particulièrement le cas de la réponse à la Recommandation n° 748 sur la politique européenne de sécurité et de défense après l’élargissement de l’UE et de l’OTAN − réponse au rapport annuel du Conseil. Cette « réponse » se limite à la réaffirmation des termes de la réponse du Conseil à la Recommandation n° 745 qui renvoie elle-même à la réponse du Conseil donnée le 1^er octobre 2003 à la Question écrite n° 384. Dans cette réponse antérieure − tout en confirmant la validité de la Déclaration faite à Maastricht par l’UEO en décembre 1991 − le Conseil affirme :

24. La réponse du Conseil à la Recommandation n° 745 ajoute en complément que « ce sujet n’a plus figuré à l’ordre du jour du Conseil de l’UEO depuis lors. » Or, en répondant à une question posée par M. van Winsen lors de la réunion avec le Conseil permanent à Bruxelles, le représentant de la présidence en exercice, tout en confirmant cette situation, a indiqué que de l’avis de son gouvernement, ce n’était pas « le bon moment » pour changer les statuts. Si des démarches étaient entreprises à cet égard, le gouvernement néerlandais s’y opposerait.
25. Dans ces conditions, que faut-il conseiller aux pays européens concernés qui pourraient trouver avantage à adhérer au Traité de Bruxelles modifié ou à changer leur statut auprès de l’UEO ? Il n’est certainement dans l’intérêt de personne d’encourager un pays à faire des démarches sachant qu’il s’exposerait nécessairement à un refus du Conseil. Pendant le processus de ratification du Traité constitutionnel, il appartiendra aux pays membres de l’UEO de prendre une décision sur l’avenir du Traité de Bruxelles modifié.
26. De cette décision dépendra la question de nouvelles adhésions à ce Traité. En attendant, il est important que cette option ne tombe pas dans l’oubli. Si le Conseil veut éviter que chaque pays signataire prenne une décision individuelle en usant de son droit de mettre fin ou non au Traité de Bruxelles modifié à l’entrée en vigueur du Traité constitutionnel, il ne devrait pas tarder à arrêter une position commune sur ce sujet, comme il l’a annoncé dans sa réponse à la Recommandation n° 732.
27. Mais la Recommandation n° 748 contient encore d’autres éléments fondamentaux auxquels le Conseil n’a donné aucune réponse. On peut comprendre qu’il n’ait pas encore de position commune sur l’avenir du Traité de Bruxelles modifié et la présidence en exercice a d’ailleurs donné certains éclaircissements à cet égard lors de la réunion du Conseil permanent avec le Comité des présidents et la Commission permanente. Mais il est inacceptable qu’il ne prenne pas position sur les parties de la Recommandation n° 748 visant à mettre à la disposition de l’Union européenne l’expérience de l’UEO pour le développement d’une coopération constructive avec l’OTAN, à proposer à l’Union européenne un système d’information et de consultation avec les membres européens de l’OTAN non membres de l’UE dans une configuration à 25 + 5 et de procéder à une étude sur la réforme éventuelle du droit de légitime défense individuelle et collective (points 6 à 8 de la Recommandation n° 748).
28. L’Assemblée ne peut que répéter ici les termes de la Recommandation n° 736 demandant au Conseil de répondre de façon plus substantielle aux recommandations et aux questions écrites sur les sujets couverts par le Traité de Bruxelles modifié, même si ceux-ci sont examinés dans d’autres forums, et notamment au sein de l’Union européenne et de l’OTAN. Donner suite à une telle demande ne préjuge en rien du traitement futur des questions institutionnelles en suspens, mais aide les parlements nationaux à mieux comprendre et par conséquent à soutenir l’action collective des gouvernements européens, ce qui devrait être de l’intérêt de tous.
29. Dans sa réponse à la Recommandation n° 736, le Conseil avait promis qu’il « continuerait, comme dans le passé, dans le cadre de son rapport annuel, de tenir l’Assemblée informée de tous les développements susceptibles d’affecter le Traité de Bruxelles modifié ou les organes de l’UEO, … compte tenu des progrès en cours au sein de la politique commune de sécurité et de défense de l’Union européenne ». Malheureusement, la première partie du Cinquantième rapport annuel du Conseil à l’Assemblée n’est pas du tout à la hauteur de cette promesse puisqu’elle se limite à un résumé extrêmement succinct des problèmes relatifs à l’avenir du GAEO et de l’OAEO. Cette fois-ci, la présidence en exercice a décidé d’informer les parlementaires de l’évolution de la PESD dans le cadre restreint de la réunion commune des commissions avec le Conseil. Cela ne peut être qu’une solution exceptionnelle. L’Assemblée souhaite vivement que le Conseil continue de l’informer sur tous les aspects de l’évolution de la PESD et des relations de l’Union européenne avec l’OTAN dans ses futurs rapports annuels, comme il l’a fait dans son Quarante-neuvième rapport annuel.

30. Le fait est qu’aujourd’hui, la volonté politique de certains Etats membres d’établir des liens contraignants en matière de défense européenne commune se heurte à la position de non-alignement à long terme, adoptée par un nombre non négligeable d’autres Etats membres de l’UE qui ne sont pas disposés à accepter un engagement aussi contraignant que celui de l’article V du Traité de Bruxelles modifié.
31. L’initiative de la présidence néerlandaise en exercice du Conseil de l’UEO visant à publier une déclaration commune des dix pays signataires du Traité de Bruxelles modifié annonçant leur intention de dénoncer ce Traité à l’entrée en vigueur du Traité établissant une Constitution pour l’Europe n’a pas abouti parce que nombre des gouvernements concernés ont jugé une telle déclaration prématurée. Mais cela ne change rien à la conviction assez répandue que le Traité constitutionnel, une fois en vigueur, pourrait rendre le Traité de Bruxelles modifié obsolète.
32. Lors de la réunion commune avec le Conseil permanent de l’UEO, le 20 octobre dernier à Bruxelles, le représentant de la présidence en exercice du Conseil, l’ambassadeur des Pays-Bas, a indiqué que le texte de la clause d’assistance mutuelle, tel que formulé à l’article I-41, paragraphe 7 du Traité constitutionnel, était le reflet d’une pensée nouvelle dans ce domaine. Pour comprendre la progression des discussions, d’abord à la Convention européenne et ensuite à la Conférence intergouvernementale, M. Antonio Missiroli, de l’Institut d’études de sécurité de l’Union européenne, a donné l’explication suivante lors de la conférence de Bruxelles le 20 octobre dernier :
33. « La clause de défense mutuelle a été initialement proposée par la Convention en faisant référence au cas d’un Etat « victime d’une agression armée contre son territoire ». Elle pourrait être souscrite sur une base volontaire et représente une forme spécifique de « coopération étroite » ouverte à tous. En conséquence, les Etats « participants » fourniraient à l’Etat attaqué « aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir, militaire et autres », conformément à la Charte des Nations unies et en coopération avec l’OTAN. Cependant, cette nouvelle clause a rapidement soulevé des doutes anciens et nouveaux sur son implication stratégique – allant de son potentiel de découplage (à travers l’Atlantique ainsi qu’en Europe) au statut de non-allié – et s’est trouvée au cœur d’une controverse plus large sur l’initiative dite « de Tervuren » au printemps 2003. Celle-ci a débouché, lors de la CIG suivante, sur une nouvelle rédaction partielle de la clause selon laquelle la défense mutuelle deviendrait obligatoire pour tous – entraînant par là même son caractère volontaire et sa forme de « coopération étroite » − tout en envisageant des conditions explicites pour les membres de  l’OTAN et les pays non alliés. Quelque peu « neutralisée dans sa portée, la clause de défense mutuelle révisée reste à l’article I-41 du Traité constitutionnel de l'UE en tant qu’objectif général de l’Union ». Et la plupart des responsables estiment que cela suffit dans un environnement politique qui a changé.
34. Le danger d’une telle approche est qu’elle vise à mettre au rebut une réassurance solide contre des risques imprévisibles qui semblent inexistants aujourd’hui mais peuvent toujours apparaître dans un futur plus lointain. De surcroît, il est peu rassurant de constater qu’une minorité de pays de l’Union européenne qui ne sont pas prêts à participer à une défense collective proprement dite réussissent à imposer leurs points de vue aux autres et à affaiblir ainsi les bases de la sécurité européenne.
35. Il est donc devenu inévitable et même indispensable de répondre à la question de savoir si, oui ou non, nous avons encore besoin d’engagements mutuels contraignants en matière de défense collective, et plus important encore, si nous devons disposer de forces militaires en rapport avec la menace correspondante. Cette question se pose notamment dans le contexte de la menace terroriste et des ADM.
36. A cet égard, il est intéressant d’étudier les cinq scénarios stratégiques présentés en mai 2004 dans une étude publiée par un groupe indépendant d’experts sous l’égide de l’Institut d’études de sécurité de l’Union européenne et qui propose la rédaction d’un livre blanc sur la défense européenne⁴. Ce document précise que « ces scénarios constituent des descriptions générales des missions potentielles destinées à répondre aux défis ou aux menaces que les pays européens risquent de devoir affronter dans les dix à vingt prochaines années ». Ces scénarios n’incluent pas des menaces « traditionnelles » de « type article V », à propos desquelles le document constate, entre autres, que « l’expansion et la consolidation de la paix et de la démocratie ont fait reculer les conflits interétatiques de type classique ».
37. Or, tandis que deux des scénarios développés dans ce document couvrent les missions de Petersberg telles qu’elles avaient été définies par le Conseil de l’UEO en juin 1992, le troisième concerne une situation comparable à la première guerre du Golfe de 1990-91, que les auteurs appellent : « guerre régionale de défense des intérêts stratégiques européens ». Malgré quelques hésitations, les auteurs considèrent que cette sorte d’intervention peut être interprétée comme étant incluse dans la gamme des missions de Petersberg.
38. Les plus intéressants sont les deux derniers scénarios, dont le n° IV concerne la prévention d’une attaque au moyen d’armes de destruction massive (ADM) (« Prevention of an attack involving WMD ») et le n° V la défense territoriale (« homeland defence »). Tout en rappelant que certains Etats proliférants comme la Corée du Nord ou l’Iran accélèrent actuellement leurs efforts pour se doter d’armes ADM, le scénario n° IV se concentre néanmoins sur le cas de figure où des armes de destruction massive tomberaient entre les mains de groupes terroristes non étatiques. Les auteurs estiment que les attaques terroristes du 11 septembre 2001 contre les Etats-Unis peuvent entrer dans cette catégorie parce que leurs effets étaient ceux d’une attaque ADM.
39. Or, tandis que l’OTAN a considéré ces attentats comme une attaque de nature à déclencher le mécanisme de défense collective prévu à l’article 5 du Traité de Washington, le groupe d’experts arrive à des conclusions très différentes. Bien qu’il commence par parler de « prévention », il décrit en fait les modalités d’une opération militaire similaire à l’opération de « Liberté immuable » menée contre les talibans en Afghanistan pour empêcher la répétition d’une attaque terroriste.
40. Pour les experts, il s’agirait d’une opération qui serait couverte par les missions de Petersberg élargies au termes des articles I-41 (1) et III-309 (1) du Traité établissant une Constitution pour l’Europe⁵. Si une attaque terroriste est lancée contre un Etat membre de l’UE, les auteurs se réfèrent à la clause de solidarité prévue à l’article I-43 du Traité constitutionnel, qui donne à l’Union européenne le pouvoir (et l’obligation) de mobiliser tous les instruments à sa disposition, y compris les moyens militaires, pour porter assistance à l’Etat membre concerné, à la demande de ses autorités politiques.
41. Finalement, les auteurs affirment que « si un acte de destruction massive d’une ampleur égale ou supérieure à celle des attentats du 11 septembre 2001 se produisait dans un pays de l’UE, il est permis de penser que ce pays ne serait pas abandonné à son sort ». Cette phrase coupe court à toute discussion sur la question de savoir si un tel scénario ne remplirait pas les critères pour déclencher obligatoirement l’assistance mutuelle selon les modalités de l’article V du Traité de Bruxelles modifié et/ou de l’article 5 du Traité de Washington.
42. Il est vrai qu’il est difficile de discuter dans le cadre de l’Union européenne des scénarios de type « article V » puisque cela n’est pas − ou pas encore − de sa compétence, mais dans ce cas, il faudrait au moins mentionner que certains scénarios remplissent les conditions pour être traités par des organisations de défense collective comme l’UEO et/ou l’OTAN.
43. Les menaces ADM susmentionnées entrent précisément dans cette catégorie, notamment celles émanant du développement d’une technologie avancée de missiles balistiques par divers Etats, dont certains se sont mis en dehors de la communauté internationale. Qui peut être sûr qu’une telle technologie peut seulement être utilisée par des autorités étatiques et non par des groupes terroristes non étatiques ? Un tel scénario mériterait également d’être étudié dans un livre blanc européen, mais jusqu’à présent ce thème semble tabou au sein de l’Union européenne, au moins sur le plan politique. La seule mention qui en est faite dans l’étude des experts se limite à la constatation suivante : « L’utilisation potentielle de missiles aérobies ou balistiques pourrait nécessiter des capacités accrues en matière de défense aérienne élargie », ce qui tend à minimiser quelque peu la nature de la menace.
44. Or, ces menaces sont pourtant bien réelles, comme nous l’ont clairement montré les récentes allégations des responsables gouvernementaux de pays comme l’Iran concernant le développement d’une capacité de missiles à longue portée⁶.
45. Bien qu’il s’agisse à l’évidence d’une menace de type « article V », l’UEO ne s’en occupe pas parce que son Conseil ne se réunit plus. C’est seulement dans le cadre du Conseil de l’OTAN qu’une discussion très prudente a été engagée sur ce problème. Cette prudence s’exprime dans le communiqué du sommet d’Istanbul du 28 juin 2004 de la manière suivante :

46. Ce sujet est au cœur de la défense collective et fait donc partie des responsabilités dites « résiduelles » de l’UEO. Toute discussion au sein de l’OTAN en matière de défense collective doit intéresser le Conseil de l’UEO compte tenu des responsabilités qui sont les siennes au regard de l’article V et de l’obligation qui lui est faite de coopérer étroitement avec l’OTAN conformément à l’article IV du Traité de Bruxelles modifié. En outre, comme l’Assemblée l’a répété à plusieurs reprises, le Conseil est tenu par l’article IX de l’informer sur les activités correspondantes de l’OTAN dans son rapport annuel.
47. Pour en revenir à l’étude du groupe d’experts susmentionnée, il est également intéressant d’examiner le scénario n° V sur la défense territoriale. Celui-ci envisage des attaques de groupes terroristes contre certains sites, « y compris les centrales électriques, les ports et les aéroports, les édifices publics ou ceux qui abritent les institutions de l’UE ». Les terroristes pourraient pour cela utiliser par exemple « des bombes sales et des armes biologiques qu’ils s’approprieraient par la contrebande ou produiraient localement ».
48. Les experts considèrent ce scénario en premier lieu comme un cas d’application de la clause de solidarité prévue à l’article I-43 du Traité constitutionnel. Mais si un tel scénario se réalisait avec l’utilisation des ADM, une réaction exclusivement au titre de la clause de solidarité serait probablement insuffisante.
49. L’application de cette clause implique, entre autres, la mobilisation de moyens militaires et une participation du Comité politique et de sécurité (COPS). Néanmoins, il ressort des conclusions de la présidence du Conseil européen du 18 juin dernier que celui-ci considère désormais le combat contre le terrorisme comme ressortissant exclusivement à l’espace de liberté, de sécurité et de justice, ce qui limite considérablement la portée d’une application anticipée de la clause de solidarité.
50. Dans l’ensemble des scénarios développés, il faut toujours garder à l’esprit que toute opération de gestion de crise ou de combat contre le terrorisme peut dégénérer et aboutir à une situation qui mettrait en jeu le droit de défense individuelle ou collective reconnu par l’article 51 de la Charte des Nations unies. En outre, en matière de sécurité, il ne suffit pas de se préoccuper de la situation d’aujourd’hui ou de celle des dix ou vingt années à venir. Il faut voir plus loin et se préparer aussi à l’imprévisible. Il serait donc irresponsable et prématuré de conclure que le temps des dispositions contraignantes en matière de défense est révolu.
51. Dans ce contexte, il convient de revenir sur un aspect qui a déjà été souligné dans le rapport de M. van Winsen sur la politique de sécurité et de défense après l’élargissement de l’Union européenne et de l’OTAN⁷.
52. Le texte du Traité constitutionnel adopté par la Conférence intergouvernementale n’a pas retenu la rédaction proposée par la Convention européenne qui prévoyait une coopération étroite avec l’OTAN en matière de défense mutuelle. La Convention avait ainsi repris les éléments clés de l’article IV du Traité de Bruxelles modifié.
53. Or, dans le cadre de l’Union européenne, on avance l’argument que celle-ci a conclu dernièrement toute une série d’arrangements de consultation et de coopération avec l’OTAN, dont les accords « Berlin plus », et qu’il ne serait donc pas nécessaire d’introduire dans le Traité constitutionnel un paragraphe sur la coopération entre les deux organisations. Mais on peut objecter tout d’abord que l’arrangement « Berlin plus » ne concerne que la coopération UE-OTAN en matière de gestion de crises et non pas le domaine de la défense collective.
54. En outre, comme l’explique l’excellente étude effectuée par un chercheur de l’Institut Max Planck et publiée le 14 mai 2004 sous le titre « Some legal issues concerning the EU-NATO Berlin plus agreement »⁸, « Berlin plus » est un document signé entre les Secrétaires généraux de l’UE et de l’OTAN, dont les parties essentielles sont confidentielles et non accessibles au public ; il ne remplit donc pas les critères d’un traité international dûment ratifié et n’en a pas le caractère obligatoire. L’existence de ce document n’est donc pas un argument valable pour justifier la renonciation, dans le Traité constitutionnel, à un dispositif sur la coopération entre l’Union européenne et l’OTAN.
55. L’article I-41, paragraphe 7 du Traité constitutionnel dispose que l’OTAN « reste, pour les Etats qui en sont membres, le fondement de leur défense collective et l’instance de sa mise en œuvre. » Par ce libellé, le Traité constitutionnel crée l’incertitude quant à la manière dont la sécurité des pays membres de l’Union européenne non membres de l’OTAN, à savoir l’Autriche, Chypre, la Finlande, l’Irlande, Malte et la Suède, sera garantie en l’absence d’une clause d’assistance mutuelle contraignante dans ce Traité.
56. Dans son exposé lors de la conférence de Bruxelles, Antonio Missiroli a reconnu que l’article en question, tout comme la nouvelle clause de solidarité, péchaient par « un certain manque de précision quant à leur mise en œuvre effective, tant du point de vue institutionnel qu’opérationnel. Ils contiennent des engagements de portée générale, mais ne prévoient pas de modalités d’application précises… Néanmoins, les deux clauses fournissent la légitimité nécessaire pour toute évolution future dans ce domaine, à l’instar de l’article 5 de l’OTAN lorsqu’il a été approuvé pour la première fois en 1949 ; en effet, les structures opérationnelles correspondantes n’ont été mises en place que quelque temps après que l’engagement eut été souscrit. Le Traité constitutionnel permet assurément une évolution similaire d’ici quelques années. »
57. Le développement de leurs propres moyens de défense collective sur la base d’un Traité constitutionnel qui, dans ce domaine, favorise un découplage clair et net de l’OTAN, dépendra donc de la volonté des pays de l’Union européenne.
58. Avec son article V, combiné avec l’article IV, le Traité de Bruxelles modifié reste donc dépositaire de valeurs indispensables qu’il convient de préserver tant que les dispositions qu’il contient ne sont pas reprises de façon satisfaisante dans le cadre de l’Union européenne. Dans ce contexte, il convient de rappeler que certains groupes de travail de l’UEO comme le Groupe de travail du Conseil (GTC), le Groupe politico-militaire (PMG) et le Comité militaire n’ont pas été dissous mais « mis en sommeil » (« dormant status »). C’est ainsi qu’ils pourraient être réactivés si l’article V était invoqué.

59. L’Union européenne exerce désormais des fonctions dans le domaine des missions de Petersberg et assume de facto une partie des responsabilités relevant du Traité de Bruxelles modifié dont l’exercice lui a été transféré par l’UEO, sans que celle-ci ait pour autant abandonné ses compétences dans ce domaine.
60. Quand on fait le bilan de ce que l’Union européenne a réalisé depuis que le Conseil européen de Laeken l’a déclarée opérationnelle au mois de décembre 2002, il convient de remarquer que celle-ci a exécuté avec succès deux opérations militaires, « Concordia », menée par l’ARYM au titre des arrangements « Berlin plus », et « Artémis », en République démocratique du Congo. Cette dernière constituait la première opération dirigée par l’Union européenne de façon entièrement autonome.
61. Deux opérations, à caractère civil, ont été effectuées dans les Balkans : l’une était une mission de police en ARYM, connue sous le nom de « Proxima » et l’autre était également une mission de police, « MPUE », en Bosnie-Herzégovine. Une mission d’aide judiciaire a également été réalisée en Géorgie.
62. D’ici la fin de l’année, l’Union européenne s’apprête à remplacer la mission SFOR de l’OTAN en Bosnie-Herzégovine par la mission « Althea » qui sera forte de plus de 7000 hommes et qui sera exécutée en recourant aux moyens de l’OTAN sur la base des accords « Berlin plus ». Cette mission sera la plus importante jamais réalisée par l’Union européenne. En outre, il convient de mentionner que l’Union européenne a décidé d’envoyer une dizaine d’observateurs militaires au Darfour (Soudan) en vue d’apporter l’expertise nécessaire au lancement de la première opération d’envergure de l’Union africaine destinée à mettre fin au désastre humanitaire dont la population est victime dans la région. La participation de l’UE à des activités de maintien de l’ordre dans cette région est également à l’étude. L’Union envisage en outre la possibilité d’une mission civile PESD au Congo et en Irak.
63. C’est un bilan encourageant si l’on tient compte des difficultés initiales rencontrées par l’UE pour créer des structures lui permettant d’assumer les fonctions de l’UEO et de conduire des actions concrètes dans le cadre de la PESD. Parmi les priorités pour l’action future de l’Union européenne, telles qu’elles ont été présentées par M. Solana lors de la Conférence annuelle de l’Institut d’études de sécurité de l’Union européenne, figure une longue liste de problèmes et de défis non résolus, dont le conflit israélo-arabe, les relations avec les pays de la Méditerranée, les Balkans, le Caucase du Sud, les Grands Lacs, la région du Darfour, la lutte contre le terrorisme et les problèmes de prolifération, et tout particulièrement les activités nucléaires de l’Iran. Chaque sujet nécessite un concept spécifique et bien peu ont des implications militaires ou dans le domaine de la défense.
64. En ce qui concerne ces derniers, parmi lesquels se trouvent les missions de type Petersberg, la lutte contre le terrorisme et contre les menaces émanant du développement des armes de destruction massive (ADM) et de leurs vecteurs, on peut se demander jusqu’à quel point les pays membres de l’Union européenne sont déterminés à développer la PESD de l’UE pour en faire un instrument autonome qui puisse être utilisé en toute indépendance.
65. Avec la disparition du rôle de l’UEO comme charnière entre l’Union européenne et l’OTAN, ces dernières sont devenues des concurrentes directes en matière de gestion de crises. La conclusion des arrangements « Berlin plus » entre les deux organisations ne change rien à cette donnée fondamentale. Il est intéressant de noter au passage qu’à quelques exceptions près, les autorités de l’Union européenne évitent le mot « coopération » pour caractériser les relations avec l’OTAN et/ou les Etats-Unis.
66. On préfère à l’Union européenne comme à l’OTAN les termes de « partenariat stratégique », permettant une concertation et une consultation tout en préservant l’autonomie de chaque organisation. C’est peut-être là un des éléments fondamentaux de la politique européenne de sécurité et de défense qui a changé par suite de la disparition de l’UEO comme acteur politique sur la scène européenne. Ce n’est pas un hasard si M. de Hoop Scheffer, Secrétaire général de l’OTAN, a récemment plaidé, à Helsinki, pour une meilleure coopération entre l’Union européenne et l’OTAN dans plusieurs domaines spécifiques⁹.
67. La réunion commune des commissions avec le Conseil permanent de l’UEO n’a pas apporté grand-chose de nouveau sur la question de la définition des critères de consultation, de coopération et de partage des charges entre l’Union européenne et l’OTAN lorsque celles-ci ont des intérêts communs. A cet égard, le représentant de la présidence du COPS et le Secrétaire général adjoint de l’OTAN ont exposé le même jour des points de vue nettement différents.
68. Le premier s’est borné à souligner l’importance de la transition harmonieuse de l’opération SFOR à l’EUFOR en Bosnie, des réunions communes entre le COPS et le Conseil de l’Atlantique nord, et des rencontres entre les Secrétaires généraux respectifs. Il a également mentionné les travaux du groupe conjoint sur les capacités (EU/NATO/Capability Group). En revanche, le représentant de l’OTAN a proposé d’élargir la coopération entre l’UE et l’OTAN à d’autres domaines qui ne sont pas purement militaires comme par exemple à la gestion des crises dans le Caucase, en Asie centrale, en Méditerranée, au Proche-Orient, en Afrique et en Afghanistan.
69. En effet, il est dans l’intérêt de tous de développer davantage un climat de confiance et de coopération entre l’Union européenne et l’OTAN tout en tenant compte du caractère très différent des deux organisations. Tandis que le processus d’intégration se poursuit au sein d’une Union européenne qui nourrit l’ambition de parler et d’agir d’une seule voix dans tous les domaines, y compris à terme, dans celui de la politique de défense, l’OTAN reste une alliance intergouvernementale dans laquelle chaque pays allié − et aussi chaque allié membre de l’Union européenne − garde sa souveraineté en matière de décision.
70. La mise en œuvre de la PESD dans le cadre très strict de l’Union européenne continue de poser des problèmes pour la participation des alliés européens de l’OTAN non membres de l’UE. En tant que membres associés de l’UEO, ceux-ci avaient le droit de participer pleinement aux activités de l’organisation, qui a transféré entre-temps l’exercice de la plupart de ses fonctions à l’Union européenne.
71. Le problème concerne aujourd’hui la Bulgarie, l’Islande, la Norvège, la Roumanie et la Turquie. Pour cette dernière, le problème est particulièrement délicat étant donné la discussion controversée que son admission à part entière dans l’Union européenne suscite dans plusieurs pays membres.
72. Il ressort du rapport du Conseil de l’Union européenne adressé le 15 juin 2004 au Conseil européen concernant la PESD que la présidence néerlandaise a reçu le mandat d’améliorer « le dialogue et la coopération » dans le domaine de la PESD avec les partenaires européens membres de l’OTAN mais non de l’UE. Le représentant de la présidence en exercice de l’UEO a indiqué aux représentants de l’Assemblée le 20 octobre que l’UE continuait à appliquer les dispositions du Traité de Nice en ce qui concerne les alliés européens de l’OTAN non membres de l’UE, ceux-ci étant consultés régulièrement. Mais on ne prend pas le chemin d’un statut général d’association puisque l’Union européenne s’oriente plutôt vers des arrangements au cas par cas avec chaque pays individuellement.
73. Néanmoins, le Conseil de l’Union européenne a annoncé à sa réunion du 13 septembre dernier qu’il avait convenu « de deux modèles d’accord sur la participation de pays tiers aux futures opérations de gestion de crise de l’UE, l’un pour les opérations militaires, l’autre pour les opérations civiles ». Mais le contenu de ces accords n’a pas été rendu public à ce jour. En revanche, on connaît le texte d’une décision du COPS en date du 20 septembre 2004¹⁰ « sur l’acceptation des contributions d’Etats tiers à l’opération militaire européenne en Bosnie-Herzégovine ». Parmi ces pays tiers figurent les pays européens membres de l’OTAN que sont la Bulgarie, la Norvège, la Roumanie et la Turquie, qui se trouvent ainsi sur le même pied que l’Argentine, le Canada, le Chili, le Maroc, la Nouvelle-Zélande et la Suisse.
74. Le processus décisionnel, déjà laborieux dans le cadre de l’UEO, est devenu encore plus complexe en matière de PESD dans une Union européenne à 25 qui doit trouver un consensus entre des pays membres dont les positions sont encore loin d’être homogènes. Le Traité constitutionnel ne changera rien à cette procédure. Toutefois, il essaie de combler les difficultés dues à l’hétérogénéité des pays membres en introduisant plusieurs modèles de coopérations « renforcées » et « structurées » qui permettent à un groupe d’Etats membres d’aller de l’avant.
75. Cela revient d’une certaine façon à réinventer la coopération plus étroite pratiquée dans le cadre de l’UEO en vertu du Traité de Bruxelles modifié, mais cette fois avec des règles beaucoup plus détaillées, voire compliquées et limitées aux seuls pays membres de l’Union européenne.
76. Mais il faut reconnaître que la mise en œuvre des coopérations renforcées et structurées ainsi que la possibilité de confier la réalisation d’une mission de l’Union européenne à un groupe d’Etats membres semblent la seule chance de satisfaire les ambitions d’une Union européenne dont les pays membres ne parlent pas encore d’une seule voix.
77. A cet égard, il faut souligner que le Traité de Bruxelles modifié est tout à fait complémentaire des dispositions du Traité constitutionnel susmentionnées, auxquelles il supplée par sa clause d’assistance mutuelle en coopération avec l’OTAN. Les résultats des discussions entre les directeurs politiques des gouvernements des pays membres de l’UEO à New York sur le devenir du Traité de Bruxelles modifié après l’entrée en vigueur du Traité constitutionnel montrent qu’il n’existe aucun consensus selon lequel le second rendrait le premier obsolète.
78. La période qui va s’écouler jusqu’à l’entrée en vigueur du Traité constitutionnel devrait donc être mise à profit pour réfléchir sur l’établissement d’un lien politico-juridique entre les deux traités tant qu’il s’avère impossible d’incorporer l’ensemble des questions relevant du Traité de Bruxelles modifié dans la gamme d’activités de l’Union européenne. Cela pourrait se faire par une déclaration des dix signataires du Traité de Bruxelles modifié adressée à l’Union européenne qui l’approuverait. On pourrait ainsi donner un sens au Protocole n° 24 de l’article I-41, paragraphe 2 du Traité constitutionnel, dont l’article unique prévoit que « l’Union européenne, en collaboration avec l’UEO, élabore des arrangements visant à améliorer la coopération entre elles ».
79. Dans cette conjoncture, dans quelle direction la future PESD de l’Union européenne devrait-elle être développée ? Selon la Stratégie européenne de sécurité, l’Union européenne est un « acteur mondial » et doit être prête à assumer « sa part de responsabilité de la sécurité internationale et de la construction d’un monde meilleur ». Sur la base de cette ambition, le Conseil de l’Union européenne a approuvé le 17 mai 2004 « l’Objectif global à l’horizon 2010 » qui précise plus concrètement la nature des responsabilités que l’Union européenne est prête à assumer et qui fixe les principaux paramètres du développement des capacités militaires requises.
80. Concrètement, les Etats membres de l’Union européenne se sont engagés à être en mesure, d’ici 2010, de réagir par une « action rapide et décisive », en mettant en œuvre tout l’éventail des opérations de type Petersberg classiques (dont les missions humanitaires et d’évacuation, les missions de maintien de la paix et les missions des forces de combat pour la gestion des crises, y compris les missions de rétablissement de la paix). A ces objectifs s’ajoutent des opérations de désarmement multinationales, ainsi que l’aide aux pays tiers dans la lutte contre le terrorisme et dans les réformes en matière de sécurité.
81. Aucune limitation géographique n’est fixée à cet engagement et on peut se féliciter notamment des progrès réalisés en vue d’établir une coopération entre l’Union européenne et les Nations unies, voire de mettre à disposition des capacités de l’Union européenne dans le cadre d’une opération militaire de gestion de crise de l’ONU, ou une opération dirigée par l’Union européenne à la demande de l’ONU.
82. Un tel engagement correspond aux propositions avancées à plusieurs reprises par l’Assemblée et s’il est tenu, il marquera la concrétisation du « multilatéralisme effectif » préconisé par la Stratégie européenne de sécurité. Parmi les nombreuses tâches qui restent à accomplir pour que l’Union européenne soit prête à répondre à ces objectifs, il faut mentionner notamment la mise en œuvre d’un nombre suffisant de « groupements tactiques » (battle groups) allant de pair avec une capacité de prise de décision et de planification rapides. La mise en place d’une « cellule civilo-militaire » au sein de l’Etat-major de l’Union européenne (EMUE), capable de mettre en place rapidement un centre d’opérations, ne peut être considérée que comme un premier pas vers ce qui devra déboucher à terme sur l’établissement d’un véritable quartier général de l’Union européenne.
83. Il est évident que, pour l’instant, ce dernier point ne recueille pas l’adhésion de tous les pays membres de l’Union européenne et beaucoup dépendra dans ce contexte de la volonté des pays concernés et de celle des pays membres de l’OTAN de faire des efforts supplémentaires pour se mettre d’accord sur une coopération entre l’Union européenne et l’OTAN qui soit plus étendue que les seuls accords « Berlin plus ».
84. En vue de réaliser les ambitions visées par la Stratégie européenne de sécurité et par le Traité constitutionnel, l’Union européenne devrait suivre une approche pragmatique. Toutefois, il sera inévitable d’établir certains critères pour déterminer les priorités d’orientation de l’Union européenne. A cet égard, il convient d’examiner les critères établis dans un document intitulé « A Human Security Doctrine for Europe » qui a été présenté le 15 septembre 2004 au Haut représentant pour la PESC¹¹.
85. Ce document énonce entre autres cinq facteurs à pendre en compte au moment de décider du lancement des opérations :

Il y a certainement d’autres facteurs, mais les exemples précédents semblent constituer une bonne base pour élaborer des critères d’action dans le cadre des travaux de la mise en œuvre de la Stratégie européenne de sécurité.

86. Pour pouvoir atteindre ses objectifs en matière de PESD, l’Union européenne doit cependant résoudre un problème fondamental : la capacité d’intervention en cas de crise qu’il est proposé de mettre sur pied doit permettre, selon l’Objectif global, de mener simultanément plusieurs opérations à différents niveaux d’engagement. Il ne sera pas facile de réunir les capacités opérationnelles nécessaires pour être à la hauteur de cette ambition, mais la question la plus ardue est politique car on ne pourra jamais garantir le consensus politique entre les 25 pays membres de l’Union européenne, lorsqu’il s’agira de lancer une opération militaire loin des frontières de l’Europe.
87. Pour parer à cette difficulté, le Traité constitutionnel prévoit soit de donner un mandat à un groupe d’Etats membres, soit d’agir dans le cadre des coopérations « structurées » et/ou « renforcées ». Néanmoins, tant que ce Traité n’est pas entré en vigueur, les pays membres ne peuvent pas se servir de ces instruments, puisqu’ils ne sont pas prévus dans le Traité sur l’Union européenne actuellement en vigueur. Le rôle opérationnel de l’UEO ayant disparu, ils peuvent agir en dehors des Traités, dans le cadre de coalitions de volontaires, ou bien en laisser le soin à l’OTAN.
88. Il est vrai que le Conseil européen peut à tout moment anticiper la pleine application des instruments prévus par le Traité constitutionnel si cela n’est pas en contradiction avec les dispositions du Traité sur l’Union européenne actuellement en vigueur. C’est ce qu’il a fait après les attentats terroristes de Madrid lorsqu’il a décidé, le 25 mars 2004, d’appliquer par anticipation la clause de solidarité qui n’est pas encore entrée en vigueur. A cette occasion, M. de Vries a été nommé coordinateur UE de la lutte contre le terrorisme. Toutefois, il ne semble pas judicieux d’attendre que des événements aussi dramatiques se produisent pour que nous mettions en œuvre des instruments aussi essentiels pour nos pays.
89. Selon les informations fournies par le représentant de la présidence en exercice du COPS, les décisions et actions concernant la lutte contre le terrorisme relèvent dans leur grande majorité du domaine de la justice et des affaires intérieures. Outre le renforcement des capacités de renseignement de l’UE, le Plan d’action pour la lutte contre le terrorisme adopté par le Conseil européen de mars a chargé le COPS d’élaborer un cadre conceptuel pour la PESD et le terrorisme. Selon la présidence, « le cadre conceptuel devrait fournir une protection pour toutes les activités actuelles et potentielles de la PESD, tant civiles que militaires, dans ce domaine. La clause de solidarité proclamée en mars 2004 par les chefs d’Etat et de gouvernement est un des points à développer dans ce cadre conceptuel. Le perfectionnement de la base de données sur les moyens militaires déclarés par les Etats membres en vue d’une utilisation potentielle en cas d’attaque terroriste au moyen d’armes de destruction massive en est un autre. Les travaux se poursuivent à ce sujet et devraient être terminés pour le Conseil de novembre. » Reste à voir s’ils apporteront les précisions nécessaires quant au rôle concret de la PESD dans le domaine du terrorisme.
90. Comme il a déjà été souligné dans de précédents rapports de l’Assemblée, la mise en œuvre de la Stratégie européenne de sécurité pose un autre problème fondamental : il s’agit d’évaluer les conséquences des objectifs stratégiques développés dans ce document. Celui-ci souligne à juste titre que l’Europe est confrontée « à de nouvelles menaces, qui sont plus variées, moins visibles et moins prévisibles ». Parmi ces menaces, le document sur la Stratégie européenne de sécurité identifie dans l’ordre suivant : le terrorisme, la prolifération des armes de destruction massive, les conflits régionaux, la déliquescence des Etats et la criminalité organisée, mais il constate, entre autres, qu’une « agression de grande envergure contre un des Etats membres est actuellement improbable ».
91. Pour faire face aux menaces ainsi identifiées, la Stratégie européenne de sécurité constate que :

Ensuite, il est proposé que les Européens soient « prêts à agir avant qu’une crise se produise. Il n’est jamais trop tôt pour prévenir des conflits et des menaces. » En ce qui concerne les instruments d’une telle prévention, le document envisage une combinaison de moyens d’action politiques, économiques, policiers, judiciaires et si besoin, militaires.

92. Le concept européen ne prévoit pas de frappes préventives (« preemptive strikes ») au sens du concept national stratégique développé par les Etats-Unis, mais sa formulation contient néanmoins une ambiguïté dont les conséquences peuvent être graves. Car en employant le terme « première ligne de défense », il donne l’impression qu’une action de prévention des menaces en dehors des frontières de l’Europe constituerait une mesure de légitime défense. De cette manière, il introduit une confusion entre les éléments de défense proprement dits et le domaine de la gestion de crise.
93. Si la Stratégie européenne de sécurité se propose d’introduire un élément préventif dans le droit de défense individuelle et collective reconnu à l’article 51 de la Charte des Nations unies, nous ne pouvons ignorer que la nature de ce droit changerait de façon fondamentale, et que les conséquences seraient imprévisibles. Le livre blanc de l’Institut d’études de sécurité intitulé « European defence » décrit dans le scénario n° III (guerre régionale pour la défense des intérêts stratégiques européens) le cas où un pays X demande à l’Union européenne de l’aider à se défendre contre l’attaque d’un pays Y sur la base de l’article 51 de la Charte des Nations unies. Un cas similaire s’était présenté lors de la première guerre du Golfe en 1990-1991. Le groupe d’experts conclut qu’une opération de l’Union européenne pour aider le pays en question pourrait être interprétée comme une mission de Petersberg.
94. Il y a là le danger d’un mélange de genres qui devrait être évité pour ne pas rendre encore plus difficiles les discussions entre les pays membres dès qu’un cas concret comparable à ce scénario se présenterait. Il serait préférable de maintenir une distinction claire entre les opérations de légitime défense et les missions de type Petersberg. Mais ce sera difficile. Là aussi, il faut se rendre compte que des problèmes similaires sont discutés à l’intérieur de l’OTAN. Au sein de sa section de planification, on estime par exemple que depuis le 11 septembre au moins, la défense de l’Alliance n’est plus synonyme de défense territoriale. La politique de sécurité transatlantique s’oriente de plus en plus vers la « projection de stabilité », mettant en œuvre des capacités militaires allant de l’intervention militaire musclée aux opérations de maintien de la paix de longue durée dans des régions de crise extra-européennes¹². Puisque cette question a aussi des répercussions sur l’interprétation de l’engagement d’assistance mutuelle entre les pays signataires du Traité de Bruxelles modifié, l’Assemblée ne peut que demander une fois de plus avec insistance que le Conseil de l’UEO soit impliqué dans les discussions de l’Union européenne sur la mise en œuvre de ce volet de la Stratégie européenne de sécurité, éventuellement dans le cadre de la rédaction d’un livre blanc sur la défense européenne inspiré du projet élaboré par l’Institut d’études de sécurité.
95. Car même si l’engagement de l’article V est limité à l’Europe, le préambule du Traité de Bruxelles modifié va plus loin car il confirme la résolution des pays signataires « à se prêter mutuellement assistance, conformément à la Charte des Nations unies, pour assurer la paix et la sécurité internationales et faire obstacle à toute politique d’agression » sans aucune limitation géographique.
96. La question centrale est donc de savoir ce que la notion de « défense » proprement dite signifie aujourd’hui et signifiera à l’avenir. Nous ne pouvons nous préparer correctement à affronter les menaces présentes et à venir au moyen de concepts périmés.
97. En ce qui concerne le vaste sujet de la coopération future en matière d’armement, le Conseil de l’UEO dans sa configuration GAEO se trouve également confronté au défi de devoir prendre des décisions importantes. Comme suite à la décision du Conseil de l’Union européenne du 12 juillet 2004 d’établir d’ici la fin 2004 une agence européenne de défense placée sous l’autorité du Conseil, la présidence néerlandaise du GAEO se prépare à faire adopter la décision de mettre un terme d’ici la fin de l’année aux activités du GAEO dont les fonctions seraient désormais reprises par l’Agence. La Commission technique et aérospatiale devant présenter un rapport spécifique sur ce sujet, le présent document se limitera à un certain nombre de considérations plus générales.
98. La conférence organisée par l’Assemblée à Enschede les 16 et 17 septembre derniers sur « la coopération dans le domaine de l’acquisition de systèmes de défense en Europe » a été l’occasion de mettre en évidence, entre autres, quelques points fondamentaux. D’abord, puisque l’Agence, à l’instar du GAEO, est de nature intergouvernementale, il faudra éviter que celle-ci se heurte aux mêmes difficultés que le GAEO pour se mettre d’accord sur les besoins en matière d’équipement et ensuite sur la mise en œuvre des décisions prises.
99. Deuxièmement, il s’agit d’éviter que l’Agence ne devienne le pré carré d’une communauté de pays membres de l’Union européenne dont seraient exclus les membres du GAEO ne faisant pas partie de l’Union européenne. Troisièmement, il faut se rendre compte que le mandat de l’Agence est limité au développement des capacités dans le domaine de la gestion de crise, tandis que le GAEO couvre toute une gamme de besoins en matière de défense.
100. Dans ces conditions, il serait préférable d’exploiter les possibilités ouvertes par le mandat de l’Agence qui prévoit l’établissement de relations de travail étroites avec la LoI, l’OCCAR, le GAEO et l’OAEO, « en vue de l’assimilation ou de l’incorporation, le cas échéant, des principes et des pratiques pertinents ».
101. Selon l’article 25, paragraphes 6 et 7 du statut de l’Agence, il est garanti aux Etats membres du GAEO qui ne font pas partie de l’Union européenne « la plus grande transparence possible en en ce qui concerne les projets de programmes spécifiques de l’Agence, en vue de leur éventuelle participation ». La pleine participation de ces pays à l’Agence n’est donc pas acquise, ce qui constitue un recul fondamental par rapport aux droits dont ils disposent au sein du GAEO. Il faudra, par conséquent, faire en sorte, dans le cadre des arrangements que l’Agence peut conclure avec des organisations tierces, que les pays concernés ne subissent pas de préjudices inacceptables dans la future coopération européenne en matière d’armement.
102. La concrétisation de l’ensemble des ambitions exprimées à travers la Stratégie européenne de sécurité, l’Objectif global à l’horizon 2010, le Plan d’action européen sur les capacités et la mise en place de l’Agence européenne de défense exigent, entre autres, une série de mesures structurelles dont beaucoup ont déjà été prises ou sont prévues dans le Traité constitutionnel. En revanche, on n’a toujours pas constitué de Conseil formel des ministres de la défense de l’Union européenne. Il est pourtant indispensable de le faire le plus rapidement possible et pas seulement d’en envisager la possibilité comme le fait l’Institut d’études de sécurité dans sa proposition de livre blanc. En outre, il faudrait suivre la recommandation que le « Groupe de Venusberg », constitué sur une initiative de la Fondation Bertelsmann, a publiée dans un rapport du 27 mai dernier et qui consiste à former un Conseil « sécurité » de l’Union européenne réunissant les ministres des affaires étrangères et de la défense, comme c’était le cas au sein de l’UEO jusqu’en 2000.

103. D’ici à l’entrée en vigueur du Traité établissant la Constitution pour l’Europe, la question se pose de savoir comment préserver l’acquis de l’Assemblée à la lumière des dispositions prévues dans le Traité constitutionnel sur la participation parlementaire à la politique européenne de sécurité et de défense.
104. La proposition de l’Assemblée visant à établir un Forum interparlementaire de l’Union européenne dans lequel les parlements nationaux pourraient organiser leur coopération, et qui serait informé et consulté par le Conseil de l’UE en matière de PESD, n’a pas été retenue dans le Traité constitutionnel. Celui-ci n’a pas non plus pris en considération les propositions présentées par certains membres de la Convention sur l’avenir de l’Europe au cours de ses travaux, ni les efforts déployés par plusieurs parlements nationaux lors des réunions des Présidents des parlements nationaux des Etats membres de l’UE.
105. Dès lors, plusieurs questions se posent : premièrement, celle des conditions de travail de l’Assemblée d’ici l’entrée en vigueur du Traité constitutionnel. A cet égard, la présidence néerlandaise en exercice du Conseil de l’UEO a donné l’assurance, lors de la