DOCUMENT A/1880

1er décembre 2004

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L’Union européenne et le maintien de la paix en Afrique

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Document A/1880

1er décembre 2004

L’Union européenne et le maintien de la paix en Afrique

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RAPPORT¹

présenté au nom de la Commission de défense²
par M. Goris, rapporteur (Belgique, Groupe libéral)

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¹ Adopté par la commission à l’unanimité le 9 novembre 2004.

² Membres de la commission : M. Wilkinson (président) ; MM. McNamara, Goris (vice-présidents) ; Mme Aguiar, MM. Blanco García (remplaçant : Cosidó Gutiérrez), Lord Burlison, MM. Cortes Muños, Cox, Dell’Utri, Dreyfus-Schmidt, Duivesteijn, Fernández Aguilar, Freiherr v. Guttenberg KT, Glesener, Goulet, Gubert, Henry, Jacquat, Jardim, Jonas, Mme Jonker, MM. Leibrecht, Lengagne, Medeiros Ferreira, Monfils, Nikolopoulos, de Puig, Ranieri, Rigoni, Rivolta (remplaçant : Nessa), Schneider, Siebert, Varvitsiotis, Mme Veenendaal, MM. Vrettos, Walter, Mme Wegener.

Membres assimilés : MM. Aarna, Brocka, Hegyi, Mme Herczog, MM. Ibl, Janas, Jelinçic, Komorowski, Lorenz, Matulevicius, Neças, Surjan, Turlais, Wrzodak (remplaçant : Lusnia), N…

Membres associés : M. Açikgöz, Mme Bilgehan, MM. Çavusoglu, Hjörleifsson, Mme Nybakk, M. Tekelioglu.

Membres associés assimilés : Mme Andreeva, MM. Gaucan, Pop, Szabó, N…

N.B. Les noms des participants au vote sont indiqués en italique.

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RECOMMANDATION n° 756¹

L’Assemblée,

(i) Soulignant l’existence de liens historiques, culturels et économiques entre les Etats de l’Afrique subsaharienne et un grand nombre d’Etats européens, ainsi que l’Union européenne ;

(ii) Préoccupée par l’absence de règlement durable des problèmes d’instabilité et des conflits que connaissent de nombreux pays africains, notamment la Côte d’Ivoire, la région du Darfour au Soudan et la région des Grands Lacs (Burundi, République démocratique du Congo et Rwanda), et exprimant son inquiétude face à la détérioration de la situation politique et économique au Zimbabwe ;

(iii) Considérant que du point de vue de la paix et de la sécurité, la situation demeure très instable sur l’ensemble du continent, du fait de la persistance de foyers de conflit armé, de la présence de nombreux réfugiés et personnes déplacées et des difficultés que connaît le développement économique et social du continent, freiné en partie par les effets négatifs de la pandémie du sida ;

(iv) Considérant qu’il incombe en priorité aux Etats du continent africain de régler les litiges interétatiques et intra-étatiques qui les affectent, selon les principes et les méthodes qu’ils jugent les mieux adaptés, dans le respect du droit international et du droit international humanitaire ;

(v) Soulignant le rôle croissant joué par l’Union africaine dans la résolution des conflits africains, en général de manière pacifique et consensuelle ;

(vi) Soutenant les efforts de l’Union africaine pour développer ses capacités de règlement des conflits et de gestion de crises ;

(vii) Considérant que ce processus ne pourra pas être mené à bien de manière satisfaisante et dans les meilleurs délais sans une intensification de la coopération bilatérale et multilatérale, en matière de gestion des crises, entre les Etats africains et les pays européens concernés, et entre l’UA et l’UE ;

(viii) Considérant que l’UE, de par ses liens privilégiés avec l’Afrique subsaharienne, doit mettre en oeuvre une politique multidimensionnelle cohérente et coordonnée, dans le domaine de la paix et de la sécurité, envers le continent, en coopération avec les Nations unies, l’OTAN et les autres organisations et Etats concernés ;

(ix) Estimant que les organes responsables de la conduite de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et de la politique européenne de sécurité et de défense (PESD) de l’Union doivent jouer un rôle subsidiaire de coordination des initiatives bilatérales et multilatérales d’assistance aux capacités militaires africaines de gestion de crise ;

(x) Considérant que l’UE a aussi une responsabilité particulière en matière d’assistance économique au développement de l’Afrique subsaharienne, notamment à travers la poursuite d’accords de coopération commerciale équitables et l’ouverture de ses marchés aux productions africaines, ce qui constitue un facteur de stabilisation très important ;

(xi) Exprimant son soutien aux forces européennes déployées actuellement en Afrique dans le cadre de missions de stabilisation, d’interposition et de maintien de la paix,

RECOMMANDE AU CONSEIL

1. D’encourager les Etats de l’UEO à aider les Etats africains dans le domaine des capacités militaires de gestion de crises, à travers des programmes de formation, d’entraînement et d’assistance technique (matériels et logistique) ;
2. De promouvoir une meilleure coordination des programmes nationaux d’assistance à la sécurité et à la défense liant actuellement certains Etats de l’UEO et les pays africains ;
3. De veiller à ce que les Etats de l’UEO disposent des capacités opérationnelles requises pour intervenir rapidement, le cas échéant, lors de l’émergence en Afrique de crises affectant la paix et la sécurité régionale et internationale, notamment si les droits de l’homme sont violés ;
4. D’encourager l’Union européenne à accroître la coopération avec l’Union africaine dans le domaine de la gestion civile et militaire de crises ;
5. De maintenir l’Assemblée informée des initiatives prises par les Etats de l’UEO en faveur de la paix et de la sécurité en Afrique.

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EXPOSÉ DES MOTIFS

1. La première opération autonome de maintien de la paix en Afrique menée par l’UE, sous le nom de code « Artémis », a été lancée le 12 juin 2003 dans la province d’Ituri, au nord-est de la République démocratique du Congo (RDC). Conformément au mandat défini dans la Résolution 1484 du Conseil de sécurité des Nations unies du 30 mai 2003, une force multinationale intérimaire d’urgence a été déployée à Bunia en étroite coopération avec la mission des Nations unies en République démocratique du Congo (MONUC). Le premier objectif d’Artémis était d’arrêter les exactions commises par les milices armées dans la ville de Bunia, de protéger la population et les réfugiés et de garantir la sécurité de la ville et de son aéroport afin d’offrir une base sécurisée pour l’installation de la MONUC.
2. Au plus fort de l’intervention, l’opération Artémis a mobilisé un total de 2 060 personnes² en provenance de 18 pays, dont douze Etats membres de l’UE. A l’issue de son mandat, le 1^er septembre 2003, l’opération a été considérée comme un succès puisqu’elle a permis le rétablissement de la sécurité dans la région et le retour des personnes déplacées dans leurs foyers. Après l’opération, la population de Bunia est passée de 40 000³ à 100 000 habitants, les marchés ont été rouverts et un contingent renforcé de la MONUC a été déployé.
3. Depuis le début des années 1990, de nombreuses opérations nationales et multinationales de maintien de la paix ont été menées en Afrique. L’instabilité presque chronique et les conflits qu’ont connus beaucoup d’Etats et de régions du continent justifient l’assistance et l’intervention de la communauté internationale à différents niveaux, politique, économique, humanitaire et en matière de gestion militaire de crise⁴. En 2004, sur un total de 53 pays d’Afrique subsaharienne, au moins vingt sont touchés par des conflits armés ou traversent une phase d’instabilité politique et économique.
4. Les pays européens reconnaissent souvent que la complexité des problèmes dont l’Afrique fait aujourd’hui l’expérience s’explique en grande partie par le contexte historique et les événements qu’a connus le continent. Un grand nombre de ces problèmes peuvent être attribués à la colonisation et, qui plus est, à la décolonisation intervenue dans les années 1960. Pour de nombreux Etats africains, l’indépendance n’a pas nécessairement engendré des libertés plus grandes, elle les a au contraire contraints à se tirer d’affaire presque du jour au lendemain, avec des régimes qui n’étaient pas vraiment habitués à traiter les questions complexes qui sont apparues par la suite. En outre, de nombreux pays africains ont connu des problèmes divers à l’intérieur de leurs frontières, qui ont conduit à l’immigration et ont provoqué le débordement, par-delà les frontières, des tensions auxquelles le continent a été soumis ces 40 dernières années.
5. Parmi les événements les plus récents et les plus marquants, il y a la crise humanitaire et des droits de l’homme dans la région du Darfour au Soudan, qui a affecté jusqu’à 600 000 personnes à la fin de l’année 2003⁵ et qui en touche maintenant près d’un million. Cette crise a incité le Conseil de sécurité des Nations unies à adopter en juillet 2004 la Résolution 1556 qui appelle le gouvernement soudanais à désarmer les milices Janjaweed responsables de la violence⁶. Des tensions subsistent aussi en République démocratique du Congo où, en dépit d’importantes négociations de paix, de nombreuses milices armées contrôlent le pays et où des massacres interethniques ont toujours lieu. Le Liberia, malgré la signature d’un accord de paix début 2003, reste un pays divisé en deux par une zone de sécurité et connaît une situation politique toujours instable.
6. En plus des affrontements politiques, des violences des mouvements rebelles et des combats transfrontaliers, des pans entiers du continent sont minés par d’autres problèmes très graves, ayant de sérieuses répercussions à court et moyen terme, comme la propagation de l’épidémie du sida (les estimations des Nations unies font état de 25 à 28,2 millions d’Africains porteurs du virus VIH à la date d’aujourd’hui), la pauvreté et la dégradation des conditions sanitaires et environnementales. En parallèle, à cause de ces facteurs, le nombre de victimes, de réfugiés, de personnes déplacées sur le plan intérieur et de demandeurs d’asile a fait un bond spectaculaire pendant les années 1990. Selon le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés, en 2003, le continent africain occupait la deuxième place après l’Asie sur sa liste des populations menacées, avec 4,6 millions de personnes concernées⁷. En 2002, sur les dix pays dans le monde ayant d’importantes populations de réfugiés, six étaient africains. Des enfants soldats ont été enrôlés par toutes les nations africaines impliquées dans des conflits depuis 1994 et des pics de recrutement ont été signalés en RDC, en Côte-d’Ivoire et au Liberia en 2003.
7. Le nombre des victimes des conflits armés sur le continent subsaharien au cours des dix dernières années est encore plus tragique. En Angola, au Congo, au Rwanda et au Soudan, on fait état de plus de 800 000 décès par pays ; au Sénégal, en Sierra Leone et au Liberia à l’ouest, en passant par l’Erythrée et la Somalie à l’est, les morts se comptent par dizaines, voire par centaines de milliers. Les perspectives pour ces pays sont sombres. La conjonction de facteurs comme la corruption des gouvernements, une situation chaotique et des économies dramatiquement appauvries – parfois même totalement inexistantes – aggrave les problèmes et suscite presque à chaque instant un besoin urgent d’aide et d’intervention de la communauté internationale.
8. Un autre facteur à prendre en compte, dont l’importance ne cesse de croître, est le terrorisme sur le continent africain. Un certain nombre de régions explosives se transformant en repaires pour les groupes terroristes qui y mènent leurs activités, on estime que l’Afrique est un continent où une aide internationale s’impose d’urgence afin d’éviter que la situation, devenant incontrôlable, ne profite à ces groupes, qui cherchent à se développer. Des opérations antiterroristes – telles que l’Initiative pan-Sahel (PSI) conduite par les Etats-Unis – sont menées sur le continent depuis la fin des années 1990 pour combattre le terrorisme.

9. Après la Seconde guerre mondiale, les relations entre l’Europe et l’Afrique ont commencé à changer. Les grands Etats européens colonisateurs, tels que le Royaume-Uni et la France, sont entrés dans une période de décolonisation qui a modifié leur emprise sur le continent africain. Les colonies sont, pour la plupart, devenues indépendantes à la fin des années 1950 et dans les années 1960, pendant la guerre froide. Pour contrer l’influence soviétique et préserver leurs avantages économiques, les Etats occidentaux et les Etats-Unis ont, non sans méfiance réciproque, assisté, en matière économique et militaire, certains Etats africains. Cependant, cette période de progrès et de paix relatifs n’a pas été exempte de conflits internes ou interétatiques. Au milieu des années 1970, après la décolonisation portugaise, l’influence soviétique s’est étendue en Afrique, notamment en Angola et au Mozambique. En retour, les pays occidentaux ont renforcé leur soutien à tous les gouvernements africains et à tous les mouvements de guérilla combattant le communisme, sans tenir compte des conséquences futures de ces actions.
10. Les problèmes ayant été jusque-là négligés – relations interethniques conflictuelles, déséquilibres économiques et démographiques, conflits de ressources et de frontières – ont éclaté ouvertement après la chute du communisme. Par le truchement des médias, le monde a été le témoin d’images de misère, de famine et de conflits qui ont poussé la communauté internationale à agir. L’Europe a commencé à modifier son approche – la coopération avec les Etats africains s’est intensifiée, une aide plus importante a été apportée, de nombreux accords ont été conclus et de nouvelles structures de coopération ont été mises en place pour répondre aux problèmes et aux attentes de l’Afrique et de ses populations. A l’âge de la mondialisation, ce qui se passe sur ce continent a des incidences qui dépassent les frontières : l’augmentation de l’immigration clandestine, le terrorisme et la déstabilisation économique menacent de se propager vers l’UE.
11. En ce qui concerne la dimension africaine de la sécurité européenne, il faut aussi mentionner les contributions de l’Assemblée de l’UEO. L’Assemblée a toujours suivi avec régularité la situation en Afrique, et ceci depuis 1960 avec un premier rapport de sa Commission politique sur « Les Europes et les Afriques »⁸ suivi, en 1961, d’un autre rapport portant sur « Les Europes et les Afriques – Répercussions de la construction européenne sur l’Afrique ». Dans les années 1990-1999, l’Assemblée a couvert les conflits et les crises africaines, notamment le génocide au Rwanda en 1994⁹, en appelant toujours à un engagement européen accru en matière de gestion de crises et de maintien de la paix sur le continent.
12. En septembre 1998, l’Assemblée a organisé un colloque, à Lisbonne, sur le maintien de la paix et de la sécurité en Afrique qui a servi de base à un rapport et à une recommandation, présentés et adoptés à la session de juin 1999. La Recommandation n° 645¹⁰, adoptée le 15 juin 1999, peut à juste titre être considérée comme visionnaire, tant les demandes de l’Assemblée au Conseil de l’UEO correspondent presque mot pour mot aux préceptes qui régissent actuellement la politique africaine de l’Union européenne en matière de paix et de sécurité. Elles méritent d’être détaillées ici tant elles se sont avérées d’actualité :

1. La Stratégie européenne de sécurité et l’Afrique

13. L’Afrique, et notamment l’Afrique subsaharienne, est décrite comme un des défis globaux majeurs dans la Stratégie européenne de sécurité. Celle-ci accorde une attention particulière aux nombreux problèmes qui ravagent ce continent depuis le début des années 1990. Ils incluent la pandémie du sida, la pauvreté, l’instabilité politique et les conflits violents conduisant à la destruction des infrastructures, à la hausse de la criminalité et à la paralysie des économies.
14. Dans le cadre du dialogue UE-Afrique, les discussions se polarisent avant tout sur quatre groupes de priorités, à savoir : (i) la paix et la sécurité ; (ii) la gouvernance ; (iii) l’intégration régionale et le commerce ; (iv) les questions cruciales de développement – incluant l’endettement, la sécurité alimentaire et le VIH/sida et (v) un multilatéralisme efficace¹¹. Ce classement est révélateur de la priorité que donne l’UE à l’amélioration de son dialogue avec l’Afrique.

15. Il y a de nombreuses raisons qui expliquent l’importance de l’Afrique et le caractère crucial de la stabilité de ce continent pour l’Union européenne. Elles sont avant tout économiques ; cependant, elles s’inscrivent aussi dans le domaine de la sécurité. L’Afrique reste un important partenaire commercial pour l’UE avec des perspectives de développement prometteuses. Les importations en provenance de l’Afrique ont atteint 76 milliards de dollars en 2002, les exportations 66 milliards de dollars, tandis qu’entre 1995 et 2002, les échanges commerciaux ont chuté de 0,1% et 0,2% respectivement¹². Même si l’Afrique n’est pas un des partenaires commerciaux clés de l’Europe, elle est riche en ressources terrestres et en matières premières dont l’exploitation commerciale est touchée, en partie, par l’instabilité présente dans de nombreux Etats africains.
16. Il existe aussi un lien traditionnel et historique avec le continent africain qui incite à préserver ses relations avec l’UE. D’importantes communautés européennes se sont installées par le passé dans de nombreux Etats. Aujourd’hui, bon nombre d’Etats africains comme le Congo, le Ghana, le Sénégal et l’Angola comptent d’importantes communautés européennes et on en trouve d’autres plus modestes au Niger, en Ouganda, au Burundi et au Gabon notamment. Leurs attaches contribuent à maintenir des relations entre les deux continents qui dépassent la sphère professionnelle – il s’agit d’un lien humain favorisant les échanges de savoir-faire et d’informations entre sociétés et cultures.

17. En ce qui concerne les menaces pour l’avenir de la sécurité européenne, la situation explosive qui prévaut actuellement dans de nombreux Etats africains sert de terreau au terrorisme et à l’extrémisme. Sans une bonne gouvernance, sans forces de sécurité adéquates ou sans le renseignement approprié, les groupes et les factions extrémistes ont le champ libre pour créer des réseaux et développer des cellules terroristes. L’attentat commis par Al-Qaida à Mombasa (Kenya) en novembre 2002, qui a coûté la vie à treize personnes, en est un exemple ; par ailleurs, on craint que de nombreuses cellules d’Al-Qaida ne se développent ou n’agissent dans des Etats africains en proie à des troubles.
18. Une autre source d’inquiétude est l’immigration clandestine. Lorsque des populations fuient les régions en crise où elles vivaient pour rechercher de meilleures conditions en Europe, cela engendre automatiquement deux types de retombées négatives. D’une part, l’immigration clandestine ne fait que transférer les problèmes d’une région à une autre, sans les résoudre. D’autre part, et cet aspect est peut-être encore plus important, la montée des formations politiques d’extrême droite en Europe est directement liée aux effets de l’immigration clandestine sur les communautés locales.

2. Prévention et assistance

19. L’UE s’est efforcée, au fil des années, de développer et d’accroître son soutien au continent africain de manière à couvrir un nombre important de domaines. Ses actions sont diverses, allant du maintien de la paix à l’aide économique, en passant par le développement des relations et de la coopération avec les organisations régionales. Les éléments essentiels permettant de concrétiser les concepts sont les Documents stratégiques concernant les pays ou régions, qui mettent en lumière les problèmes et objectifs propres à chacun d’entre eux. En outre, l’UE développe constamment ses relations avec des organisations locales telles que l’Union africaine (UA) et le groupe Afrique-Caraïbes-Pacifique (ACP). Des accords décisifs ont été conclus grâce au dialogue et à la coopération, qui allient l’expertise des organisations locales au soutien financier indispensable de l’Union.

20. Le 23 mai 1963, à Addis-Abeba, capitale de l’Ethiopie, 32 Etats africains ont créé l’Organisation de l’Unité africaine (OUA), avec pour objectif de contribuer à l’unité et au développement du continent africain. Celle-ci a ouvert la voie au règlement des conflits africains par les Africains. Mais sa Commission de médiation, de conciliation et d’arbitrage (CMCA) a montré ses limites, ses compétences étant circonscrites aux conflits interétatiques alors que la majorité des crises africaines sont le plus souvent de nature interne (avec ou sans prolongements extérieurs).
21. Les chefs d’Etat africains, « conscients du fait que le fléau des conflits en Afrique constitue un obstacle majeur au développement socio-économique du continent, et de la nécessité de promouvoir la paix, la sécurité et la stabilité, comme condition préalable à la mise en oeuvre de notre agenda dans le domaine du développement et de l’intégration (…) »¹³ ont adopté, le 9 septembre 1999, à l’initiative de la Libye, la Déclaration de Syrte, où est affirmée la décision de « créer une Union africaine, conformément aux objectifs fondamentaux de la Charte de notre Organisation continentale [l’OUA] et aux dispositions du Traité instituant la Communauté économique africaine ». Le Sommet de Lomé de l’OUA (10-12 juillet 2000) a adopté l’Acte constitutif de l’UA qui est entrée en activité lors du Sommet de Durban de 2002 (8-10 juillet).
22. L’UA a comme objectif principal de « promouvoir la paix, la sécurité et la stabilité sur le continent »¹⁴. Elle se fixe notamment pour principe la possibilité d’intervenir au sein même d’un de ses Etats membres en cas de crimes de guerre, de génocide ou de crimes contre l’humanité¹⁵. A ce titre, elle entend prendre une part active à la prévention et à la résolution des conflits, en se dotant de réelles capacités de maintien de la paix en Afrique. A l’image de l’UE, dont elle s’est inspirée, l’UA aspire à devenir la principale garante de la paix et de la stabilité dans la région. Cette démarche s’inscrit dans le cadre plus global de la recherche par les Africains d’un nouveau souffle pour leur développement qui s’est traduit par l’avènement du NEPAD, le Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique, lors de la conférence des chefs d’Etat africains de Lusaka, les 6 et 7 juillet 2001. Le plan pour le « redéveloppement » du continent africain incarné par le NEPAD s’appuie, entre autres, sur la promotion de la paix et de la stabilité et l’encouragement à la prévention des conflits.
23. Au coeur du dispositif de gestion de la paix et de la sécurité en Afrique que met en place l’UA, se trouve « le Conseil de paix et de sécurité » (CPS), dont l’acte fondateur a été signé en 2002 et qui est entré en vigueur en décembre 2003. Il s’agit d’un organe de décision permanent composé de quinze membres élus. A l’instar du Conseil de sécurité de l’ONU, il se veut l’instrument de réaction immédiate de l’UA aux crises éclatant sur le continent. Il peut faire appel à d’autres composantes, dont un conseil des sages devant réunir cinq éminentes personnalités du continent¹⁶. Il est également prévu qu’il puisse s’appuyer sur la CMCA héritée de l’OUA, « un système continental d’alerte rapide », un « fonds spécial » et à terme, une force africaine prépositionnée, capable de réagir rapidement aux situations de conflits¹⁷.
24. Toutefois, l’UA n’en est qu’à ses débuts sur le plan du maintien de la paix, nombre de ses instruments étant pour le moment à l’état embryonnaire. Ainsi, le « système d’alerte précoce », nécessaire à l’information du CPS, dispose de capacités encore restreintes et ne peut bénéficier de l’appui des organisations sous-régionales, notamment la CEDEAO (Communauté des Etats d’Afrique de l’Ouest), la SADC (Organisation de développement de la communauté sud-africaine), le COMESA (Marché commun de l’Afrique orientale et australe) ou la CEEAC (Communauté économique des Etats d’Afrique centrale), dont les moyens sont quasi inexistants dans ce domaine¹⁸. L’UA éprouve également des difficultés à financer son programme de maintien de la paix et de gestion des conflits. Néanmoins, elle ne reste pas inactive puisqu’à l’occasion de sa deuxième conférence des chefs d’Etat tenue à Addis Abeba (Ethiopie), le 8 juillet 2004, elle a décidé de l’envoi de 300 soldats au Darfour, dans l’ouest du Soudan, afin de protéger les observateurs de l’organisation déployés pour observer le respect du cessez-le-feu entre les parties au conflit.
25. En ce qui concerne la crise du Darfour, les Etats africains se montrent disposés à coopérer pour mettre un terme à la situation désastreuse qui paralyse la région depuis février 2003. Un sommet notamment s’est tenu à Tripoli le 18 octobre 2004, qui a réuni les dirigeants de la Libye, du Soudan, de l’Egypte, du Nigeria et du Tchad, et a débouché sur un certain nombre de décisions importantes¹⁹. Premièrement, le gouvernement soudanais a annoncé qu’il avait été convenu pendant ce sommet que la meilleure solution serait peut-être une fédération pour le Soudan. Ainsi, la région du Darfour aurait son propre gouvernement et son parlement. Une déclaration commune a demandé également aux groupes rebelles de signer un protocole humanitaire. En outre, les participants au sommet ont accepté la décision du gouvernement soudanais d’accroître les forces de l’Union africaine présentes au Darfour et ont demandé à tous les pays africains de fournir des effectifs à la force régionale. Il a été noté également que des pourparlers étaient en cours avec l’UE et les Etats-Unis pour qu’ils apportent un soutien logistique et une aide financière à la force panafricaine.
26. Le 20 octobre 2004, le Conseil de paix et de sécurité de l’UA a adopté une série de dispositions cruciales sur le mandat de la Mission africaine au Soudan (AMIS – African mission in the Sudan) afin de renforcer la présence militaire dans cette région²⁰. Le communiqué du CPS précise que « l’AMIS comprendra un effectif de 3 320 personnels, y compris 2 341 personnels militaires, dont 450 observateurs, jusqu’à 815 policiers civils, ainsi que le personnel civil approprié ». La force, déployée pour une période d’un an et renouvelable, a pour mandat de :

27. Assistée par l’UE²¹, les Etats-Unis, d’autres pays africains, ainsi que l’Australie et le Canada, l’AMIS est aussi chargée, dans le cadre de son mandat principal, de :

La coopération entre l’UA et la communauté internationale en vue du règlement de la crise au Darfour fait aussi la preuve du potentiel de cette organisation pour « africaniser » la gestion des crises en Afrique. Dans ce domaine, cette coopération offre des perspectives intéressantes qui peuvent déboucher sur un partenariat stratégique effectif de longue durée.

28. Dès la naissance de l’UA, un dialogue privilégié s’est instauré entre cette institution et l’UE. Les 3 et 4 avril 2000, un premier sommet UE-Afrique se tenait au Caire afin de mettre en place le cadre d’un partenariat constructif entre les institutions représentant les deux continents. Le titre V du plan d’action établi lors de ce sommet est consacré à « la consolidation de la paix » et à la « prévention, à la gestion et au règlement des conflits »²². Depuis lors, la volonté de collaboration des deux parties ne cesse d’être confirmée. Au cours de l’année 2003, les rencontres entre les représentants des deux organisations se sont multipliées. Ainsi, une rencontre entre Saïd Djinnit, Commissaire de l’UA pour la paix et la sécurité, et Javier Solana a eu lieu en avril 2003²³. Une réunion UE-Afrique au niveau de la Troïka ministérielle tenue à Rome le 10 novembre 2003 a confirmé la poursuite de ce dialogue. Le caractère stratégique du partenariat unissant l’UE à l’UA a été de nouveau énoncé et renforcé. A cette occasion, les mécanismes du dialogue entre l’UE et l’UA ont été restructurés pour plus d’efficacité et recentrés sur les priorités communes dont font partie les questions relatives à la paix et à la sécurité²⁴.
29. L’UE, considérant que « la responsabilité principale relative à la prévention, la gestion et le règlement des conflits sur le continent africain incombent aux Africains eux-mêmes »²⁵, ne peut qu’approuver et appuyer l’UA dans son entreprise en faveur de la paix. D’ailleurs, elle considère « que l’UA et les organisations sous-régionales africaines sont les principaux acteurs de la prévention, de la gestion et du règlement des conflits en Afrique »²⁶. Elle s’est félicitée à de multiples reprises des avancées de l’UA dans ce domaine, en particulier lors de la mise en place du CPS. A la suite du sommet d’Addis Abbeba des 6, 7 et 8 juillet 2004, « l’Union européenne félicite l’Union africaine pour les progrès considérables qu’elle a accomplis dans la réalisation de ses objectifs (…). En particulier au cours de l’année écoulée, l’Union africaine a réalisé des avancées considérables dans l’établissement, à l’échelle du continent, d’une structure pour la paix et la sécurité.»²⁷.
30. L’Union européenne a placé cette organisation régionale au coeur de sa politique africaine : le 26 janvier 2004, les membres de l’UE ont arrêté une position commune relative à la prévention et au règlement des conflits en Afrique qui réaffirme le soutien des Européens à l’action de l’UA dans ce domaine²⁸. A ce titre, l’UE s’engage aux côtés de l’UA sur la voie de la paix en Afrique, comme au Darfour en 2004 où des experts européens sont intégrés à la mission d’observation africaine dans cette région. L’UA prévoit, dans son projet d’architecture de gestion des conflits en Afrique, de s’appuyer sur les différentes organisations sous-régionales. Par conséquent, l’UE se doit aussi de se tourner vers ces organisations et éventuellement d’apporter son assistance. Une des ces organisations, la CEDEAO, s’intéresse aux problèmes relatifs à la paix et à la sécurité régionales depuis ses débuts dans les années 1970.
31. En 1990, avec la création d’un groupe de suivi de cessez-le-feu, l’ECOMOG²⁹, la CEDEAO est devenue un acteur majeur du maintien de la paix en Afrique. A plusieurs reprises durant les années 1990, la CEDEAO a déployé des forces ECOMOG afin de garantir le respect d’accords d’arrêt des hostilités, notamment au Liberia, en Sierra Leone et en Guinée-Bissau. Depuis lors, cette organisation sous-régionale ne cesse de confirmer cette vocation. La présence, en 2004, de ses forces au sein de l’ONUCI³⁰ en Côte d’Ivoire l’atteste. Néanmoins, malgré des succès sur le plan opérationnel, son déficit capacitaire reste flagrant en termes de formation des personnels et de matériels. Ses lacunes les plus criantes concernent les structures de planification, quasi inexistantes, et un système d’alerte précoce limité. Or, la collecte et le traitement des informations constituent des éléments indispensables pour détecter et prévenir les conflits potentiels et, en cas de crise, pour pouvoir prendre les mesures de riposte adéquates. La CEDEAO poursuit toutefois le développement de ses capacités de maintien de la paix. Ainsi, le 18 juin 2004, les chefs d’état-major des 15 Etats membres de cette Communauté ont approuvé, à Abuja, la création d’une force de 6 500 hommes déployable en cas de crise, qui comprendrait notamment un contingent d’intervention rapide de 1 500 militaires. Une rencontre informelle entre les 16 ministres des affaires étrangères de la CEDEAO et leurs homologues de l’UE, tenue le 4 septembre 2004 aux Pays-Bas, a été consacrée à la coopération internationale dans le domaine de la paix et la sécurité.
32. D’autres organisations sous-régionales africaines se sont déclarées concernées par les problèmes de maintien de la paix et de prévention des conflits. Les membres la Communauté économique des Etats d’Afrique centrale (CEEAC)³¹ ont décidé à Yaoundé, les 25 et 26 février 1999, la création d’un Conseil pour la paix et la sécurité de l’Afrique centrale (COPAX)³². Une architecture prévoyant un système de gestion des crises comparable à ceux de l’UA et de la CEDEAO devrait être mise en place. Dans une optique analogue, la Communauté de développement de l’Afrique australe (SADC) dispose d’organes visant à accroître la coopération politique, voire militaire, entre les pays membres sur les questions de gestion des crises.
33. Les capacités générales en termes de maintien de la paix de tous les ensembles régionaux et sous-régionaux africains sont limitées. Un partage des responsabilités doit s’établir entre Africains et Européens : c’est aux Etats africains qu’il incombe en premier de prévenir les conflits et de maintenir la paix et, dans le cadre d’un partenariat stratégique qui doit être développé entre l’UE et l’Afrique, l’Union et la Commission européenne apportent une assistance significative, notamment financière, aux capacités africaines de gestion politique et militaire des crises en Afrique.

34. La dimension économique et humanitaire de la contribution de l’Europe à la sécurité en Afrique est assurée, à côté de l’action individuelle des Etats européens, par la Commission européenne. Le « partenariat » économique entre l’Afrique et l’UE contribue au développement économique du continent, en assurant à ses produits, dans certains domaines, un accès au marché européen à des conditions préférentielles. En matière humanitaire, c’est l’Office humanitaire de la Communauté européenne (ECHO) qui joue le premier rôle en Afrique. C’est par son intermédiaire que l’Union est venue récemment en aide aux populations du Soudan victimes du conflit dans ce pays : 18 millions d’euros, dont 10 millions pour répondre aux besoins des populations déplacées et huit millions pour aider les réfugiés de la région du Darfour qui ont fui vers le Tchad³³. En juin 2004, les Etats membres de l’UE se sont mis d’accord sur l’envoi d’une aide d’urgence de 12 millions d’euros, affectés à la mission de maintien de la paix dont l’Union africaine a la responsabilité sur le terrain.
35. En mars 2004, les Etats membres de l’Union européenne ont adopté la proposition de la Commission de créer une Facilité de soutien à la paix pour l’Afrique, dotée de 250 millions d’euros. L’idée avait été lancée par l’Union africaine au sommet de Maputo, au Mozambique, en juillet 2003. C’est un exemple de coopération efficace entre l’UE et l’UA, qui prouve d’une part qu’il est possible de concevoir des programmes ambitieux dans les domaines de la paix et de la sécurité sur le continent africain par le biais de la coopération régionale, d’autre part que l’UE peut les financer pour concrétiser cet objectif. Ce mécanisme a pour but de soutenir les efforts déployés par les pays africains pour promouvoir la paix sur l’ensemble du continent ; il repose sur le principe de l’appropriation africaine et l’Union africaine est appelée à jouer un rôle clé dans son processus décisionnel. Il ne financera pas les opérations européennes de maintien de la paix.
36. La pandémie de sida est un autre problème sur lequel l’Union européenne et la communauté internationale ont mis l’accent. Le sida aurait déjà fait 25 millions de victimes en Afrique, il tue encore 8 500 personnes par jour et d’ici 2010, le nombre des décès devrait s’élever à 80 millions³⁴. La communauté internationale a élaboré un certain nombre de projets pour s’attaquer à cette pandémie, les plus importants étant le Programme d’action sur la lutte contre les maladies transmissibles de la Commission européenne, le plan d’urgence des Etats-Unis pour la lutte contre le sida, le Programme commun des Nations unies sur le VIH/SIDA et le Fonds mondial contre le sida, la tuberculose et le paludisme. De façon plus précise, la Commission européenne a octroyé, par le biais de son Programme d’action sur la lutte contre les maladies transmissibles, plus d’un million d’euros³⁵ pour le sida, le paludisme et la tuberculose entre 2003 et 2006, l’objectif majeur étant la prévention, les soins et le traitement.

37. La présence – passée et actuelle – des Nations unies en Afrique compte pour beaucoup, quel que soit le domaine – qu’il s’agisse de l’aide humanitaire ou économique, de la paix ou de la sécurité. Les Nations unies mènent actuellement sept opérations de maintien de la paix sur ce continent dans les pays suivants : Burundi (UNOB), Côte d’Ivoire (UNOCI), Liberia (UNMIL), République démocratique du Congo (MONUC), Ethiopie-Erythrée (MINUEE), Sierra Leone (MINUSIL) et Sahara occidental (MINURSO). Bien que chaque mission soit conçue spécifiquement pour la région ou le pays cible par le Département des opérations de maintien de la paix des Nations unies et qu’un ensemble précis de tâches soit déterminé, toutes les missions ont un certain nombre d’objectifs en commun : « alléger les souffrances des hommes, instaurer un environnement porteur de paix et mettre en place des institutions qui permettent l’instauration d’une paix durable. La présence sur le terrain d’une opération de maintien de la paix contribue à la réalisation de ces objectifs, puisqu’en intervenant comme tierce partie, l’ONU peut exercer une influence directe sur le processus politique. Le Département s’emploie par ailleurs à réduire les nombreux risques auxquels peuvent être exposés les soldats de la paix sur le terrain »³⁶. En outre, ces missions peuvent notamment être amenées à :

38. Outre les opérations de maintien de la paix, les Nations unies coopèrent avec les Etats africains dans le cadre des programmes conçus pour aider à la résolution des problèmes spécifiques à ce continent. En septembre 2002, l’Assemblée générale des Nations unies a adopté à l’unanimité le Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (NEPAD), qui vise essentiellement à aider les pays africains à s’entraider et à veiller à ce que les Nations unies maintiennent leur engagement de soutenir les efforts déployés par l’Afrique en matière de développement par la coordination, l’élaboration de capacités et les partenariats^38. De façon plus précise, les objectifs du NEPAD sont les suivants :

39. On peut citer parmi les autres programmes et bureaux visant, à l’échelle mondiale, à régler les problèmes propres à l’Afrique et à apporter leur aide par le biais des Nations unies : la Commission économique des Nations unies pour l’Afrique (CEA), qui se concentre sur la politique de développement, la sécurité alimentaire et le développement durable ; le Fonds international de développement agricole (FIDA), qui traite la pauvreté dans le monde rural ainsi que la pandémie de sida ; l’ONUSIDA, programme conjoint relatif au VIH/sida ; le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) ; l’Organisation des Nations unies pour le développement industriel (ONUDI) ; le Département pour les affaires de désarmement (DDA) ; le programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE) ; le Fonds des Nations unies pour la population (UNFPA) et le Bureau du Conseiller spécial des Nations unies pour l’Afrique.
40. Mais les grandes organisations internationales ne sont pas les seules à s’intéresser à la question africaine. Un grand nombre d’organisations non gouvernementales (ONG) ont commencé également à opérer sur le continent ces dernières années. Les ONG, qui se conforment à leur propre mandat, fournissent essentiellement une aide d’urgence à court terme aux populations déplacées à l’intérieur de leur pays. Leur présence en Afrique est importante, ce qui peut avoir des conséquences négatives du fait que bon nombre d’entre elles tendent à rivaliser et à faire passer leurs propres priorités avant le règlement des véritables problèmes régionaux. De plus, leur présence sur le terrain dépendant uniquement des crises, l’absence de projets de développement à long terme se fait sentir, ce qui ralentit le traitement définitif des questions.

41. La planification de la gestion des crises et les opérations en cours en Afrique constituent un défi nouveau pour l’UE, dont les aspects sont multiples. Il convient de prendre en compte un certain nombre de facteurs pour que cette planification soit efficace, notamment la distance, puisque l’UE s’est forgée une expérience de la gestion de crise et du maintien de la paix dans les Balkans, non loin de ses frontières. Le continent africain peut être considéré comme une étape déterminante sur la voie de l’intensification des actions menées hors zone par l’Union. Il faut également tenir compte des activités des organisations internationales et régionales présentes en Afrique.
42. Des relations et des coopérations doivent s’établir avec les instances plus proches des problèmes du continent africain, comme cela a déjà été le cas avec diverses organisations africaines telles que l’UA. Ainsi, la coopération avec les Nations unies en matière de gestion de crise a été débattue et des mesures ont été prises pour continuer sur cette lancée. En particulier, on s’est attaché à apporter des améliorations et à accroître la compatibilité entre organisations de gestion des crises dans les domaines suivants : (i) la planification ; (ii) la formation ; (iii) les communications et (iv) les meilleures pratiques – ce qui implique l’échange régulier et systématique des enseignements tirés et des informations recueillies sur les meilleures pratiques, y compris le partage de l’information sur la transmission des pouvoirs et sur la passation des marchés⁴⁰.
43. L’UE doit également trouver des moyens efficaces d’adapter ses politiques aux problèmes spécifiques à l’Afrique, lesquels peuvent inclure des situations diverses – conflit, problèmes posés par les réfugiés, épidémies. La mise en oeuvre des missions de Petersberg, qui est essentielle, doit être planifiée en étroite coopération avec les populations et les forces locales, et prévoir une formation et un soutien durable dans les régions troublées de ce continent. De plus, l’UE appuie actuellement – essentiellement sur le plan financier – un certain nombre de projets et missions en Afrique, les plus importants d’entre eux étant la Facilité de soutien à la paix, la Mission africaine au Burundi et sa décision de mettre en place la Facilité opérationnelle de soutien de la paix pour l’Union africaine.

1. Enseignements à tirer de l’opération Artémis

44. L’opération Artémis, menée en République démocratique du Congo (RDC), est la première intervention militaire de gestion de crise de l’UE entreprise en dehors du continent européen. C’est une mission de type « Petersberg » mise en oeuvre de manière entièrement autonome, sans le recours aux accords dits de « Berlin plus » et donc aux moyens de l’OTAN. Cette action a permis à la PESC et à la PESD d’acquérir une meilleure visibilité aux yeux des citoyens des pays de l’Union. L’UE renforce ainsi sa crédibilité sur la scène internationale et s’affirme aussi dans son rôle d’intervenant politique et militaire dans le cadre du règlement des crises et des conflits internationaux.
45. L’opération Artémis, réalisée dans la région de Bunia, au nord de la RDC, est un signe tangible de l’affirmation d’une politique africaine de l’Union. Celle-ci repose sur la promotion des valeurs relatives à la paix, aux droits de l’homme et à la démocratie. Etre capable de participer aux actions humanitaires et au maintien de la paix en Afrique est également un moyen, pour les Européens, de favoriser la stabilité régionale et donc de contribuer à l’élaboration d’un monde plus sûr, selon les termes du Concept stratégique européen, adopté en décembre 2003. Au-delà de la démonstration militaire, l’UE confirme sa volonté de mettre en oeuvre une politique de projection de stabilité et de sécurité dans un monde en mutation.

46. Depuis 1998, la République démocratique du Congo est frappée par une guerre civile dans laquelle sont impliqués des Etats voisins. Depuis juillet 1999 et la signature des Accords de Lusaka, un cessez-le-feu et un dialogue intercongolais se sont instaurés sous l’égide de l’ONU. A ce titre, les gouvernements de la RDC et de l’Ouganda ont signé, le 6 septembre 2002, à Luanda (Angola), un accord mettant fin à la présence des troupes ougandaises en Ituri, district situé au nord-est du pays. A la suite de ce retrait, les combats opposant différentes factions armées ont repris à Bunia, chef-lieu de l’Ituri. Les affrontements entre les milices d’ethnies Lendu et Hema sont à l’origine d’un désastre humanitaire. Les enquêteurs des Nations unies situent le début des massacres en février 2003, tandis que « 500 000 à 600 000 personnes déplacées sont dispersées dans l’ensemble de la région »⁴¹. La MONUC⁴² a entrepris, le 23 avril, le déploiement de 700 casques bleus uruguayens à Bunia. Toutefois, ces forces ne disposent ni des moyens, ni du mandat leur permettant de faire face à la situation. Elles n’ont pas pu mettre fin aux exactions et aux combats opposant la milice Hema de l’UPC⁴³ aux bandes armées Lendu durant le mois de mai 2003. Par conséquent, devant l’urgence de la situation, le Secrétaire général des Nations unies, M. Kofi Annan, a fait appel à la France afin qu’elle prenne la tête d’une force multinationale devant rétablir la situation à Bunia.
47. Le 16 mai, la France s’est dite prête à répondre favorablement à une telle demande si certaines conditions étaient satisfaites : un mandat précis des Nations unies, une limitation stricte de la mission sur le plan géographique et dans le temps, ainsi que l’accord des autorités ougandaises et rwandaises. Le 30 mai, toutes ces conditions étant remplies, le Conseil de sécurité des Nations unies a adopté la Résolution 1484. Celle-ci, en vertu du chapitre VII de la Charte des Nations unies, « autorise le déploiement, jusqu’au 1^er septembre 2003, d’une force multinationale intérimaire d’urgence à Bunia (…), en vue de contribuer à y stabiliser les conditions de sécurité et y améliorer la situation humanitaire, d’assurer la protection de l’aéroport et des personnes déplacées se trouvant dans les camps de Bunia et, si la situation l’exige, de contribuer à assurer la sécurité de la population civile et du personnel des Nations unies et des organisations humanitaires dans la ville (…) »⁴⁴. Il s’agissait de stabiliser la situation du chef-lieu de l’Ituri dans l’attente de l’arrivée d’un nouveau contingent de casques bleus de la MONUC, beaucoup plus important et mieux équipé que le bataillon uruguayen. La France a mis en place cette opération baptisée « Mamba ». Dès le 5 juin, une « action commune relative à l’opération militaire de l’Union européenne en République démocratique du Congo »⁴⁵ a été adoptée. En effet, l’Union, particulièrement impliquée dans cette région, notamment à travers son programme d’aide humanitaire, ECHO⁴⁶, se trouve donc à même de mener cette opération de maintien de la paix. Le 12 juin, la décision de placer l’intervention en Ituri sous la bannière de l’Union européenne a été entérinée par le Conseil. Ainsi, le 16 juin 2003, l’opération Mamba est devenue « Artémis », mission de maintien de la paix réalisée au titre de l’article 14 du Traité sur l’Union européenne.
48. La France s’impose comme la « nation-cadre » de l’opération : elle engage 1 679 personnes sur les 2 060 qui composent l’opération. Le Royaume-Uni, la Belgique, la Suède, l’Allemagne, l’Espagne, l’Italie, la Grèce et le Portugal prennent une part très active à Artémis. Trois nations non européennes, l’Afrique du Sud, le Canada et le Brésil, s’associent à l’UE et fournissent des contingents à cette intervention. Au total, 18 nations issues de trois continents sont parties prenantes de cette mission⁴⁷. Les différents organes définis au titre de la PESD jouent chacun leur rôle. Les militaires engagés sont placés sous l’autorité politique du Comité politique et de sécurité (COPS), lui-même sous la responsabilité du Conseil de l’Union. Le Comité militaire de l’Union européenne (CMUE), supervise, quant à lui, l’exécution de la mission et assure la liaison avec le commandant de l’opération, le Général français Neveux. Celui-ci est à la tête d’un quartier général dit de niveau « stratégique ». Installé à Paris, il rassemble près d’une centaine de militaires représentant tous les participants à Artémis. La direction des forces sur le terrain est confiée au Général français Thonier. Son poste de commandement est situé sur l’aéroport d’Entebbe, capitale de l’Ouganda située à 300 kilomètres de Bunia, où a été mise en place la base logistique de soutien de la mission. Il dispose également d’un poste avancé à Bunia.
49. Le seul véritable accès à la principale ville de l’Ituri est un petit aéroport sommaire, uniquement accessible à des avions de transport tactique de type C130 Hercules ou C160 Transall. C’est autour de cette piste que sont menées les opérations. D’ailleurs, « la zone d’action est limitée à l’aéroport et la ville de Bunia, ainsi qu’à leurs abords immédiats »⁴⁸. Les forces terrestres comportent deux composantes : un « groupement de forces spéciales » françaises et suédoises et un « groupement tactique » français rassemblant l’essentiel des éléments d’infanterie et blindés de la force. A Bunia, sont également présents des hélicoptères sud-africains du type Oryx, des équipes médicales belges et des spécialistes britanniques chargés de l’entretien des installations du terrain d’aviation. Les 1 100 personnes environ présentes en Ituri ont également bénéficié du soutien d’une force aérienne tactique française. Composée d’avions Mirage F1 et 2000 capables de missions de reconnaissance et de frappes au sol, elle a assuré une présence des plus dissuasives dans les rangs des milices. L’effort le plus important des Européens a porté sur le transport aérien de l’ensemble des composantes vers Entebbe et la projection de ces forces sur Bunia. Pas moins de 526 rotations d’avions de transport tactique entre la capitale de l’Ouganda et le théâtre des opérations ont été nécessaires. Les contributions apportées dans ce domaine par la France, la Belgique, le Royaume-Uni, la Suède, l’Allemagne, la Grèce, le Canada et le Brésil ont été prépondérantes pour l’accomplissement de la mission.
50. Dès le 6 juin 2003, les forces spéciales ont pris position et sécurisé l’aérodrome de Bunia. L’arrivée des premiers détachements sur le terrain s’est produite sans heurts. Néanmoins, le commandement de l’opération s’est montré ferme vis-à-vis des miliciens qui terrorisent les populations civiles. Le Général Thonier a recommandé à ses hommes de « frapper fort à la première opportunité »,⁴⁹ et les Européens ont répondu à chaque provocation ou attaque des milices. Deux miliciens ont été tués le 16 juin par les forces spéciales en riposte à des tirs. Par sa présence et son action, la brigade européenne a progressivement mis fin aux pillages et exactions dans la ville. Le 21 juin, elle a obtenu le retrait de l’UPC qui contrôlait le secteur avec environ 2 500 hommes. Au fil de la montée en puissance de la force Artémis, les forces de l’Union européenne ont étendu leur contrôle sur l’ensemble de la ville et ses abords immédiats. Le 8 juillet 2003, Bunia était sécurisée et déclarée « ville sans armes ». Le groupement tactique a en effet établi des « points d’appui » verrouillant tous ses accès. La fermeté contre les miliciens est restée de rigueur durant toute la durée de l’intervention. Ainsi, le 11 juillet, un camp de miliciens Hema, jugé trop proche de Bunia, a été investi par 300 soldats européens à la suite de provocations. De l’armement lourd a de cette manière été neutralisé tandis que l’UPC s’est retirée de la région. Jusqu’à la fin de l’opération, des patrouilles ont été menées au-delà de la ville afin de prévenir d’éventuelles nouvelles exactions. Dès le début du mois d’août, mais surtout à partir du 15, le désengagement des forces se mettait en place. Les derniers éléments ont quitté Bunia le 6 septembre. La base de soutien d’Entebbe a cessé ses activités le 25 septembre 2003.
51. Artémis est sans conteste une réussite sur le terrain. Les forces de l’Union européenne ont su accomplir l’ensemble des tâches prévues par la Résolution 1484 du Conseil de sécurité des Nations unies. Grâce à leur action, Bunia, son aéroport et son camp de réfugiés constituent une zone sécurisée et désarmée, à l’abri de toutes exactions commises par les milices. Les forces européennes ont permis une amélioration sensible de la situation humanitaire en rétablissant les conditions de sécurité nécessaires à l’acheminement de l’aide à la population et aux réfugiés par les ONG⁵⁰ et le Programme alimentaire mondial. Une certaine reprise de la vie économique et le retour d’une partie de la population ayant quitté la ville ont été enregistrés à Bunia. Le succès de la première mission autonome de maintien de la paix de l’Union européenne en Afrique s’exprime à travers ces résultats ainsi que, d’un point de vue opérationnel, par l’absence de pertes dans les rangs de la force Artémis. La dissuasion ayant primé sur le recours à la violence, les pertes humaines dans les rangs des milices sont également restées minimes. Le 1^er septembre 2003, la responsabilité du secteur de Bunia a été transmise par le Général Thonier à la MONUC, dont les moyens ont été considérablement renforcés par un nouveau mandat des Nations unies⁵¹ et l’installation sur place d’une nouvelle brigade. Ces casques bleus provenant d’Inde, du Pakistan, du Bangladesh, du Népal et de l’Indonésie constituent une force de près de 5 000 hommes. Ils ont pu bénéficier des renseignements collectés par la force Artémis et des positions établies par cette dernière.

52. La réussite de l’opération Artémis est également celle du concept de la nation-cadre. Cette idée a été développée et avalisée dans le cadre de l’UEO en 1997⁵². Il s’agissait de permettre à un des pays membres disposant de moyens adaptés de piloter une éventuelle opération. L’objectif était de donner à l’UEO les moyens de réaliser de manière entièrement autonome une action conforme aux missions de Petersberg. Ce concept autorise la mise en place dans les plus brefs délais d’un état-major européen sur la base de moyens nationaux. Son emploi réussi dans le cadre de l’Union européenne à l’occasion d’Artémis confirme sa validité. En effet, la prise en main par la France de l’intervention en Ituri a permis l’arrivée des premières troupes une semaine après l’adoption de la Résolution 1484 par le Conseil de sécurité des Nations unies tandis que l’état-major « stratégique » européen de la mission, basé à Paris, était pleinement opérationnel dès le 16 juin. Au regard de cet exemple, le recours à la nation-cadre offre toute la souplesse et la réactivité nécessaires à l’accomplissement de nombre de missions de maintien de la paix en Afrique.
53. Artémis est une nouvelle preuve des progrès de l’Union en termes de cohésion sur le plan de la politique étrangère et des problématiques de défense. L’état-major de niveau stratégique mis en place témoigne de la capacité des différentes forces armées de l’Union européenne à travailler ensemble dans un cadre opérationnel : les pays participants y étaient largement représentés et exerçaient des responsabilités. Toutefois, des progrès restent à accomplir dans ce domaine. Ainsi, la multinationalisation des états-majors s’est avérée parfois quelque peu « chaotique »⁵³. De même, plus des trois quarts des effectifs militaires engagés appartenaient à la nation-cadre. Les contributions autres que françaises présentes sur le terrain à Bunia sont restées modestes en nombre. Seuls la Suède, le Royaume-Uni, l’Afrique du Sud et la Belgique, à travers leurs équipes médicales, ont engagé des composantes terrestres. Par contre, la multinationalisation poussée du transport aérien tactique et stratégique n’a pas connu la moindre faille. L’Union européenne a également fait la preuve de sa capacité à opérer dans un cadre multinational élargi : des moyens canadiens, sud-africains et brésiliens ont été intégrés pleinement au sein de la force Artémis.
54. A l’occasion de cette intervention, l’Union européenne a réussi à surmonter un immense défi : projeter rapidement une force complète, dans un contexte opérationnel, à plus de 6 000 kilomètres de l’Europe. Les Européens sont parvenus à mettre sur pied en quelques jours, ex nihilo, une base de soutien sur une zone désaffectée de l’aéroport d’Entebbe. Toutefois, cela n’a été possible que grâce à l’affrètement d’avions civils gros-porteurs entre l’Europe et l’Ouganda. Seul le recours à des appareils de type Antonov 124, capables de transporter plus de 80 tonnes de fret sur de longues distances, a permis l’acheminement des 3 400 tonnes⁵⁴ de marchandises nécessaires à l’opération. Artémis illustre une nouvelle fois le déficit capacitaire des armées européennes sur le plan du transport stratégique.
55. Des moyens de transport stratégique sont indispensables à l’Europe si elle veut continuer à jouer un rôle majeur dans le domaine du maintien de la paix en Afrique sub-saharienne. Concernant le transport tactique, la projection des forces en Ituri s’est essentiellement effectuée au moyen d’appareils de construction américaine de type C130 Hercules. Or, il s’agit d’un modèle conçu dans les années 1950 et souvent en service depuis plus de trente ans dans les forces aériennes européennes. De plus, ses capacités en termes de masse et de volume emportés étant limitées, le nombre des rotations a été multiplié. Le constat est identique à propos de l’avion de transport franco-allemand C160 Transall. Ce facteur explique l’impossibilité d’une montée en puissance plus rapide sur le terrain de la force Artémis.
56. La mise en service du nouvel avion de transport militaire européen, l’Airbus A400M, devrait, sans conteste, améliorer très largement la situation. Sa présence aurait permis l’acheminement direct des forces à Bunia sans la rupture de charge à Entebbe. Néanmoins, la charge utile aurait été limitée à 20 tonnes sur une telle distance⁵⁵, soit quatre fois moins que celle d’un Antonov 124 civil. Le recours à des moyens de transport stratégique complémentaires de l’A400M doit donc être envisagé. Toutefois, la mise en place des troupes européennes a pu s’effectuer avec une relative promptitude grâce à la combinaison efficace des moyens des différentes nations engagées. L’expérience de l’action en Ituri ne peut qu’inciter les pays membres de l’Union européenne à mettre encore plus en commun leurs moyens de transport aérien militaire afin de rendre ces derniers, économiquement et opérationnellement, encore plus efficaces.
57. Si la première mission militaire autonome de l’Union européenne entreprise en dehors de son continent est une incontestable réussite, il convient néanmoins d’en constater les limites. L’opération Artémis n’a impliqué que 2 200 militaires environ⁵⁶. Elle a été délibérément conçue comme une mission très limitée dans le temps – trois mois – et en ce qui concerne sa couverture géographique. La force a d’ailleurs été volontairement « taillée au minimum »⁵⁷ par rapport au nombre de combattants composant les milices à neutraliser, selon le chef des opérations à Bunia. Les Européens ont réussi à mener, sous leur propre bannière, une mission de Petersberg de basse intensité. Mais devant la complexité de la mise en place de l’opération Artémis, on peut s’interroger sur la capacité de l’Union européenne à entreprendre une action de maintien de la paix ou une intervention de plus haute intensité nécessitant davantage de moyens.
58. Il paraît nécessaire de recommander le développement des infrastructures et capacités logistiques indispensables à l’envoi et au maintien, en opération extérieure, de contingents et de matériels en plus grand nombre. Il est également nécessaire de développer des capacités européennes de communication plus homogènes afin d’établir une chaîne de commandement plus performante et apte à générer un flux volumineux d’informations et de données. En effet, on a constaté une fois de plus les limites et le manque d’interopérabilité des systèmes d’information et de commandement des différents Etats participants. Cette lacune a été comblée par le recours à la présence d’officiers de liaison et à la téléphonie traditionnelle.
59. L’opération Artémis constitue une première importante pour l’Union européenne. L’expérience acquise à cette occasion contribue à la poursuite de l’élaboration de sa politique de sécurité et de défense. Elle met en relief ses capacités réelles mais aussi ses lacunes, la plus importante demeurant d’ordre politique. L’objectif de la force multinationale temporaire étant simple et limité – la sécurisation d’une ville victime d’exactions commises par des milices armées – le besoin d’un contrôle étroit et en temps réel par les autorités politiques ne s’est pas fait sentir. Le mandat de la force étant clairement défini, les responsables militaires sur le terrain ont disposé d’une grande liberté d’action. Néanmoins, dans une situation plus complexe et délicate ou dans le cadre d’une opération de plus grande envergure, un contrôle politique avancé serait nécessaire. Or, on ne peut que regretter l’absence, à plus long terme, d’un soutien politique efficace.

2. La coopération militaire entre l’Europe et l’Afrique

60. Les mutations qu’a connues l’Afrique ont amené l’Europe à réagir différemment afin de gérer efficacement les problèmes qui surgissent. Alors que dans le passé, la coopération militaire avec l’Afrique reposait sur des pourparlers bilatéraux entre les Etats d’Europe occidentale et ceux d’Afrique, ces dernières années, l’UE a intensifié sa collaboration avec d’autres organisations internationales et régionales telles que les Nations unies et l’Union africaine, ainsi qu’avec divers pays à titre individuel. Ces derniers pourront maintenir leur présence et continuer à jouer un rôle car ils ont acquis une longue expérience sur le terrain avec la communauté africaine. De plus, ils ont montré leur disposition à agir rapidement et à mobiliser d’importants moyens sans devoir compter uniquement sur les organisations internationales. On peut citer comme exemple l’Initiative P3, prise en 1997 par la France, le Royaume-Uni et les Etats-Unis. L’objectif visé par ce programme était de développer et d’harmoniser les capacités de maintien de la paix des trois pays sur le continent africain, mais aussi de renforcer les capacités des pays africains à développer les leurs une fois que les Nations unies auraient réduit leur présence.

61. Un certain nombre d’Etats européens poursuivent actuellement des programmes et missions militaires en Afrique. Le rôle joué de longue date par la France sur ce continent en fait l’un des acteurs les plus importants pour la coopération militaire et le maintien de la paix. La Belgique est aussi très engagée dans l’assistance civile et militaire à la République démocratique du Congo (RDC). L’aide au développement dans le domaine économique et social (écoles et hôpitaux) est complétée par un effort visant à réformer les forces de police et militaires de ce pays et à en créer de nouvelles. La Belgique accueille sur son territoire des élèves officiers congolais en vue de leur formation et participe, en RDC, à la création d’une armée nationale, avec l’assistance et la coopération de l’Afrique du Sud.
62. Le programme français RECAMP (renforcement des capacités africaines de maintien de la paix), mis en place en 1997 en réponse au souhait des pays africains, a pour but de développer les capacités militaires des forces armées africaines en la matière. Ce programme s’appuie sur quatre principes : (i) le mutilatéralisme ; (ii) l’ouverture ; (iii) la transparence et (iv) la non-permanence des forces, afin de garantir qu’il n’y aura pas de déséquilibres régionaux pendant sa mise en oeuvre. Depuis sept ans, la France est très active, dans le cadre du programme RECAMP, dans un certain nombre de pays subsahariens, dans des domaines tels que la formation sur le terrain, le soutien apporté aux écoles militaires locales, l’équipement, l’accroissement des capacités logistiques militaires africaines et l’appui apporté aux organisations régionales pour leurs actions militaires.
63. Le soutien militaire fourni par le Royaume-Uni aux pays africains a été déterminant lui aussi pour le développement et l’efficacité des opérations de maintien de la paix locales. L’African Peacekeeping Training Support Programme britannique – qui entre dans le cadre du Conflict Prevention Pool (CPP) – en vigueur depuis 2001, donne la priorité au développement des capacités des Etats africains (et non africains) et des organisations régionales afin qu’ils puissent se charger du maintien de la paix. Le Royaume-Uni met également l’accent sur la formation grâce à ses Military Advisory and Training Teams (BMATT), opérationnelles pendant les années 1970 au Ghana, les années 1980 au Zimbabwe et 1995 en Afrique du Sud. En 2000, d’autres équipes étaient opérationnelles en Sierra Leone et au Kenya. Le Royaume-Uni a aussi mis au point d’ambitieux programmes pour les pays africains dans le cadre du Defence Public Service Agreement (PSA) de son ministère de la défense, valable pour les années 2005-06 jusqu’à 2007-08. Son objectif est d’« apporter la sécurité aux populations du Royaume-Uni et des territoires d’outre-mer en les défendant, notamment contre le terrorisme, et d’agir comme force au service de la paix et de la stabilité internationales »⁵⁸ et, ce faisant : (i) d’assurer le succès des missions militaires dans le pays et à l’étranger ; (ii) d’être prêts à assumer les tâches à accomplir, et (iii) de préparer l’avenir. Le PSA vise plus particulièrement la RDC, le Nigeria, la Sierra Leone et le Soudan et énonce un certain nombre de buts à atteindre par chacun de ces pays pour améliorer la stabilité, la bonne gouvernance et réduire les conflits. En outre, il est prévu d’accroître les capacités de l’Union africaine dans le domaine du maintien de la paix et de mettre sur pied une Unité de reconstruction post-conflit (PCRU) en 2004.
64. Il a été possible également de mettre sur pied des coopérations militaires multinationales en Afrique sous les auspices des Nations unies. On peut citer comme exemple la SHIRBRIG (Multi-National Stand-By High Readiness Brigade) pour les opérations des Nations unies. La SHIRBRIG est une brigade multinationale pouvant être mise à la disposition de l’ONU en tant que force de maintien de la paix rapidement déployable. Ses membres actuels sont au nombre de 16 : Argentine, Autriche, Canada, Danemark, Finlande, Italie, Irlande, Lituanie, Pays-Bas, Norvège, Pologne, Portugal, Roumanie, Slovénie, Espagne et Suède. Elle compte également cinq observateurs : Chili, République tchèque, Hongrie, Jordanie et Sénégal. A ce jour, elle a été utilisée comme force de déploiement dans le cadre des missions des Nations unies en Ethiopie-Erythrée.

65. Les plus importantes mesures prises par les Etats-Unis pour le maintien de la paix en Afrique l’ont été en 1996 avec la création de l’African Crisis Response Force (ACRF), conçue pour faire face à la crise humanitaire imminente au Burundi cet été-là. Mais faute d’un soutien suffisant, elle a été convertie en un programme moins controversé, l’African Crisis Response Initiative (ACRI). L’ACRI était axée sur la formation des militaires africains aux opérations humanitaires et de maintien de la paix, et elle a entrepris de dispenser des cours théoriques à environ 12 000 Africains (une formation théorique était également donnée aux fonctionnaires civils) et une formation sur le terrain. Les objectifs principaux étaient les suivants :

66. A la fin de sa mission, sous l’administration Bush, l’ACRI a été transformée en un nouveau programme, l’African Contingency Operations Training and Assistance (ACOTA). Le programme ACOTA se concentre sur la formation d’instructeurs militaires et équipe les militaires africains. L’une des différences majeures entre l’ACRI et l’ACOTA est que ce dernier comprend également le maniement des armes et la consolidation de l’expérience des militaires dans des domaines tels que les droits de l’homme, l’interaction avec la société civile, le droit international, les aptitudes militaires et les opérations menées par de petites unités. Le financement du maintien de la paix en Afrique par le biais de l’ACOTA devrait s’élever à 15 millions de dollars pour 2004 – les prévisions initiales étaient de 10 millions de dollars⁵⁹.
67. D’autres programmes de maintien de la paix ont été poursuivis par les Etats-Unis en Afrique ces dernières années. Citons notamment l’International Military Education and Training Programme (IMET), qui forme des officiers africains de 44 pays dans des centres américains ; l’African Regional Peacekeeping Programme (ARP), dont le but est essentiellement de former des unités nigérianes, sénégalaises et ghanéennes stationnées en Sierra Leone, ainsi que des unités ghanéennes stationnées au Liberia ; le Joint/Combined Exchanged Training (JCET), qui a formé de petites unités (environ 150 soldats) sur une période d’un mois – ce programme ne comprenait pas de formation au maintien de la paix – et l’Opération Focus Relief (OFR), conçue pour former des bataillons africains au maintien de la paix en Sierra Leone dotés d’une capacité de réaction de 30 jours.
68. La dimension euro-atlantique de la coopération militaire ne permet pas seulement de fournir une formation et un soutien militaires aux missions humanitaires et de maintien de la paix. Les Etats-Unis se préoccupent également d’autres activités à l’intérieur des frontières africaines, à savoir essentiellement le terrorisme. En novembre 2002, ils ont mis sur pied la Pan-Sahel Initiative (PSI) avec le Mali, le Niger, le Tchad et la Mauritanie. Celle-ci vise à aider ces pays à « détecter et à combattre tout déplacement suspect de personnes et de biens aux frontières et à l’intérieur des frontières par la formation, l’équipement et la coopération »⁶⁰. Les deux objectifs majeurs de la PSI sont de faire la guerre au terrorisme et d’accroître la paix et la sécurité régionales en Afrique.

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ANNEXE I

1. Quatre grands programmes importants gérés par des Etats européens et par les Etats-Unis visent à aider les forces armées de divers pays africains à se doter de capacités modernes de maintien de la paix. Ces programmes tournent le plus souvent autour de trois composantes : la formation des militaires africains (des officiers ou des unités dans leur ensemble), l’entraînement des forces et l’équipement. Il s’agit de rendre les pays bénéficiaires de ces programmes capables de prendre part à des opérations réalisées dans un cadre régional ou sous-régional au service de l’Union africaine ou de l’ONU.
2. Ces programmes trouvent leur origine politique dans une déclaration tripartite (Etats-Unis – France – Royaume-Uni), du 22 mai 1997, connue sous l’appellation d’ « Initiative P3 », dont les considérations de départ sont les suivantes :

3. Les trois pays visent à élaborer et à développer « un mécanisme de coordination des programmes de formation au maintien de la paix et oeuvrent ensemble à l’élaboration d’une initiative commune visant à accroître les capacités des pays africains à participer au maintien de la paix sous les auspices de l’OUA et des Nations unies »⁶². Chaque pays maintient ses programmes nationaux (liés aux relations bilatérales et aux opportunités politiques) mais agit de manière plus coordonnée que par le passé avec ses autres partenaires ayant des programmes similaires, en appliquant quatre principes : « amélioration des capacités à long terme, légitimité, ouverture et transparence »⁶³. L’Initiative P3 possède aussi une dimension politique (stabilité et sécurité régionales, défense des intérêts nationaux et, dans le cas des Etats-Unis, aujourd’hui, participation à la lutte mondiale contre le terrorisme international).

Le programme RECAMP (France)

4. En 1998, lors du sommet France-Afrique du Louvre, est présenté le programme de « Renforcement des capacités africaines de maintien de la paix » (RECAMP). Il s’articule autour de quatre principes fondamentaux : multilatéralisme de la participation, ouverture à l’ensemble du continent, transparence et non-permanence des forces. Il comporte trois volets majeurs :

5. A ce jour, quatre cycles RECAMP sont ou ont été mis en oeuvre :

6. Les moyens du programme RECAMP ont été et sont mis en oeuvre pour des opérations concrètes, en cas d’éme