DOCUMENT A/1937

19 juin 2006

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Les nouveaux défis d’une politique européenne étrangère, de sécurité et de défense commune – Réponse au rapport annuel du Conseil

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Document A/1937

19 juin 2006

Les nouveaux défis d’une politique européenne étrangère, de sécurité et de défense commune – Réponse au rapport annuel du Conseil

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RAPPORT¹

présenté au nom de la Commission politique
par Lord Tomlinson, rapporteur (Royaume-Uni, Groupe socialiste)

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RECOMMANDATION N° 776²

L’Assemblée,

(i) Se félicitant de la transmission en temps opportun de la deuxième partie du Cinquante et unième rapport annuel du Conseil à l’Assemblée qui, malgré sa minceur, a le mérite de saluer le rôle joué par l’Assemblée pour animer le débat, contribuer à l’information et asseoir la légitimité des décisions nationales au profit d’une PESD active et permettre de mieux faire connaître auprès du grand public le rôle joué par l’UE pour la sécurité de ses citoyens ;

(ii) Se félicitant également de la transmission en temps opportun des réponses du Conseil aux Recommandations n°^s 767 à 775, dont plusieurs ont un contenu plus substantiel que précédemment ;

(iii) Regrettant néanmoins que, d’après sa réponse à la Question écrite n° 393, le Conseil n’ait pas l’intention de reprendre le débat sur le recours à la dissuasion nucléaire contre les pays qui soutiennent le terrorisme et sur l’idée de créer une force de dissuasion nucléaire européenne que le Président français a relancée dans son discours du 19 janvier 2006, tandis que plusieurs hommes politiques, en France et au Royaume-Uni, ont souligné l’importance de l’ouverture d’un débat politique sur le rôle futur de la dissuasion nucléaire ;

(iv) Préoccupée par les menaces persistantes que font peser le terrorisme international ainsi que le développement et la prolifération des armes de destruction massive (ADM) et leurs vecteurs, notamment à propos de l’Iran, étant donné le soutien actif apporté par ce pays aux actions terroristes, ses tentatives pour dissimuler les objectifs de ses ambitions nucléaires, le discours agressif tenu par ses dirigeants et le développement de ses capacités en matière de missiles ;

(v) Se félicitant que l’UE-3 et les membres permanents du Conseil de sécurité des Nations unies se soient mis d’accord sur un nouvel ensemble de propositions devant constituer la base de la reprise des négociations avec l’Iran et ayant été accueilli positivement lors de sa présentation à Téhéran début juin ; 

(vi) Rappelant qu’il est de la plus haute importance de maintenir l’unité de la communauté internationale, au sein du Conseil de sécurité des Nations unies et, en particulier, au sein de l’Union européenne, s'agissant des mesures à prendre en cas d'échec des efforts pour trouver une solution diplomatique au conflit avec l’Iran ;

(vii) Consciente de ce que les différends qui ont opposé récemment la Russie à certains membres de la Communauté des Etats indépendants à propos des livraisons de gaz, ainsi que la possibilité d’une nouvelle crise dans la région du Golfe ne font que renforcer la tendance à considérer de plus en plus les problèmes de l’approvisionnement énergétique futur de l’Europe dans une optique sécuritaire ;

(viii) Se félicitant de l’approche adoptée par le Conseil européen, qui tend à rechercher des solutions de coopération universelles, dans le secteur de l’énergie, associant pays consommateurs et pays producteurs, et à diversifier les approvisionnements énergétiques en ouvrant le Traité sur la Charte de l’énergie à de nouveaux signataires et en achevant les négociations sur le Protocole relatif au transit de la Charte de l’énergie ;

(ix) Soulignant combien il est important pour la stabilisation des pays des Balkans occidentaux que l’Union continue de garantir que leurs perspectives d’adhésion ne sont pas remises en cause par la crise constitutionnelle que traverse l’UE ;

(x) N’oubliant pas, cependant, qu’il est capital de résoudre les graves problèmes politiques, économiques et de sécurité liés à la criminalité organisée dans tous les pays de la région, laquelle devient une source majeure d’activités criminelles dans les pays membres de l’UE ;

(xi) Convaincue que la pleine coopération avec le Tribunal pénal international de La Haye est la condition sine qua non de la poursuite du processus de pré-adhésion dans tous les pays des Balkans occidentaux et approuvant par conséquent la décision de l’UE de suspendre les négociations sur un accord de stabilisation et d’association avec la Serbie et le Monténégro en raison de l’échec de Belgrade à arrêter le Général Ratko Mladic et Radovan Karadzic ;

(xii) Se félicitant qu’un référendum sur l’indépendance du Monténégro ait pu se dérouler avec succès et être reconnu et qu’un mandat de négociation distinct ait été proposé par l’UE le 12 juin ; 

(xiii) Soulignant l’importance, compte tenu des négociations en cours sur le futur statut du Kosovo, de la mise en oeuvre du mandat confié à la Présidence autrichienne d’entamer les préparatifs d’une éventuelle mission de PESD dans cette province en coopération avec l’OTAN ;

(xiv) Notant la réponse détaillée fournie par le Conseil à la Recommandation n° 768, dans laquelle celui-ci informe l’Assemblée de plusieurs activités de l’UE dans le cadre de la stratégie de l’UE pour l’Afrique, mais d’autant plus déçue de constater que cette réponse ne dit rien de l’état des préparatifs en vue d’une nouvelle opération autonome de l’UE (EUFOR RD Congo) en République démocratique du Congo (RDC), qui doit être lancée suite à la demande faite par les Nations unies le 27 décembre 2005, en vue de garantir la sécurité lors des prochaines élections prévues dans ce pays ;

(xv) Soulignant qu’une telle opération, comportant des risques majeurs et laissant des questions essentielles sans réponse, nécessite un solide soutien parlementaire et public, et que l’échec des autorités compétentes à fournir les informations appropriées aux parlementaires sur le processus de prise de décision pertinent tant au niveau européen qu’au niveau national est tout à fait inacceptable et constitue un exemple concret du déficit démocratique existant dans le domaine de la PESD ;

(xvi) Préoccupée par la persistance d’une situation humanitaire désastreuse dans la province du Darfour au Soudan, qui exige de l’UE et de l’OTAN qu’elles intensifient leurs efforts communs pour soutenir plus efficacement les activités de maintien de la paix de l’UA et de l’ONU dans cette région ;

(xvii) Constatant avec une vive inquiétude la façon dont toute opposition démocratique est réprimée au Belarus, ce pays demeurant, après comme avant les « élections » présidentielles du 19 mars 2006, l’une des dernières dictatures d’Europe ;

(xviii) Préoccupée par les relations difficiles de la Russie avec plusieurs pays membres de la Communauté des Etats indépendants (CEI), en particulier la Géorgie, où la situation en Ossétie du Sud et en Abkhazie demeure très délicate ;

(xix) Soulignant qu’il importe de surveiller attentivement l’évolution des événements en Transnistrie et de faire le bilan de la Mission d’assistance de l’UE à la frontière entre la Moldova et l’Ukraine lancée le 30 novembre 2005 ;

(xx) Soulignant qu’il importe de suivre de plus près l’évolution de la coopération entre l’UE et l’ONU compte tenu du détachement d’un officier de liaison de l’UE au siège des Nations unies à New York et d’évaluer les consultations régulières au sein du Comité directeur UE-ONU afin d’être informé en temps opportun d’éventuelles demandes de l’ONU concernant des opérations de PESD ;

(xxi) Profondément convaincue que les problèmes posés par la mise en oeuvre d’un partenariat stratégique entre l’UE et l’OTAN doivent être étudiés sérieusement pour éviter toute compétition et vaincre les obstacles institutionnels et politiques qui empêchent encore l’établissement d’une relation de coopération constructive entre les deux organisations ;

(xxii) Persuadée que la relance du débat sur le gel de l’élargissement de l’UE dans l’attente de la mise au point définitive des réformes institutionnelles de l’UE ne doit pas empêcher la pleine participation des pays candidats et des membres européens de l’OTAN non membres de l’UE à la coopération européenne en matière de sécurité, aux structures de la PESD et aux opérations organisées dans le cadre de la PESD ;

(xxiii) Reconnaissant les progrès indéniables et constants accomplis par l’UE en ce qui concerne le développement de ses instruments de PESD – tels que les Objectifs globaux militaire et civil, le concept de groupement tactique, l’Agence européenne de défense (AED) et la Cellule civilo-militaire – et la gestion de missions de PESD, actuellement au nombre de onze, dans différentes régions ;

(xxiv) Préoccupée néanmoins par les difficultés persistantes à se mettre d’accord sur l’objet même de la PESD et sa portée géographique, ainsi que sur les contributions appropriées à son mécanisme de financement et sur le contrôle démocratique de ce dernier ;

(xxv) Constatant la lourde charge de travail du Haut représentant et Secrétaire général de l’UEO et les multiples tâches qui lui incombent dans le domaine de la PESC et de la PESD ;

(xxvi) Regrettant la faible sensibilisation du public à l’importance et aux implications des engagements militaires et civils de l’UE au titre de la PESD pour le bien des citoyens et dans l’intérêt de leur sécurité future ;

(xxvii) Persuadée que tant que l’issue du débat en cours sur la crise constitutionnelle de l’UE reste incertaine, il est nécessaire que tous les pays européens soient unis par une vision commune et développent un esprit de solidarité car c’est sur cette base qu’ils pourront mettre en oeuvre des politiques concrètes et des actions communes permettant à l’Europe de relever les défis de ce siècle en maintenant et en défendant sa position dans le monde ;

(xxviii) Convaincue également de la nécessité, dans la période actuelle, d’un solide partenariat entre tous les parlements nationaux, l’Assemblée de l’UEO et le Parlement européen en vue de surveiller et de soutenir les dispositions prises au sein des institutions européennes et au niveau intergouvernemental sur les questions vitales en matière de sécurité et de défense et d’assurer un lien essentiel entre les citoyens et l’opinion publique,

I. RECOMMANDE AU CONSEIL D’INVITER LES PAYS DE L’UEO A :

1. Soutenir de concert une solution diplomatique au différend avec l’Iran concernant le programme nucléaire de ce pays en s’appuyant sur le paquet de propositions qui lui ont été présentées début juin par la France, l’Allemagne, le Royaume-Uni, la Chine, la Fédération de Russie et les Etats-Unis ; 
2. Adopter, en coordination avec l’OTAN, un plan d’urgence à appliquer en cas d’échec à trouver une solution diplomatique au conflit avec l’Iran et informer régulièrement de l’évolution de ce dossier toutes les institutions parlementaires nationales et européennes compétentes ;
3. Encourager l’Union européenne à continuer de rechercher des solutions de coopération universelles dans le domaine de l’énergie associant les pays consommateurs et les pays fournisseurs et inviter instamment la Russie à ratifier le Traité de 1998 sur la Charte de l’énergie ;
4. Exhorter la Bulgarie et la Roumanie à faire des efforts supplémentaires pour satisfaire aux critères d’adhésion fixés par l’Union européenne qui n’ont pas encore été remplis, de manière à pouvoir intégrer l’Union au 1^er janvier 2007, et engager tous les pays membres de l’UE qui ne l’ont pas encore fait à ratifier les traités d’adhésion à l’UE de la Bulgarie et de la Roumanie ;
5. Demander instamment à tous les Etats de la région de coopérer pleinement avec le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie, et exhorter notamment la Serbie à prendre des mesures supplémentaires pour arrêter Ratko Mladic et Radovan Karadzic et les livrer au Tribunal de La Haye ; 
6. Clarifier en temps utile le rôle qui pourra être assigné à la PESD au Kosovo et les modalités d’une coopération avec l’OTAN ;
7. Veiller à ce que la mission de l’UE en République démocratique du Congo (EUFOR RD Congo) soit mise en oeuvre avec succès en vue de contribuer à la stabilisation de cet important pays d’Afrique centrale après des années de guerre sanglante ; 
8. S’assurer également que les parlements et l’opinion publique soient désormais mieux informés des préparatifs de missions de ce type de manière à mieux faire comprendre les objectifs et les intérêts en jeu et à assurer le large soutien politique de l’électorat qui est nécessaire ;
9. Accroître les efforts conjoints de l’UE et de l’OTAN afin de soutenir plus efficacement les opérations de maintien de la paix menées par l’UA et l’ONU au Darfour ;
10. Examiner sérieusement la demande du gouvernement géorgien d’envoi d’une mission d’observation de l’UE à la frontière entre la Géorgie et la Russie ;
11. Publier une première estimation des résultats de la Mission d’assistance de l’UE à la frontière entre la Moldova et l’Ukraine, y compris le segment transnistrien, lancée le 30 novembre 2005 ;
12. Fournir au public davantage d’informations sur le développement concret de la coopération entre l’UE et les Nations unies dans le domaine de la gestion des crises et sur les activités du Comité directeur UE-Nations unies ;
13. Prendre, de concert avec l’OTAN, des mesures sérieuses pour surmonter les difficultés persistantes à développer le dialogue entre l’UE et l’OTAN au-delà des accords « Berlin plus » et créer un véritable partenariat stratégique entre les deux organisations :
14. Engager des discussions approfondies en vue de permettre l’utilisation des instruments de la PESD non seulement à l’extérieur, mais aussi à l’intérieur du territoire des Etats membres de l’UE ;
15. Examiner les propositions qui ont été faites pour assister le Haut représentant d’un adjoint qui serait spécialement chargé du renforcement de la défense européenne et deviendrait également Secrétaire général de l’UEO ;
16. Prendre une initiative en vue de créer une vision commune à laquelle s’identifient tous les pays et citoyens européens pendant la période d’incertitude quant au sort du Traité constitutionnel sur l’Union européenne et de faire adopter par le Conseil européen une déclaration politique solennelle sur l’établissement d’un pacte entre les pays européens définissant les principes sur la base desquels les Etats membres manifesteraient leur détermination d’agir ;
17. S’assurer qu’un tel pacte soit fondé sur tous les traités existants qui concourent à l’intégration européenne, dont le Traité de Bruxelles modifié, de manière à créer un large cadre politique dans lequel des projets concrets pourraient être encouragés, tout en laissant une plus grande flexibilité quant au choix du cadre conventionnel approprié.

II. RECOMMANDE AU CONSEIL

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DIRECTIVE N° 122³

L’Assemblée,

(i) Considérant les résultats du Séminaire qu’elle a organisé à Londres les 25 et 26 avril 2006 sur le thème « Construisons une Europe sûre dans un monde meilleur : la responsabilité et l’action des parlements pour mobiliser l’opinion publique sur la sécurité et la défense » ;

(ii) Considérant la Directive n° 121 sur « les parlements et la mission Althea » adoptée par l’Assemblée le 7 décembre 2005 ;

(iii) Déterminée à fournir une contribution au renforcement de la coopération interparlementaire en vue de réduire le déficit démocratique existant en ce qui concerne le contrôle des activités de PESC et de PESD aussi longtemps que le sort du Traité constitutionnel demeurera incertain ;

(iv) Soulignant que les constitutions nationales et les traités européens existants donnent aux instances parlementaires nationales, à l’Assemblée de l’UEO et au Parlement européen des mandats différents mais complémentaires qui devraient être exercés en synergie, dans un esprit d’ouverture et de coopération ;

(v) Rappelant qu’il appartient spécialement aux institutions parlementaires susmentionnées d’assurer un lien essentiel avec les citoyens et l’opinion publique, car il est impératif qu’ils comprennent et soutiennent la politique européenne de sécurité et de défense ;

(vi) Souhaitant par conséquent coopérer plus étroitement avec les commissions compétentes et les autres commissions des parlements nationaux s’intéressant à la politique étrangère, aux affaires européennes et à la politique de sécurité et de défense, ainsi qu’avec le Parlement européen ;

(vii) Convaincue que l’objet essentiel d’une coopération interparlementaire accrue doit être d’établir un dialogue plus intensif et plus efficace avec les instances exécutives européennes compétentes dans le domaine de la PESC et de la PESD afin de renforcer le contrôle parlementaire de ces politiques à tous les niveaux ;

(viii) Ayant à l’esprit que les membres du Comité des présidents élargi ont assisté au Premier Forum parlementaire organisé sous l’égide du Parlement autrichien et du Parlement européen à Bruxelles les 8 et 9 mai 2006,

INVITE SON COMITÉ DES PRÉSIDENTS ÉLARGI À

1. Obtenir l’accord du Conseil de l’UEO pour que :

2. Etudier la possibilité d’accueillir les réunions semestrielles des commissions de défense qui tournent actuellement entre les différents parlements membres ;
3. Envisager d’inviter les présidents des commissions de défense des parlements nationaux ainsi qu’une délégation de la Sous-commission des questions de défense du Parlement européen à devenir d’office membres de l’Assemblée dotés à part entière du droit à la parole et du droit de vote ;
4. S’efforcer activement de parvenir à un accord avec le Parlement européen aux termes duquel sa Commission des affaires étrangères et sa Sous-commission des questions de défense inviteraient régulièrement un certain nombre de membres de l’Assemblée et de ses commissions compétentes à des réunions où sont prévues des auditions de l’exécutif de l’UE sur les questions relatives à la PESC et à la PESD ;
5. Examiner des arrangements appropriés pour l’organisation de réunions, auditions ou missions d’information conjointes entre les commissions de l’Assemblée et du Parlement européen ;
6. S’assurer que l’Assemblée participe activement aux discussions en cours sur la réforme de la COSAC, en accordant une attention particulière aux propositions formulées au Séminaire de Londres en vue de rapprocher l’Assemblée et la COSAC dans la perspective de leur fusion ultérieure ;
7. Veiller à ce que le Sous-comité de liaison du Comité des présidents élargi prenne une part active au Deuxième Forum parlementaire qui sera organisé par le Parlement finlandais et le Parlement européen les 4 et 5 décembre 2006 à Bruxelles, et à de futures réunions de même nature ;
8. Inviter les groupes politiques de l’Assemblée, leurs Bureaux et leurs Secrétaires en particulier, à définir une méthode pour établir une liaison régulière avec les groupes politiques du Parlement européen.

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EXPOSÉ DES MOTIFS

1. Au premier semestre 2006, le nombre de problèmes de sécurité rencontrés par l’Europe n’a pas diminué. Tandis que nous recherchons toujours les moyens appropriés de lutter contre le terrorisme international, d’empêcher la prolifération des armes de destruction massive (ADM) et de leurs vecteurs, de gérer les crises provoquées par les conflits régionaux et la déliquescence de certains Etats et de combattre le crime organisé au niveau international, nous nous trouvons confrontés à d’autres défis plus généraux – les effets toujours perceptibles de la mondialisation, les courbes démographiques inversées entre l’Europe et d’autres continents, les problèmes causés par les migrations en masse des régions pauvres vers les régions riches, l’impact des changements climatiques et environnementaux sur les ressources naturelles et les risques de pandémies à l’échelle planétaire – qui, sans être nouveaux, sont devenus beaucoup plus tangibles quant à leurs conséquences pratiques pour les pays membres de l’Union européenne.
2. La dépendance énergétique, considérée comme « une source de préoccupation particulière » pour l’Europe par la Stratégie européenne de sécurité, est devenue un problème véritable à la suite du litige gazier entre la Russie et l’Ukraine et plusieurs autres membres de la Communauté des Etats indépendants (CEI). L’incertitude qui pèse sur la région du Golfe – source majeure d’importation de produits énergétiques pour l’Europe – en raison des retombées de la guerre en Irak et du différend avec l’Iran ne fait qu’aggraver cette inquiétude. La victoire du Hamas lors des élections palestiniennes est considérée par bon nombre d’observateurs comme un nouveau risque grave pour le processus de paix israélo-palestinien, d’une importance cruciale pour l’évolution de la situation dans l’ensemble de la région.
3. La violence de la réaction du monde islamique aux caricatures de Mahomet publiées dans la presse danoise et les attaques contre des lieux de culte de musulmans chiites en Irak, qui ont engendré de terribles représailles contre les mosquées et la population sunnites, montrent non seulement l’importance des facteurs religieux dans les relations délicates entre la société occidentale et le monde islamique, mais aussi la détermination de certains groupes terroristes d’exploiter au sein de l’Islam les sensibilités religieuses à leurs propres fins.
4. Le Président français Jacques Chirac a de nouveau mis à l’ordre du jour international la question de l’adaptation de la doctrine de la dissuasion nucléaire face à l’évolution des risques sécuritaires sur le plan mondial, s’attaquant par là même à un concept fondamental du Traité de Bruxelles modifié – le droit de légitime défense individuelle et collective – qui n’a pas été transféré jusqu’ici à l’Union européenne.
5. Le rejet par les citoyens français et néerlandais du projet de Traité établissant une Constitution pour l’Europe a déclenché un autre grand débat sur les objectifs du projet européen dans son ensemble, embrassant les aspects institutionnels de l’intégration européenne et la question des limites de l’élargissement de l’UE ou – autrement dit – des frontières de l’Europe et de leur sécurité. En outre, le rôle que l’Union européenne peut et doit jouer dans le monde face aux autres grands acteurs sur la scène internationale, y compris les puissances émergentes telles que la Chine et l’Inde, est de nouveau à l’étude.
6. Un tel débat ne se déroule pas dans le vide ; il a des conséquences directes pour les véritables enjeux de la politique étrangère, de sécurité et de défense européennes. En dépit des progrès substantiels réalisés sur la voie de l’intégration européenne, il est indéniable que des divergences persistent entre les grands pays membres dans ce domaine particulièrement sensible de la politique nationale. Celles-ci doivent être aplanies grâce à un processus de dialogue et de consultation qui se poursuit au niveau intergouvernemental.
7. Toutefois, cette tâche n’incombe pas uniquement aux gouvernements et organes exécutifs européens. Sans le soutien des contribuables et de l’opinion publique, une politique étrangère, de sécurité et de défense commune est sans fondement. Les parlements ont un rôle important à jouer sur ce plan – maintenir le dialogue avec les électeurs. Cette mission revient au Parlement européen et en particulier aux parlements nationaux qui représentent la position des électeurs dans leurs pays respectifs et contrôlent la politique de sécurité de leurs gouvernements. Ce sont eux également qui ont le dernier mot en matière de financement de cette politique. L’Assemblée fournit le cadre dans lequel les parlementaires nationaux peuvent identifier les divergences entre les politiques nationales et élaborer des propositions afin de faire converger les vues aussi souvent que possible.
8. L’Assemblée a donc une contribution majeure à apporter au renforcement de la paix et de la sécurité et à la promotion de l’unité et de l’intégration européennes : ces objectifs fondamentaux du Traité de Bruxelles modifié n’ont perdu en rien de leur pertinence aujourd’hui.
9. Toutefois, si elle veut s’acquitter de ce rôle, l’Assemblée doit être tenue informée en permanence sur les décisions prises entre les gouvernements et être associée au dialogue qui se poursuit avec les représentants concernés des institutions de l’exécutif européen. A cet égard, la réunion semestrielle entre les commissions de l’Assemblée et les membres du Conseil permanent de l’UEO (qui sont membres également du Comité politique et de sécurité de l’UE – COPS), dont la dernière a eu lieu le 8 février 2006 à Bruxelles, et les exposés présentés par le Président du Comité militaire de l’UE et par le Chef de l’Agence européenne de défense sont des contributions certes modestes, mais importantes dans un processus de consultation qui est toujours loin d’être satisfaisant.
10. Le présent rapport, ainsi que le séminaire sur le thème « Construisons une Europe sûre dans un monde meilleur : la responsabilité et l’action des parlements pour mobiliser l’opinion publique sur les questions de sécurité et de défense », que l’Assemblée a organisé les 25 et 26 avril 2006 à Londres, peuvent être considérés comme un nouvel effort déterminé pour convaincre les gouvernements européens qu’il est dans leur intérêt de mettre en place, au niveau européen, un processus plus intensif de dialogue et de consultation avec les parlementaires nationaux représentés à l’Assemblée afin de tirer le meilleur profit de leur apport décisif en vue de favoriser la compréhension nécessaire des aspects européens de la sécurité et de la défense et de contribuer à réunir un consensus politique dans ce domaine. Quand on se penche sur le rôle du contrôle parlementaire au sein des parlements nationaux et l’importance des consultations parlementaires collectives avec les décideurs européens, il est impératif de souligner la nécessité d’une double stratégie – nationale et européenne – dans ce domaine.
11. De même, l’Assemblée et le Conseil devraient réfléchir ensemble à l’application future de l’article IX du Traité de Bruxelles modifié qui contient l’obligation pour le Conseil de présenter à l’Assemblée un rapport annuel sur ses activités. Il importe, compte tenu notamment de la fermeture imminente de l’OAEO, prévue au premier semestre 2006, de fournir un effort collectif, sérieux et substantiel, afin d’éviter que les futures relations institutionnelles du Conseil avec l’Assemblée soient complètement dénuées de substance. A cet égard, le Conseil devra tirer des conclusions que l’Assemblée commentera ultérieurement. Nous nous devons de noter un signe encourageant à ce propos : la seconde partie du Cinquante et unième rapport annuel du Conseil et les réponses de ce dernier aux Recommandations n°^s 767-775 de l’Assemblée ont été communiquées suffisamment tôt pour pouvoir être examinées par les commissions concernées et la plupart de ces réponses sont beaucoup plus substantielles que les précédentes.

1. La lutte contre le terrorisme international et la prolifération des
armes de destruction massive

12. Le lien étroit entre la lutte contre le terrorisme international et les actions destinées à prévenir la prolifération des armes de destruction massive est clairement mis en évidence par l’attitude de l’Iran, dont le rôle de protecteur des terroristes dans les territoires palestiniens et au Liban a été souligné par le Président des Etats-Unis dans son discours sur l’état de l’Union le 31 janvier 2006. Le ministre des affaires étrangères des Etats-Unis Donald Rumsfeld est même allé plus loin dans son discours sur la politique de sécurité prononcé à la Conférence de Munich le 2 février 2006 en déclarant que « le régime iranien est aujourd’hui le premier des Etats du monde soutenant le terrorisme ».
13. En avril 2006, le Premier ministre britannique, Tony Blair, a utilisé le même langage lorsqu’il a accusé l’Iran d’encourager le terrorisme international. La question du traitement à accorder aux régimes qui soutiennent le terrorisme n’a pas été réglée jusqu’ici. Il ressort d’un examen de la stratégie de lutte contre le terrorisme adoptée par le Conseil européen à sa réunion des 15 et 16 décembre à Bruxelles qu’aucun de ses quatre piliers – prévention, protection, poursuites et réponse – ne porte sur les mesures qu’il conviendrait de prendre à l’encontre des pays qui soutiennent le terrorisme.
14. Cette question, qui concerne un certain nombre de pays, vaut particulièrement pour l’Iran compte tenu des ambitions nucléaires et des capacités balistiques de ce pays. Tant que l’Iran n’aura pas renoncé à avoir un programme d’enrichissement d’uranium sur son territoire (ce qui est autorisé à des fins pacifiques en vertu du Traité sur la non-prolifération nucléaire, ou TNP), ou n’aura pas accepté la proposition de la Russie de mettre sur pied une installation commune d’enrichissement de l’uranium sur le sol russe, et tant qu’il ne sera pas disposé à coopérer avec les autorités de l’AIEA pour assurer la transparence nécessaire, il y a de fortes présomptions que le programme nucléaire de l’Iran puisse être conçu aussi à des fins militaires. Cette hypothèse est confortée non seulement par les déclarations très agressives des dirigeants politiques iraniens contre Israël et d’autres pays, mais aussi par le soutien que le pays apporte aux actions terroristes et par la décision qu’il a prise unilatéralement début 2006 de reprendre ses activités d’enrichissement d’uranium, suspendues depuis 2003 au titre de mesures de confiance.
15. Jusqu’ici, comme l’a déclaré le Conseil Relations extérieures de l’UE le 30 janvier 2006, « l’UE ne remet pas en question le droit de l’Iran d’utiliser l’énergie nucléaire à des fins pacifiques, dans le respect de ses obligations au titre du TNP (…). Le différend est lié au fait que l’Iran ne soit pas parvenu à instaurer la confiance nécessaire quant à la nature exclusivement pacifique de son programme nucléaire ».
16. L’UE a réaffirmé, le 27 février 2006, qu’elle était toujours favorable à une solution diplomatique à ce litige. Mais rien n’indique qu’il y ait au sein de l’UE une ébauche de position européenne commune susceptible d’être adoptée si la diplomatie venait finalement à échouer et si les sanctions imposées par le Conseil de sécurité des Nations unies ne parvenaient pas à faire plier l’Iran. Le Secrétaire général de l’UEO et Haut représentant de l’UE pour la PESC, Javier Solana, a confirmé à plusieurs reprises, dans des déclarations publiques, qu’on ne saurait envisager une option militaire contre l’Iran. Mais dans un discours prononcé le 19 janvier 2006, le Président français, Jacques Chirac, a évoqué la possibilité de faire usage de la dissuasion nucléaire contre les dirigeants d’Etats qui auraient recours à des moyens terroristes contre la France ou envisageraient d’utiliser des armes de destruction massive (ADM). Le Président français a rappelé également la suggestion faite par la France en 1995 selon laquelle l’Europe devrait réfléchir à une dissuasion commune.
17. On retient aussi du discours prononcé par le Président français qu’il se dit convaincu que la défense antimissile ne suffit pas à contrer la menace représentée par les missiles balistiques et qu’elle ne peut pas remplacer la dissuasion nucléaire, mais qu’elle peut jouer un rôle complémentaire en diminuant la vulnérabilité. Le 20 janvier 2006, l’ancien Président de l’Assemblée, M. Goerens, a demandé dans une question écrite au Conseil de l’UEO⁴ si des consultations étaient prévues au niveau européen pour arrêter une position commune sur les points soulevés par le Président français.
18. Le 1^er février 2006, au cours d’un débat avec la Commission des affaires étrangères du Sénat français, Mme Alliot-Marie, Ministre de la défense française, a confirmé que le moment était venu de relancer la discussion sur la dissuasion en Europe. Dans un article publié le 4 janvier 2006, M. James Arbuthnot, président de la Commission de défense de la Chambre des communes britannique, a souligné l’importance croissante des relations entre le Royaume-Uni et ses partenaires européens en matière de défense. Il a ajouté que « l’une des priorités du débat politique ces prochaines années sera la future dissuasion nucléaire stratégique. Le gouvernement a fait savoir qu’il voulait un débat public, mais il n’était pas disposé jusqu’ici à fournir les renseignements nécessaires pour informer l’opinion publique. Celle-ci a besoin de savoir quelles options sont possibles et à quel coût »⁵.
19. Il semblerait pertinent de lancer un nouveau débat public sur l’avenir de la dissuasion alors que les menaces et les risques conduisent certains gouvernements à reconsidérer leur doctrine stratégique ou à demander une révision des concepts stratégiques, comme l’a fait Angela Merkel début février à la Conférence de Munich sur la sécurité, en faisant allusion au Concept stratégique de l’OTAN de 1999.
20. Mais soyons réalistes : engager une discussion au niveau européen n’est pas simple, pour diverses raisons. Premièrement, un certain nombre de pays européens considèrent que la défense de l’Europe est du ressort de l’OTAN, ce qui implique de s’appuyer avant tout sur la dissuasion nucléaire des Etats-Unis. Deuxièmement, un certain nombre d’autres pays se demandent si la doctrine de la dissuasion dans son ensemble est un bon moyen de parer aux menaces actuelles et futures pesant sur la sécurité. Troisièmement, les puissances nucléaires européennes – la France et le Royaume-Uni – pays membres de l’UEO et de l’UE, considèrent leurs forces nucléaires comme le moyen ultime de défendre leurs « intérêts vitaux », ce qui est difficile à partager avec d’autres Etats.
21. Quatrièmement : il est difficile de déterminer le cadre qui convient à un débat européen. Etant donné que la dissuasion commune relève de la défense collective, elle n’entre pas dans les compétences de l’Union européenne. Elle pourrait être débattue par les dix Etats signataires du Traité de Bruxelles modifié dans le cadre de l’UEO, mais la France n’a pas mis cette question à l’ordre du jour du Conseil de l’UEO, qui a cessé toute activité politique depuis 2001.
22. Si la dissuasion est perçue comme un recours ultime éventuel pour lutter contre les pays qui soutiennent le terrorisme international, il ne faut toutefois pas oublier que, bien que le Traité établissant une Constitution pour l’Europe ne soit pas entré en vigueur, le Conseil européen a décidé en mars 2005 d’oeuvrer dans l’esprit de l’article 43 qui contient une clause de solidarité en cas d’attaques terroristes. L’article en question prévoit que dans cette hypothèse, l’Union européenne mobilisera tous les instruments à sa disposition, y compris militaires. Cependant, si l’on se réfère à la position adoptée par l’UE et confirmée par la présidence autrichienne pendant la réunion entre le Conseil permanent de l’UEO/COPS et les commissions de l’Assemblée le 8 février à Bruxelles, selon laquelle la PESD n’est pas un instrument majeur de lutte contre le terrorisme, il est très peu vraisemblable que les gouvernements membres de l’UE soient prêts à aborder sous cet angle la question de la dissuasion nucléaire.
23. Il en est de même pour la lutte contre la prolifération des armes de destruction massive puisque la Stratégie européenne de sécurité n’envisage pas de traiter ce problème par des moyens autres que politiques. La seule option qui reste est d’aborder la question dans le cadre de l’OTAN avec l’objectif d’adapter le concept stratégique de l’Alliance approuvé en avril 1999, notamment en ce qui concerne la doctrine de la dissuasion et le rôle des forces nucléaires.
24. Même si la France ne participe pas à la structure militaire intégrée de l’OTAN, la Stratégie de l’OTAN a souligné en 1999 que les forces nucléaires indépendantes du Royaume-Uni et de la France, qui ont leur propre rôle dissuasif, contribuent à la dissuasion et à la sécurité générale des alliés. Mais la question de savoir si la France a plutôt intérêt à lancer un tel débat au sein de l’OTAN ou à le confiner dans un cadre purement européen reste ouverte. Après tout, il est fort peu probable qu’une réponse substantielle soit fournie prochainement aux questions soulevées par le Président français à moins que les gouvernements y soient incités par un débat public très intense. La réponse donnée dans l’intervalle par le Conseil de l’UEO à une question écrite de M. Goerens semble confirmer cette évaluation initiale⁶.
25. L’évolution du litige avec l’Iran peut contraindre les gouvernements membres de l’UE à une réflexion sur le type de mesures conjointes ou individuelles qu’ils sont disposés à prendre en cas d’échec d’une solution diplomatique. Ce sera l’objet d’une discussion entre l’UE et l’OTAN et à l’intérieur des deux organisations.
26. N’oublions pas à ce sujet que le développement de la capacité de l’Iran à fabriquer des missiles constitue une menace non seulement pour Israël, mais aussi et surtout pour la majeure partie du continent européen, bien plus que pour les Etats-Unis. Mais dans la situation actuelle, la préoccupation essentielle de l’UE et de ses membres est de maintenir l’unité dans la communauté internationale, et en particulier au sein du Conseil de sécurité des Nations unies, sur la manière de réagir face au refus de l’Iran d’accéder à la demande de la présidence du Conseil de sécurité de suspendre ses activités d’enrichissement d’uranium et de coopérer à nouveau pleinement avec l’AIEA.
27. S’il n’y a certes pas de divergences majeures entre les Etats-Unis et les membres européens du Conseil de sécurité et l’Allemagne sur la nécessité de prévoir les mesures appropriées contre l’Iran sur la base du chapitre VII de la Charte des Nations unies au cas où ce pays ne se conformerait pas à une résolution officielle du Conseil de sécurité, la Russie et la Chine émettent toujours les plus grandes réserves quant à la perspective d’invoquer les dispositions de ce chapitre, et notamment d’imposer des sanctions à l’Iran. Mais bien que l’Union européenne ait exclu toute action militaire, les Etats-Unis n’ont cessé de répéter que « toutes les options étaient sur la table ». De plus, Condoleeza Rice, Secrétaire d’Etat américaine, a confirmé la conviction des Etats-Unis que l’Iran est le seul Etat qui constitue une menace inacceptable pour leur sécurité. Les Etats-Unis considèrent que le chapitre VII inclut le droit de légitime défense et les autorise à recourir à des frappes préventives sans attendre une résolution du Conseil de sécurité.
28. Ces divergences démontrent qu’il est capital de parvenir, au sein du Conseil de sécurité, à un accord qui laisse la porte ouverte à la négociation d’une solution diplomatique au conflit avec l’Iran, sinon il y aurait un risque grave de scission majeure non seulement entre les membres importants du Conseil de sécurité, mais aussi entre ceux de l’Union européenne et de l’OTAN, sur le suivi à donner à la question. Les Etats-Unis ont d’ores et déjà fait savoir qu’ils étaient prêts à former une coalition de bonnes volontés s’ils en venaient à conclure que c’est la seule solution possible.
29. En ce qui concerne la lutte contre le terrorisme, il subsiste entre les deux rives de l’Atlantique des différences d’approche, les Etats-Unis continuant à parler de guerre et d’un « ennemi » plus ou moins identifié tandis que l’Europe évite soigneusement une telle approche. Ces divergences ont des conséquences perceptibles sur les stratégies respectives des Etats-Unis et de l’UE. De plus, le rôle de l’OTAN se distingue de celui de l’UE dans ce domaine. Après l’attaque contre les tours jumelles à New York le 11 septembre 2001, l’OTAN a invoqué l’article 5 du Traité de Washington, et cette décision a été suivie d’une série d’opérations comme Active Endeavour et l’engagement de l’OTAN en Afghanistan.
30. Etant donné que l’OTAN et l’UE partagent les mêmes intérêts stratégiques, il serait logique de discuter d’une éventuelle coopération dans la lutte contre le terrorisme, mais une réunion commune réclamée par le Secrétaire général de l’OTAN à cette fin n’a pu avoir lieu en raison de l’opposition de la France, qui a fait valoir que le terrorisme ne figurait pas sur la liste officielle des sujets à discuter entre l’OTAN et l’UE⁷. Le refus de la Turquie de participer à certaines discussions entre l’OTAN et l’UE sur des questions non liées aux Accords « Berlin plus » en présence de représentants de Chypre et de Malte pose aussi un problème. Ce sont là des exemples concrets des difficultés inhérentes au concept de partenariat UE/OTAN. C’est un sujet crucial qui sera abordé dans un chapitre séparé de ce rapport.

2. Aspects sécuritaires des approvisionnements énergétiques

31. L’Iran est le deuxième producteur de pétrole mondial après l’Arabie saoudite. Ses dirigeants politiques n’ont eu aucun scrupule à évoquer les répercussions que des sanctions imposées au pays pourraient avoir sur les cours du pétrole. Il semble en fait que le différend avec l’Iran a suffi à faire monter les prix du pétrole à un niveau record. Dans son discours du 19 janvier 2006, le Président français a inclus « la sauvegarde de nos approvisionnements stratégiques » parmi les intérêts vitaux de la France que sa force de dissuasion nucléaire devrait contribuer à protéger.
32. La dépendance de l’Europe par rapport aux approvisionnements énergétiques extérieurs n’est pas nouvelle, mais devient de plus en plus un sujet de débat public à la suite des événements récents aux portes orientales de l’Europe. Les incertitudes pesant sur l’évolution de la situation dans le Caucase et dans la région de la mer Caspienne, le litige gazier entre la Russie et l’Ukraine ainsi qu’un certain nombre de pays membres de CEI, de même que le projet germano-russe de construction d’un gazoduc à travers la mer Baltique, qui relierait directement l’Allemagne à la Russie, ont irrité certains pays de l’Europe centrale comme la Pologne et les Etats Baltes, ainsi que d’autres pays européens qui sont largement tributaires des importations énergétiques russes.
33. Ces développements ont conduit le gouvernement polonais à soumettre une proposition au sommet de l’UE en mars : il s’agissait de mettre en place entre les pays membres de l’UE et de l’OTAN – à l’exclusion de la Russie – une sorte d’alliance pour sauvegarder les approvisionnements énergétiques. Son objectif aurait été de créer des réserves énergétiques communes et d’introduire l’obligation pour les Etats membres de se prêter mutuellement assistance en cas de rupture de l’approvisionnement énergétique de l’un. Ce plan, dont les détails restent inconnus, avait été baptisé par certains « Energie OTAN ».
34. Dans ce contexte, le Premier ministre polonais avait contacté d’autres Etats membres de l’UE et de l’OTAN en vue d’élaborer un « Traité sur la sécurité énergétique ». D’autres propositions avancées par le gouvernement allemand visaient à rapprocher les pays européens producteurs et consommateurs, y compris la Russie, au sein d’une large structure de coopération comparable à celle de l’OSCE.
35. Le problème énergétique a bien évidemment des implications beaucoup plus larges. La question de la sécurité des approvisionnements énergétiques est aussi en rapport avec les obligations résultant du Protocole de Kyoto et les arguments favorables à une nouvelle génération de centrales nucléaires. Ce dossier figurait parmi les priorités inscrites à l’ordre du jour du sommet du Conseil européen des 23 et 24 mars 2006 à Bruxelles. Dans les conclusions publiées à l’issue de la réunion, les chefs d’Etat et de gouvernement ont appelé à l’élaboration d’une politique énergétique globale pour l’Europe en énumérant une liste d’actions concernant les aspects intérieurs et extérieurs de la politique énergétique. Entre autres, le Conseil européen a invité la Commission européenne à prendre des mesures pour faciliter le dialogue entre l’UE et la Russie, qui est encouragée à ratifier le Traité sur la Charte de l’énergie de 1998 et à faire le nécessaire pour conclure les négociations sur un protocole de transit dans le cadre de la Charte de l’énergie.
36. A cet égard, il faut souligner que le Traité de Bruxelles modifié est le premier document international prévoyant une consultation entre Etats signataires (en l’occurrence, par le truchement du Conseil de l’UEO) en cas de situation pouvant « mettre en danger la stabilité économique » (article VIII, paragraphe 3).
37. Il semble, d’après les conclusions publiées par la présidence du Conseil européen à la suite de sa réunion des 23-24 mars 2006, que dans le secteur énergétique, l’UE est à la recherche de solutions de coopération universelles concernant à la fois les consommateurs et les fournisseurs, afin de diversifier ses sources d’approvisionnement. Javier Solana a recommandé à cet égard de bâtir une diplomatie énergétique européenne basée sur des intérêts et des principes communs.
38. Mais cette approche pourrait bien être mise à l’épreuve à en juger par les propos tenus récemment par le directeur de Gazprom Alexej Miller, selon lesquels le plus gros fournisseur de gaz russe pourrait développer de nouveaux marchés en Asie et ailleurs en dehors de l’Europe si les membres de l’UE s’opposaient à ses projets d’investissement dans les pays européens. Ses remarques ont entraîné une déclaration musclée du Vice-Président des Etats-Unis Dick Cheney le 4 mais 2006 lors d’une visite en Lituanie, où il a mis en garde contre l’utilisation du pétrole et du gaz comme « instruments d’intimidation ou de chantage ». Les occasions ne manqueront pas, lors de la réunion du G8 en juillet 2006 qui sera présidée par le Président russe à Saint-Pétersbourg et/ou du sommet UE/Russie, d’élaborer des solutions en coopération qui satisfassent toutes les parties concernées.

3. Développements dans les régions sensibles au voisinage de l’UE

39. Pendant le premier semestre 2006, l’UE va gérer onze missions de PESD, dont trois de stabilisation et de consolidation de la paix dans les Balkans occidentaux (Althea et la MPUE en Bosnie-Herzégovine, ainsi que EUPOL Proxima dans l’ancienne République yougoslave de Macédoine). Conformément au mandat donné par le Conseil européen à la présidence autrichienne, il est convenu de commencer le travail de préparation « en vue du rôle éventuel de l’UE au Kosovo dans le cadre de la PESD ».
40. Cependant, les principaux défis pour l’UE dans les Balkans vont bien au-delà du sort de ses missions de PESD dans la région ; l’enjeu est l’avenir politique des Balkans occidentaux – Bosnie-Herzégovine, Serbie et Monténégro en particulier – et la définition du futur statut de la province du Kosovo. L’UE a accordé à la Croatie et à l’ancienne République yougoslave de Macédoine le statut officiel de pays candidat à l’adhésion. Elle a décidé d’entamer des négociations en vue de conclure un Accord de stabilisation et d’association avec la Serbie et le Monténégro et avec la Bosnie-Herzégovine.
41. Les autorités de l’UE ont garanti aux pays de l’Europe du Sud-Est que la perspective d’une intégration dans l’Europe ne sera pas grevée par la crise institutionnelle de l’UE qui a suivi les référendums français et néerlandais. Il a été néanmoins demandé, à plusieurs reprises, de ralentir le processus d’élargissement après l’adhésion prochaine de la Bulgarie et de la Roumanie. Cependant, on peut aussi se demander si la perspective d’adhérer à l’UE sera un stimulant suffisamment puissant pour que les pays des Balkans concernés, la Serbie notamment, satisfassent aux critères d’admission de l’UE, y compris en extradant des criminels de guerre comme Mladic et Karadzic au Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie à La Haye. Belgrade n’ayant toujours pas arrêté le Général Ratko Mladic, l’UE a pour le moment suspendu les négociations avec la Serbie et le Monténégro. Il faudra également étudier les conséquences des résultats du référendum du 21 mai sur l’indépendance du Monténégro pour la poursuite de la stabilisation politique de toute la région (contrairement au Kosovo, le Monténégro a le statut de République fédérale et donc les mêmes perspectives d’indépendance que tous les autres pays issus de l’ex-Yougoslavie).
42. Toutefois, le problème le plus difficile à résoudre sera celui de l’obtention d’un accord entre toutes les parties intéressées sur le futur statut politique du Kosovo. Une fois que la question des droits de la minorité serbe dans la province du Kosovo aura trouvé une solution satisfaisante, plusieurs gouvernements envisagent un statut fondé sur une forme d’ « indépendance conditionnelle » sous l’égide d’une garantie internationale ou européenne⁸, qui a jusqu’à présent été violemment rejeté par la Serbie. Un tel règlement ne pourra être imposé qu’avec le soutien des Nations unies, de l’UE et de tous les membres du Groupe de contact (composé des Etats-Unis, de la Russie, de l’Allemagne, du Royaume-Uni, de la France et de l’Italie). Il reste beaucoup à faire pour trouver un accord entre ceux qui veulent limiter le statut politique du Kosovo de manière à ce qu’il jouisse d’une certaine autonomie tout en continuant à faire partie de la Serbie et ceux qui sont favorables à l’indépendance. En outre, il s’agit de savoir comment organiser la décentralisation de l’administration de la province tout en évitant la partition ethnique de la ville de Mitrovica et la séparation entre le nord du Kosovo à majorité serbe et le sud peuplé d’Albanais.
43. En outre, le statut approuvé pour le Kosovo aura des conséquences pour l’Albanie et la stabilité de l’ancienne République yougoslave de Macédoine, qui comprend une importante population albanaise. Un Kosovo indépendant sera-t-il politiquement et économiquement viable ? Des idées circulent toujours dans certains cercles concernant la création d’une grande Albanie.
44. L’attitude de la Russie, toujours ambiguë, jouera un grand rôle dans les négociations. De précédentes déclarations du Président russe Vladimir Poutine reflètent la crainte qu’une solution trouvée pour le Kosovo crée un précédent pour les mouvements séparatistes en Russie, par exemple en Tchétchénie. On a toutefois noté récemment des signes dénotant que la Russie ne s’opposerait pas à un Kosovo indépendant si cela se traduisait par un traitement similaire pour des régions telles que la Transnistrie, l’Ossétie du sud et l’Abkhazie. Quels que soient les résultats des négociations sur le statut du Kosovo, une présence internationale sera encore nécessaire, pendant un bon moment, pour stabiliser la région. Il importera à cet égard d’en savoir plus sur l’état des préparatifs qui permettront à la PESD de jouer un rôle à l’avenir au Kosovo et sur la future coopération entre l’UE et l’OTAN dans ce domaine.
45. En outre, le crime organisé dans les Balkans occidentaux reste, d’après une évaluation présentée par le Haut représentant pour la PESC à la présidence de l’UE en décembre 2005, un grave problème politique, économique et sécuritaire pour tous les pays de la région et une source majeure d’activités criminelles dans les Etats membres de l’UE. C’est pourquoi il a proposé que l’adoption d’une stratégie globale pour combattre le crime organisé dans les Balkans occidentaux soit discutée à la Conférence ministérielle sur le rôle de la sécurité intérieure dans les relations entre l’UE et ses voisins, organisée par la présidence autrichienne les 4 et 5 mai 2006 à Vienne. En fait, la conférence a défini un certain nombre de mesures à mettre en oeuvre dans le domaine de la criminalité organisée et de la corruption, mais n’a rien adopté qui puisse être qualifié de stratégie globale pour maîtriser le problème.

46. Dans son discours devant les commissions de l’Assemblée à Bruxelles le 8 février 2006, le représentant de la présidence autrichienne de l’UE a souligné l’engagement soutenu de l’Union en faveur de la promotion du processus de paix au Moyen-Orient et de la stabilisation dans les Territoires palestiniens, dont témoignent le programme d’assistance aux frontières à Rafah (EU BAM Rafah) et la mission de police de l’UE pour les territoires palestiniens (EUPOL COPPS).
47. Cependant, le processus dans son ensemble est remis en question par la victoire du Hamas lors des élections législatives au Conseil palestinien, aussi longtemps que le nouveau gouvernement palestinien ne sera pas prêt à renoncer à la violence et à la terreur, à reconnaître le droit à l’existence de l’Etat d’Israël, à désarmer et à respecter les mesures prises jusqu’à présent dans le cadre du processus de paix conformément aux accords existants définis dans la feuille de route. Il convient également d’examiner la politique du nouveau gouvernement israélien à l’issue des élections législatives. Le Conseil de l’UE a déjà souligné qu’il importe que ce gouvernement s’engage fermement à oeuvrer pour une solution négociée du conflit israélo-palestinien sur la base des accords existants, des résolutions pertinentes du Conseil de sécurité et des principes énoncés dans la feuille de route. Cette nouvelle situation aura aussi une influence sur les développements du Partenariat euroméditerranéen créé il y a dix ans sur la base du Processus de Barcelone.
48. Un des grands défis que doit désormais relever l’UE est de relancer le processus après les résultats décevants du sommet Europe/Méditerranée des 27 et 28 novembre 2005 à Barcelone, où de nombreux dirigeants de pays d’Afrique du Nord et du Moyen-Orient ont brillé par leur absence. Ces questions sont abordées plus en détail dans le rapport de Mme Elsa Papadimitriou.

49. En décembre 2003, le Conseil européen a adopté une Stratégie de l’UE pour l’Afrique sur la base d’une contribution du Haut représentant mettant l’accent sur la paix et les questions de sécurité et d’une contribution de la Commission européenne sur les questions de développement de l’Afrique. M. Solana propose trois grands domaines majeurs d’action : la construction de la sécurité à l’aide d’instruments de la PESD, la construction de la gouvernance et l’élaboration du partenariat, en particulier en renforçant la coopération avec l’Union africaine.
50. En conséquence, l’UE a donné mandat à la présidence autrichienne pour :

51. Concrètement, l’UE doit poursuivre trois de ses missions en cours en Afrique : la mission de police de l’UE (EUPOL Kinshasa), la mission de réforme du secteur de la sécurité (EUSEC/RD Congo) en République démocratique du Congo (RDC), et la mission civile et militaire de soutien à l’Union africaine (AMIS II) dans la région du Darfour au Soudan. Mais la mise en oeuvre de tous les éléments de la Stratégie de l’UE pour l’Afrique représente un projet ambitieux, surtout quand il implique le recours aux instruments de la PESD.
52. En effet, l’ambition déclarée de l’UE de conduire des opérations autonomes de gestion de crise en ayant recours aux instruments de la PESD qu’elle a hérités de l’UEO et perfectionnés, a de nouveau été mise à l’épreuve à la suite de l’envoi d’une lettre, le 27 décembre 2005, du Sous-Secrétaire général des Nations unies aux opérations de maintien de la paix, Jean-Marie Guéhenno, à la présidence de l’UE. Dans ce courrier, les Nations unies demandaient à l’UE d’étudier la possibilité de mettre à disposition une force de dissuasion qui pourrait, le cas échéant, être déployée en République démocratique du Congo (RDC) pendant le déroulement des élections à l’été 2006. Il s’agissait d’apporter un soutien à la MONUC, opération de maintien de la paix de l’ONU forte de 17 000 hommes déjà présente dans le pays car les Nations unies craignaient que des violences n’éclatent avant, pendant ou après les élections, que ni la MONUC ni les forces de la RDC ne seraient en mesure de maîtriser.
53. Cette requête des Nations unies ne s’appuyait ni sur une initiative de la MONUC, ni sur une demande des autorités politiques de la RDC ; en fait, ce n’est que par hasard que le gouvernement congolais en a été informé. Malgré la définition assez vague de ses objectifs, Bruxelles a rapidement envoyé des signaux positifs et un certain nombre de pays membres ont fait part de la disposition de l’UE à y donner une suite favorable. Mais cette demande a engendré des difficultés et des discussions sans fin non seulement entre les gouvernements membres de l’UE au sein du Comité politique et de sécurité (COPS), mais aussi entre l’Union et les Nations unies sur le mandat, les effectifs et le commandement d’une telle mission, et en particulier sur la question de savoir quels Etats étaient prêts à fournir des forces militaires pour les opérations. Après trois mois de discussions et à la suite de l’accord conclu avec le Président Kabila et de l’annonce par le gouvernement allemand que l’Allemagne était disposée, sous réserve d’un feu vert parlementaire, à prendre la direction des opérations à partir de son quartier général à Potsdam, tandis que la France prendrait le commandement à Kinshasa, le Conseil de l’UE a adopté le 23 mars 2006 un concept pour les opérations de gestion de crise ouvrant la voie à la planification concrète de l’opération.
54. Le 28 mars 2006, la présidence autrichienne de l’UE a envoyé une réponse aux Nations unies, indiquant que l’Union était disposée à déployer une force de soutien de la MONUC pendant la période électorale en RDC. Le 25 avril, conformément au chapitre VII de la Charte des Nations unies, le Conseil de sécurité a adopté la Résolution 1671 (2006) autorisant le déploiement en RDC, pour une période devant prendre fin quatre mois après le premier tour des élections présidentielles et législatives, d’une force appelée « EUFOR RD Congo ».
55. Le 27 avril 2006, le Conseil de l’Union européenne a adopté une Action commune sur une opération militaire autonome conduite par l’UE pour appuyer la mission de la MONUC en République démocratique du Congo pendant la période électorale. Le Conseil a nommé le Général de corps d’armée Karlheinz Viereck (Allemagne) commandant de l’opération de l’UE et le Général de division Christian Damay (France) commandant de la force de l’UE.
56. Conformément à l’autorisation donnée par les Nations unies, les tâches d’EUFOR RD Congo seront les suivantes :

EUFOR RD Congo comportera :

57. Le QG opérationnel de l’UE sera situé à Potsdam (Allemagne), l’Allemagne étant la nation-cadre. Selon des informations antérieures, la mission a également pour tâches de sécuriser la capitale, Kinshasa, de soutenir les forces armées de la RDC et la collecte d’informations. Selon des informations de source non officielle recueillies lors de la rédaction de ce rapport, il semble que la force de l’UE se montera à un effectif d’environ 1 800 hommes. L’Allemagne et la France, qui fournissent respectivement 780 et 860 militaires, devraient constituer l’épine dorsale de cette force. D’autres pays tels que l’Autriche, la Belgique, l’Irlande, la Pologne, le Portugal, l’Espagne et la Suède, et des pays non membres comme la Turquie, se sont dits prêts à apporter leur contribution. Alors que quelque 750 militaires doivent être envoyés à Kinshasa, il est prévu qu’une force de réaction rapide de la taille d’un bataillon (800-1 000 soldats) soit déployée ailleurs dans la région, peut-être au Gabon, et une force en attente sera stationnée en Europe.
58. Selon un calendrier provisoire, les élections législatives et présidentielles en RDC auront lieu aux alentours du 30 juillet 2006. Un second tour est prévu si nécessaire pour les élections présidentielles le 28 août. L’enveloppe financière des « coûts communs » à l’opération de l’UE a été fixée à 16,7 millions d’euros, qui seront gérés par le mécanisme Athena. En outre, les coûts opérationnels seront supportés directement par les pays membres contributeurs (d’après certaines sources, la contribution allemande s’élèverait par exemple à environ 56 millions d’euros).
59. Si la décision de lancer l’opération est adoptée (sous réserve de l’approbation du Parlement allemand et de la compatibilité avec le calendrier électoral de la RDC), ce sera la deuxième mission autonome de l’UE après l’opération Artemis. Une opération aussi réduite dans un pays de la taille de l’Europe occidentale comporte de toute évidence des risques majeurs et requiert un important soutien parlementaire et public dans tous les pays membres et contributeurs.
60. Il est donc d’autant plus regrettable que les discussions, tant au sein des institutions de la PESD qu’entre l’UE et l’ONU, se déroulent pour la plupart à huis clos. Par ailleurs, les différents comptes rendus publiés par la presse sur ce sujet ne sont guère de nature à accroître la confiance du public dans le bien-fondé de cette entreprise. Bien des questions restent sans réponse : par exemple, quel peut être l’effet dissuasif d’une force de 1 800 hommes dans un pays où la MONUC est déjà présente avec 17 000 soldats de maintien de la paix et, en particulier, quelle est la portée géographique de la mission ?
61. Lorsque les commissions de l’Assemblée ont rencontré les membres du Conseil permanent de l’UEO/COPS le 8 février 2006, la Présidence n’a rien dit de l’état d’avancement des pourparlers concernant cette nouvelle opération. Le 14 mars 2006, une sous-commission de la Commission de l’Union européenne de la Chambre des Lords britannique a entendu M. Javier Solana au sujet de la Stratégie de l’UE pour l’Afrique, mais les objectifs de la mission de l’UE prévue en RDC et les problèmes qu’elle soulève ont été à peine évoqués.
62. Toujours en mars, les membres de la Commission de défense de la Chambre basse du Parlement allemand (Bundestag) se sont rendus à Bruxelles pour obtenir des informations de M. Solana sur la finalité d’une mission de l’UE en RDC. Les parlementaires s’inquiétaient de ce que le gouvernement congolais n’avait toujours pas indiqué qu’il demandait officiellement une telle mission. De plus, ils voulaient savoir pourquoi il n’était pas prévu de conduire la mission en ayant recours à des moyens de l’OTAN conformément aux accords « Berlin plus ». Le ministre de la défense allemand a expliqué par la suite que puisque les Nations unies avaient adressé directement la demande à l’Union européenne, la participation de l’OTAN n’était pas à l’ordre du jour. Il est particulièrement décevant que même la réponse détaillée du Conseil à la Recommandation n° 768 sur le maintien de la paix en Afrique subsaharienne, trasnsmise à l’Assemblée après la réponse positive de la présidence de l’UE à la demande des Nations unies, ne dit rien de l’état des préparatifs de cette nouvelle mission de l’UE.
63. Le lancement prochain de la mission EUFOR RD Congo est une raison supplémentaire de demander que de plus amples informations soient fournies aux parlementaires sur le financement des opérations militaires de la PESD et sur le mode de fonctionnement du mécanisme Athéna pour le financement de certains coûts communs. En effet, ces opérations sont financées par les Etats membres en dehors du budget commun de l’UE sans véritable transparence et en l’absence de tout contrôle parlementaire collectif de la ventilation des coûts.
64. Pendant ce temps, la situation humanitaire est toujours aussi catastrophique dans un pays voisin, le Soudan, plus précisément dans la province du Darfour. L’accord de paix entre le gouvernement et les divers groupes rebelles n’a pas été signé par toutes les parties. Tandis que l’Union européenne et l’OTAN continuent de soutenir la mission de maintien de la paix de l’Union africaine, l’AMIS, le gouvernement américain exerce de fortes pressions pour que l’OTAN envoie un grand nombre de conseillers à l’appui de cette mission, mais jusqu’ici, le Secrétaire général de l’Organisation, Jaap de Hoop Scheffer, a exclu tout envoi de troupes de l’OTAN au Darfour. En prévision du transfert des responsabilités de l’Union africaine (UA) aux Nations unies concernant le maintien de la paix au Darfour, l’UE et l’OTAN devraient examiner ensemble les moyens de renforcer l’action de l’UA et, bientôt, de l’ONU sur la base d’un partage équitable des responsabilités.

65. Les événements et les développements politiques récents dans la zone immense qui s’étend des frontières orientales de l’UE au Caucase, à la mer Caspienne et à l’Asie centrale ont incité les responsables politiques en Europe à accorder une attention particulière à l’évolution de cette région en un voisinage stable, prospère, pacifique et démocratique avec lequel l’UE peut développer un système de partenariat et de coopération fructueux.
66. En raison des développements politiques contradictoires dans plusieurs pays de la CEI, un tel objectif est difficile à atteindre. Trois d’entre eux – l’Ukraine, la Géorgie et le Kirghizstan – ont remplacé leurs régimes autoritaires et s’efforcent de transformer, avec tous les aléas inévitables, leurs systèmes politiques en démocraties tournées vers l’Occident.
67. Le 19 mars 2006, des élections présidentielles ont eu lieu au Belarus après que la Constitution eut été modifiée pour permettre au Président Loukachenko de briguer un troisième mandat. D’après les premières évaluations de la commission de contrôle des élections de l’OSCE, celles-ci ont été sérieusement compromises par le recours arbitraire à la force de l’Etat – afin de protéger l’actuel Président – et d’autres carences. Compte tenu des procédés utilisés par le Président Loukachenko pour supprimer toute forme d’opposition démocratique dans le pays, il est évident que le Belarus reste une des dernières dictatures en Europe. La situation dans des pays d’Asie centrale comme l’Ouzbékistan et le Turkménistan n’est guère plus enviable, tandis que des pays comme le Kazakhstan, la Moldova, l’Azerbaïdjan, l’Arménie et le Tadjikistan sont sous la férule de régimes autoritaires et sont loin de s’aligner sur des normes pleinement démocratiques.
68. C’est la Fédération de Russie qui détient la clé du développement futur de la région dans son ensemble. D’après le point de vue exprimé par le ministre des affaires étrangères de l’Ukraine pendant une visite à Kiev de la sous-commission du Comité des présidents élargi le 29 novembre 2005, la Russie a tout intérêt à conserver et renforcer les structures de la CEI afin de consolider sa mainmise sur les pays membres de l’ex-Union soviétique. D’après l’Ukraine, la CEI risque de se scinder en deux groupes placés sous l’hégémonie respective de la Russie et de l’Ukraine.
69. Sergueï Ivanov, vice-Premier ministre et Ministre de la défense de la Fédération de Russie, confirme dans un article publié le 11 janvier 2006⁹ que « notre principale préoccupation est la situation nationale dans certains membres de la CEI, le club d’anciennes Républiques soviétiques, et la région environnante ».
70. La réaction de la Russie à la « révolution des fleurs » dans certains membres de la CEI et les signes croissants de son glissement vers un système autoritaire inquiètent les hommes politiques occidentaux. Les Etats-Unis, en particulier, sont engagés dans des débats internes sur la révision de leur stratégie politique envers la Russie, laquelle va accueillir pour la première fois la réunion du sommet du G8 en juillet à Saint-Pétersbourg¹⁰.
71. L’exploitation par la Russie du différend gazier comme arme politique contre l’Ukraine et d’autres pays membres de la CEI comme la Moldova et la Géorgie, ainsi que contre des pays d’Europe centrale, l’adoption d’une législation restreignant les activités des organisations non gouvernementales, l’interdiction de certains groupes de défense des droits de l’homme et les accusations d’appartenance à des services d’espionnage à l’encontre d’autres groupes n’ont fait qu’amplifier cette crainte. La démocratie russe est visiblement soumise à des pressions croissantes du Kremlin qui pèsent aussi sur la liberté de la presse et le droit de manifester publiquement.
72. L’UE, en dépit de son accord de partenariat avec la Russie, ne donne guère l’impression d’avoir une politique commune envers la Fédération de Russie. L’Allemagne et la France ont instauré une relation spéciale avec le Kremlin alors que la Pologne a adopté une position beaucoup plus critique et s’efforce d’user de son influence au sein de l’UE pour aider des pays comme l’Ukraine et la Géorgie à se rapprocher de l’UE et de l’OTAN et à résister à la domination russe.
73. Le rapport de la Présidence sur la politique européenne de sécurité et de défense adopté par le Conseil européen les 15 et 16 décembre 2005 fait état « des progrès notables » de la coopération UE/Russie dans le domaine de la gestion des crises et affirme que « l’UE et la Russie continueront à renforcer leur coopération et leur dialogue en matière de sécurité et de gestion des crises afin de répondre aux défis mondiaux et régionaux, ainsi qu’aux principales menaces modernes, en particulier le terrorisme, la prolifération des armes de destruction massive et les conflits régionaux et locaux, actuels et potentiels ».
74. Il est intéressant de noter que, malgré les commentaires du ministre russe de la défense à la récente Conférence sur la sécurité de Munich, où il a confirmé que l’orientation européenne de la politique étrangère de la Russie restait une priorité majeure du pays et souligné le potentiel énorme de la coopération UE/Russie, y compris dans le domaine de la PESD, l’UE ne joue aucun rôle dans la nouvelle doctrine de sécurité russe présentée par le ministre en janvier dernier. L’attitude critique de la Russie envers l’OSCE qu’elle juge soumise à « l’influence de l’UE », ses divergences avec l’OTAN en ce qui concerne la ratification du Traité FCE et son refus de retirer ses troupes de Moldova comme convenu, sont des sujets renouvelés de préoccupation.
75. Il devient évident aussi que les Etats membres de l’UE ne sont toujours pas parvenus à s’accorder, d’une part, sur une approche commune en ce qui concerne l’ambition de l’Ukraine d’adhérer à l’UE et à l’OTAN, d’autre part sur l’élaboration d’un concept de sécurité pour le voisinage de l’UE à l’Est dans lequel l’Ukraine pourrait jouer un rôle utile. Les résultats des élections parlementaires qui ont eu lieu en Ukraine le 26 mars 2006 et l’issue des négociations sur la formation d’un nouveau gouvernement constitueront un facteur déterminant dans ses futures relations avec l’UE. Bien que les partis politiques pro-occidentaux aient obtenu une majorité suffisante pour former un gouvernement de coalition, les négociations se poursuivent toujours.
76. Compte tenu des incertitudes qui pèsent sur le développement politique dans la région tout entière, et en Russie et en Ukraine en particulier, l’UE devra décider selon quelles modalités elle a l’intention de contribuer à résoudre les conflits et problèmes latents comme ceux en Moldova et dans plusieurs parties du Caucase.
77. La situation en Ossétie du Sud reste très sensible et rend les relations entre la Géorgie et la Russie très difficiles. Dans l’immédiat, le gouvernement géorgien a demandé à l’UE d’envoyer une mission d’observation à la frontière entre les deux pays. Dans ce contexte, il sera nécessaire de surveiller attentivement le suivi de la mission intégrée de l’UE en matière d’Etat de droit (EUJUST Themis) en Géorgie, et de son rôle consultatif dans la réforme des garde-frontières et l’évaluation de la situation aux frontières. Le même constat vaut pour la mission d’assistance aux frontières entre la Moldova et l’Ukraine, incluant la région de Transnistrie (EU BAM en Moldova et en Ukraine), lancée le 30 novembre 2005 pour lutter contre le trafic d’armes, la contrebande, le crime organisé et la corruption. Certains rapports sur la contrebande persistante dans la région¹¹ amènent à s’interroger sur l’efficacité de cette mission.

1. La coopération de l’UE avec les Nations unies et les organisations régionales

78. Le Conseil européen a donné pour mandat à la présidence autrichienne de faire progresser le dialogue entre l’UE et les Nations unies sur la base de la déclaration conjointe de 2003 sur la coopération entre les Nations unies et l’UE dans le domaine de la gestion des crises et d’étudier les possibilités d’arrangements concrets pour une telle coopération. Compte tenu du peu d’informations disponibles sur le sens réel de cette déclaration, le document de référence reste la Stratégie européenne de sécurité qui promeut un ordre international basé sur un multilatéralisme efficace avec pour fondement la Charte des Nations unies.
79. Pour l’UE, renforcer l’Organisation des Nations unies, lui donner les moyens de s’acquitter de ses responsabilités et d’agir efficacement est une priorité. L’autre point de référence est le résultat du sommet mondial des Nations unies en septembre 2005 qui n’a abouti qu’à un accord partiel sur la vaste réforme de l’organisation proposée par son Secrétaire général, Kofi Annan, dans le rapport qu’il a présenté le 21 mars 2005 et qui visait entre autres à la doter d’instruments de gestion des crises plus performants. En conséquence, il était important que le sommet des Nations unies s’entende pour appuyer les efforts de l’UE et d’autres entités régionales afin de développer des capacités comme le déploiement rapide, et les accords d’assistance et de relais. Dès le départ, il a été envisagé que les groupements tactiques de l’UE soient mis à disposition en premier lieu pour des opérations menées sous l’égide ou sous l’autorité des Nations unies.
80. D’après le dernier rapport de la présidence sur la PESD approuvé par le Conseil européen le 12 décembre 2005, un officier militaire de liaison de l’UE a été détaché auprès du siège des Nations unies à New York en novembre 2005. Des consultations ont lieu régulièrement au sein du « Comité directeur UE/Nations unies » et les discussions en cours entre ces deux organisations sur le déploiement des groupements tactiques de l’UE ont conduit les Nations unies à demander à l’UE d’envoyer une force de stabilisation en République démocratique du Congo (RDC) afin de soutenir les troupes des Nations unies stationnées dans le pays pendant les élections prévues en juillet prochain.