Paris, le 29 octobre 2004. Un des temps forts dans les célébrations commémorant le 50e anniversaire de la modification du Traité de Bruxelles a été la conférence organisée le 20 octobre au Sénat de Belgique sur le thème de « L’avenir de la défense collective de l’Europe à l’ère du terrorisme international ». On comptait parmi les intervenants des représentants de l’UE et de l’OTAN. Tandis que la séance du matin a été consacrée à l’importance du Traité de Bruxelles modifié dans le passé et à sa pertinence pour l’avenir, la session de l’après-midi a porté davantage sur la signification de la défense collective dans un contexte de nouveaux risques et de nouvelles menaces, ainsi que sur les dispositions pertinentes du Traité constitutionnel signé aujourd’hui officiellement à Rome.

Séance du matin :

Le Président de l’Assemblée, Marcel Glesener (Luxembourg, groupe fédéré), a observé que les Accords de Paris de 1954 ont créé le Traité et une organisation qui conserve toute sa pertinence pour l’avenir. Le Traité de Bruxelles modifié est composé d’un nombre succinct d’articles vitaux qui abordent des questions cruciales, tandis que le Traité constitutionnel compte environ 40 articles, sans toutefois couvrir la totalité des domaines relevant du Traité de Bruxelles modifié. Ce dernier inclut une clause d’assistance mutuelle inconditionnelle, une disposition concernant les relations générales avec l’OTAN et prévoit un contrôle démocratique fondé sur une Assemblée interparlementaire.

Il a rappelé que le Traité initial de 1948 a déjà imposé aux Etats signataires l’obligation de se porter mutuellement assistance pour faire face à toute politique d’agression et qu’il comporte une disposition d’engagement « d’assistance mutuelle inconditionnelle ». Il est indéniable qu’il a contribué à forger la volonté des Etats-Unis de lier leur sécurité à celle de l’Europe par le biais du Traité de Washington, signé en 1949.

Le Président Glesener a déclaré que même si une agression à grande échelle semble improbable de nos jours, les pays affrontent désormais des risques moins visibles et plus imprévisibles, notamment ceux que posent le terrorisme international ainsi que le développement et la prolifération d’armes de destruction massive et de leurs vecteurs. Paradoxalement, ces nouveaux risques sont à l’origine de divisions, non seulement entre les deux rives de l’Atlantique, mais également entre les 25 Etats membres de l’UE qui poursuivent toujours des politiques de défense et de sécurité différentes. De plus, les opérations de gestion de crise de l’UE exposent les Etats membres à des risques accrûs à une époque où ils sont moins enclins à fournir une assistance mutuelle inconditionnelle. M. Glesener, en notant que la clause d’assistance mutuelle dans le Traité constitutionnel n’a pas un caractère obligatoire et que sa valeur ne peut qu’être symbolique, se demande si, quand il s’agit des nouveaux risques, de telles dispositions peuvent pleinement remplacer le Traité de Bruxelles modifié. Il rappelle que pour combattre le terrorisme et la prolifération d’armes de destruction massive, certains préconisent une stratégie basée sur une combinaison entre les missions de gestion de crise de Petersberg et la nouvelle clause de solidarité. Cependant, toute opération de gestion de crise ou antiterroriste pourrait dégénérer en une situation nécessitant l’invocation du droit à la défense collective.

Anne-Marie Lizin, Présidente du Sénat de Belgique, a rappelé aux participants que la conférence avait lieu dans le bâtiment dans lequel s’étaient déroulé les négociations sur le Traité de Bruxelles et que la presse de l’époque avait abondamment couvert l’événement. Elle a souligné que l’Assemblée s’était vue confier le mandat de délibérer sur toutes les questions découlant du Traité de Bruxelles modifié et déclaré que tant que la sécurité et la défense seraient du domaine intergouvernemental, l’Assemblée serait d’autant plus appelée à être la caisse de résonance chargée de contrôler les politiques des gouvernements.

Herman De Croo, Président de l’Assemblée nationale belge et Président de la délégation belge à la COSAC*, a rappelé que la Belgique avait autrefois été envahie à deux reprises par l’armée allemande malgré sa politique de neutralité. Pour assurer sa défense, le pays a recherché des alliances, et le Traité de Bruxelles lui a offert la perspective d’une assistance collective en coopération avec la France et le Royaume uni. Les modifications de 1954 ont été complétées par des instruments d’instauration de la confiance. Elles ont aussi créé l’Assemblée qui a manifesté dès le début son indépendance politique.

En ce qui concerne la forme que revêtira à l’avenir la dimension parlementaire de la PESD, il faudra faire preuve de créativité pour ne pas gêner le Parlement européen et respecter les parlements nationaux qui contrôlent la politique européenne de sécurité et de défense. Il faudra faire en sorte que le Parlement européen n’empiète pas sur des compétences qui ne seraient pas les siennes. Dans sa configuration actuelle, l’Assemblée n’est pas l’organe adéquat pour exercer un contrôle démocratique de la PESD, et a même proposé à cette fin la mise en place d’un forum interparlementaire européen. Mais les dispositions du Protocole annexé au Traité constitutionnel sur la tenue de conférences interparlementaires semblent inappropriées, compte tenu du domaine d’intervention de la PESD. M. De Croo suggère de développer des mécanismes interparlementaires en cas d’ urgences sécuritaires.

Janusz Onyskiewicz, Vice-Président du Parlement européen et ancien Ministre de la défense de Pologne, espère qu’une fusion totale entre l’UEO et l’UE sera possible et qu’un jour, l’UE parviendra au niveau de cohérence inhérent à l’UEO. Le rôle de la sous-commission de la défense du Parlement européen est confiné au simple suivi. Une structure impliquant des parlementaires nationaux est nécessaire pour influencer les gouvernements.

Stef Goris, Président de la délégation belge à l’Assemblée, déclare que la présidence néerlandaise a échoué à obtenir l’accord des Etats signataires pour dénoncer le Traité de Bruxelles modifié. La Belgique et d’autres pays sont toujours attachés à un traité qui a garanti une paix durable en Europe et promu l’unité européenne. Le Traité constitutionnel, quant à lui, représente une sécurité « douce » reflétant le plus petit dénominateur commun entre Etats membres de l’UE, tandis que le Traité de Bruxelles modifié contient la clause la plus solide de tous les traités de l’après-guerre. De nombreux pays considèrent que l’Europe a toujours besoin d’un accord de défense collective approprié.

Jan Dirk Blaauw, ancien Président de l’Assemblée, rappelle qu’initialement, les pays européens avaient assigné à l’UEO la tâche d’être la composante de défense de l’UE, et avaient aussi établi un lien avec l’OTAN pour garantir leur sécurité (article IV du Traité de Bruxelles modifié) et comme moyens de renforcer le pilier européen de l’Alliance atlantique. La PESD ne pourra aboutir que si  son évolution future va de pair avec une consolidation de ses relations avec les partenaires stratégiques de l’UE. Des liens étroits entre l’UE et l’OTAN sont indispensables à la culture stratégique de l’Europe. La volonté de développer une politique étrangère européenne commune est toutefois « illogique » quand les mêmes acteurs, se réunissant dans un cadre OTAN, se comportent comme s’ils ne représentaient que leur politique nationale. Avec la disparition du double rôle de l’UEO en tant que pilier européen de l’OTAN et de composante de défense de l’UE, le règlement de cette question est devenue inévitable. L’UE doit aussi décider comment la sécurité de ses Etats membres non alliés peut dès lors être garantie militairement.

Les menaces actuelles obligent l’UE à utiliser tous les instruments à sa disposition pour mettre en œuvre une politique d’alerte précoce et pour agir afin de contrer celles-ci. Il est nécessaire de clarifier la signification de la prévention en discutant également des conditions dans lesquelles le droit à l’autodéfense individuelle et collective prévue à l’article 51 de la Charte des Nations unies peut être élargie en cas de menaces proférées en dehors des frontières de l’Europe.

Session de l’après-midi

Antonio Missiroli de l’Institut des études de sécurité de l’UE déclare que le Traité constitutionnel est un texte « habilitant », destiné non pas à limiter les activités intergouvernementales, mais plutôt à ouvrir des possibilités d’action même dans les cas où tous les Etats membres ne désirent pas participer dans leur totalité. En ce qui concerne la clause de solidarité et de défense mutuelle, il note l’absence de dispositions spécifiques sur leur application et estime que la ligne de démarcation entre les deux clauses pourrait s’avérer très mince. Il pense aussi que le libellé du Traité constitutionnel, une fois ratifié, pourrait apporter la légitimité nécessaire à de futurs développements pouvant déboucher sur une Politique européenne de sécurité et de défense commune. Avec ou sans ratification, des formes spontanées de défense mutuelle pourraient voir le jour en cas d’attaque.

Robert Cooper, Directeur général pour les affaires extérieures et politico-militaires du Conseil de l’UE, observe que si par le passé, il existait une situation stratégique simplifiée où chacun connaissait la signification de la défense collective, en cette ère incertaine, son sens reste obscur et le poids d’un échec sur le plan de la sécurité est beaucoup plus lourd. Les conséquences d’une dissémination des armes de destruction massive pourraient être assimilées à une pollution de l’environnement ; quand les changements étaient progressifs, il était possible de s’adapter. Mais en cas de changement brutal, les choses pourraient être dramatiques. Les nouvelles menaces ne sont pas dirigées contre un pays en particulier. La mondialisation implique que tout événement où interviendraient des armes de destruction massive peut avoir des répercussions globales. Le potentiel du Traité constitutionnel en matière de coopération future dans le domaine de la politique de sécurité et de la prévention des menaces pourrait permettre une accélération à un rythme dépassant les capacités de l’UE. La préoccupation principale n’est pas tant liée à un excès d’activités de la part de l’UE, surtout en cas d’opération militaire préventive, mais plutôt à un risque de paralysie en raison d’une situation incohérente. La prévention est avant tout un instrument politique, et l’UE se doit d’améliorer ses capacités de gestion de crise civile. Elle ne doit pas suivre une stratégie de « représailles préventives ». L’action militaire doit être épaulée par une saine légitimité internationale.

Günter Altenburg, Secrétaire général adjoint de l’OTAN estime que l’Union européenne et l’OTAN qui ont dix-neuf membres en commun détiennent un fort potentiel pour influencer l’environnement stratégique et qu’il existe une marge de développement d’un partenariat au delà de la simple harmonisation des capacités de défense et autres affaires militaires.

André Dumoulin, du Collège royal de Bruxelles, a parlé du rôle des armes nucléaires et de l’avenir de la dissuasion nucléaire, un sujet quasiment tabou à l’UE et par conséquent absent de la Stratégie européenne de sécurité. Jusqu’à présent, l’UE s’est contentée de développer des stratégies de non prolifération nucléaire. Cependant, des Etats membres ont formulé à titre individuel des directives stratégiques. Dans leur majorité, ils envisagent une éradication (« décapitation ») conventionnelle de la menace nucléaire, et de nombreuses armes adaptées ont été mises au point. Pour justifier la prolifération nucléaire, différents arguments politiques ont été avancés sous diverses formes comme le montrent les exemples de l’Inde et du Pakistan, d’Israël et de l’Iran (neutralisation), de la Corée du Nord et de la Libye (positions de négociation renforcées, et sauvegarde de régimes non démocratiques). En ce qui concerne la menace nucléaire, la question de la prévention est d’une importance cruciale. L’interprétation actuelle prudente implique qu’un pays peut d’abord devenir une victime avant d’intervenir militairement. M. Dumoulin propose une réévaluation de la Charte des Nations unies sur son potentiel d’action militaire dans des situations où il y a menace nucléaire. Il affirme que la dissuasion nucléaire ne s’applique pas à des cas où on a affaire à un Etat non protagoniste offrant « un sanctuaire », mais est toujours pertinente en cas de menace émanant d’Etats qui pratiquent la prolifération nucléaire ou d’Etats défaillants.

* La COSAC organise des réunions semestrielles entre les délégations des commissions pour les affaires européennes des parlements nationaux et une délégation du Parlement européen sur des questions relevant du 1er et du 3ème pilier. D’après le Traité constitutionnel, elle pourrait à l’avenir aussi organiser des conférences sur la politique européenne de sécurité et de défense.